我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性比較分析

劉振琦

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264026）

一、引言

為貧困人員提供必要的養(yǎng)老保險(xiǎn)，是我國(guó)運(yùn)用社會(huì)保險(xiǎn)的常規(guī)扶貧做法。這種保障體現(xiàn)在兩方面：一是通過(guò)某種政策體制來(lái)減少貧困人員所面臨的危險(xiǎn)，二是給那些正在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)中的貧困者一定經(jīng)濟(jì)幫助。實(shí)踐表明，這種方法可以降低貧困者身上固有不確定的風(fēng)險(xiǎn)，減少危害損失，降低風(fēng)險(xiǎn)。單從本質(zhì)上講，這是國(guó)家對(duì)貧困人員這一特殊群體的援助或管理行為，對(duì)于有效減緩貧困，實(shí)現(xiàn)社會(huì)相對(duì)公平是直接產(chǎn)生作用，因而有一個(gè)度的問(wèn)題。如果政策制度設(shè)計(jì)不合理，對(duì)貧困人員保障水平過(guò)度或者保障水平不足，就會(huì)損害扶貧工作大局的實(shí)效性。本文在比對(duì)我國(guó)31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的對(duì)于扶貧工作設(shè)定的最低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收支進(jìn)行分析探索，并判別其標(biāo)準(zhǔn)與地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性。這對(duì)于正在努力實(shí)現(xiàn)全面有效的脫貧防貧，構(gòu)建一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民社會(huì)保障制度有重要的借鑒意義。

二、文獻(xiàn)綜述

這一主題的研究可大致分為兩個(gè)方面，一是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧的政策梳理，二是有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性的議題，主要研究集中在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老金，針對(duì)各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧中的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性的文獻(xiàn)不多見(jiàn)。

有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的政策文件來(lái)指導(dǎo)解決老年貧困現(xiàn)象發(fā)展歷程較短。隨著我國(guó)扶貧工作的層層深入，特別是提出精準(zhǔn)扶貧指導(dǎo)戰(zhàn)略以來(lái)，人社、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)通過(guò)一系列的政策措施，作出了不同時(shí)期的制度安排。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》這一重大決定的正式頒布確立，落實(shí)了社會(huì)保障體制在推進(jìn)扶貧事業(yè)中的有效應(yīng)用。2016年，《關(guān)于在打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中做好人力資源社會(huì)保障扶貧工作的意見(jiàn)》為社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度參與扶貧工作厘清了基本思路。2017年，《關(guān)于切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的意見(jiàn)》，這一文件的出臺(tái)正式將社會(huì)保險(xiǎn)工作作為重大的體制性工作安排，積極投入到精準(zhǔn)扶貧的工作。自2017年起，各省都根據(jù)自己所在地區(qū)自身綜合條件和情況，開(kāi)始印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作的意見(jiàn)》，其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧為解決貧困老年人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了政策依據(jù)，開(kāi)辟了政策通道。2018年，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)貧困人員城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)保盡保工作的通知》明確將未按時(shí)領(lǐng)取符合國(guó)家法律規(guī)定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的年滿(mǎn)60周歲貧困人員全部納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，按月繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策與扶貧工作相互結(jié)合的過(guò)程中，自上而下不斷地得到中央及地方有關(guān)部門(mén)的政策支持，但是，這一政策制度是否符合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，卻鮮有學(xué)者關(guān)注。

在研究養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性問(wèn)題時(shí)，國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者以穆懷中所提出的社會(huì)保障水平測(cè)算公式為依據(jù)[3-4]。黃麗以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率為切入點(diǎn)，得出了現(xiàn)行制度下的城鄉(xiāng)居保替代率遠(yuǎn)低于目標(biāo)水平的結(jié)論[5]。邊恕等一些學(xué)者通過(guò)對(duì)遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的企業(yè)、職工及地方財(cái)政三方繳費(fèi)能力的比例進(jìn)行分析和測(cè)算，認(rèn)為當(dāng)?shù)刎?cái)政對(duì)當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系的貼補(bǔ)率相對(duì)較低，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康可持續(xù)性建設(shè)[6]。張海川等多位學(xué)者以2001年～2009年的統(tǒng)計(jì)資料對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)有實(shí)際水平和適度性水平展開(kāi)了比較和分析，有效地驗(yàn)證了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)是適度農(nóng)村養(yǎng)老保障的水平[7]。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一種體系性的保障，已經(jīng)逐漸成為了我國(guó)防治和減輕貧困問(wèn)題的一個(gè)重要抓手。在當(dāng)前面對(duì)鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果這一關(guān)鍵過(guò)渡期，經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性的分析顯得尤為必要。

綜上所述， 關(guān)于貧困這一問(wèn)題的研究和治理伴隨著扶貧事業(yè)從理論和實(shí)際的工作進(jìn)程增多而不斷豐富，學(xué)者們都普遍認(rèn)同適宜的待遇水平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)效運(yùn)行的關(guān)鍵。但對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧中地區(qū)間設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)間的差異，以及這些標(biāo)準(zhǔn)與其區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性的研究則是留有空白的。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧數(shù)據(jù)來(lái)源和經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性情況描述

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于各省市2017年～2018年出臺(tái)的政策文件《關(guān)于貫徹落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)扶貧工作意見(jiàn)》《關(guān)于貫徹2018年提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》等資料。根據(jù)研究目的，主要從養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧中的繳費(fèi)及待遇以及2018年的全國(guó)人均GDP及待遇與人均GDP類(lèi)比來(lái)研究地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與其經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性的關(guān)系。其中指標(biāo)間比較主要以 2018 年的待遇和人均GDP水平為主。最終整理得到，各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧中的養(yǎng)老金繳費(fèi)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇發(fā)放、2018年人均GDP排名和基礎(chǔ)養(yǎng)老金排名的相關(guān)資料。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性情況描述

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧中繳費(fèi)水平的基本情況

由表1可知，北京，天津，上海這三個(gè)地區(qū)對(duì)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)分別為1000元、600元、445元，是全國(guó)中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)中最高的三個(gè)地區(qū)，除此之外，其他地區(qū)為貧困人員設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)都是100元。

表1 全國(guó)對(duì)于貧困人員養(yǎng)老金繳納水平

綜合來(lái)看，大部分省份為貧困人員參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)置的最低繳費(fèi)都不高，而這些省份中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低占多數(shù)。可見(jiàn)，提高各個(gè)省份對(duì)于貧困人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平，關(guān)鍵是提高其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。值得關(guān)注的是，江蘇、浙江、福建、廣東、山東、內(nèi)蒙古、湖北、重慶這幾個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但對(duì)于貧困人員養(yǎng)老金最低繳納標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與我國(guó)甘肅、云南、貴州等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的省份一樣，說(shuō)明其對(duì)于貧困人員養(yǎng)老金繳納標(biāo)準(zhǔn)并未隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而做出相應(yīng)的調(diào)整，這應(yīng)當(dāng)引起當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的重視，適當(dāng)調(diào)整對(duì)貧困人員的養(yǎng)老金繳納標(biāo)準(zhǔn)，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及更多貧困人員。

（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧中基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平的基本情況

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中的待遇發(fā)放由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金這兩部分組成。由于個(gè)人賬戶(hù)中的養(yǎng)老金是由個(gè)人的賬戶(hù)進(jìn)行直接支付，不同的個(gè)體之間存在較大差異。基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分則是中央和地方政府直接補(bǔ)貼，具體標(biāo)準(zhǔn)有一個(gè)確定的范圍，比較容易進(jìn)行量化分析。因此，本文的數(shù)據(jù)來(lái)源是2018年的各地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，具體見(jiàn)表2。

表2 2018年各地區(qū)的城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)

圖1反映出我國(guó)不同省份間基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平差別很大，具體而言：我國(guó)區(qū)域間最高基礎(chǔ)養(yǎng)老金與最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平高達(dá)數(shù)10倍。北京和天津城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)也較高，分別為每人每月710元和每人每月295元。海南、青海、西藏的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金也較高，分別為每人每月178元和每人每月175元，每人每月170元。我國(guó)大部分省份的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平較為穩(wěn)定，變化范圍不大。我國(guó)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)主要集中在101元～120元的這一范圍內(nèi)，全國(guó)共有14個(gè)地區(qū)占全國(guó)總地區(qū)的44%（河北、湖北、湖南、吉林、云南、甘肅、山西、山東、安徽、廣西、福建、遼寧、江西、重慶）的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金都在這一區(qū)間內(nèi)。

圖1 2018年各地的城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)

表3 2018年度31個(gè)省區(qū)市人均GDP與基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇排名

（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性基本情況

本文選用各地區(qū)人均GDP來(lái)考察不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧對(duì)貧困老人生活保障水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相對(duì)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性。人均GDP是有效反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)，參考2018年全國(guó)地區(qū)的人均GDP來(lái)看，我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，大體可以分為4個(gè)類(lèi)型：（1） 人均GDP均超過(guò)10000元人民幣（發(fā)達(dá)省份地區(qū)），如北京、上海、天津、江蘇；（2）省份人均GDP高于全國(guó)人均GDP的平均值（較發(fā)達(dá)省份份地區(qū)），如浙江、福建、廣東、山東、內(nèi)蒙古、湖北、重慶；（3） 省份人均GDP低于全國(guó)人均GDP的平均值，但都超過(guò)了5000元人民幣（欠發(fā)達(dá)省份中的相對(duì)落后地區(qū)），如陜西、遼寧、吉林、寧夏、湖南、海南、河南；（4） 省份人均GDP均是5000元人民幣以下（欠發(fā)達(dá)省份中的落后地區(qū)），如新疆、四川、河北、安徽、青海、江西、山西、西藏、黑龍江、廣西、貴州、云南、甘肅。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的北京市的人均GDP是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最差的甘肅省的人均GDP的4.47倍，證明了我國(guó)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題依舊很?chē)?yán)峻。

對(duì)2018年31個(gè)省市區(qū)的人均GDP與基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇排名，大體分為4個(gè)類(lèi)型：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平高，如北京、上海、天津、浙江、廣東 、江蘇、山東、內(nèi)蒙古；（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平較高，如青海、西藏、新疆、海南、廣西、寧夏、陜西； （3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平較低，如貴州、黑龍江、四川、河南、云南、甘肅、山西、江西、安徽、遼寧、吉林、湖南、河北；（4）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平較低，如湖北、福建、和重慶。

四、政策建議

雖然我們國(guó)家貧困人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在不完全適應(yīng)性，但我國(guó)大部分地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。通過(guò)分析認(rèn)為我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出一定程度的正相關(guān)關(guān)系， 具體而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平二者關(guān)系大致可以分為三種類(lèi)型：

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平低，如湖北、福建、和重慶；

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平高，如青海、西藏、新疆、海南、廣西、寧夏和陜西；

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平相適應(yīng)。如北京、上海、天津、浙江、廣東 、江蘇、山東、內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)均較高地區(qū)，貴州、黑龍江、四川、河南、云南、甘肅、山西、江西、安徽、遼寧、吉林、湖南、河北則屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)均較低地區(qū)。

為了實(shí)現(xiàn)全面有效的鞏固脫貧防貧成果，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全體居民社會(huì)保障體系的目標(biāo)任務(wù)來(lái)看，今后仍需從如下方面完善工作：

1.客觀(guān)理性的看待我國(guó)地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧的差異問(wèn)題

對(duì)于貧困人員養(yǎng)老金的發(fā)放和繳納，全國(guó)各個(gè)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)都有所差別。僅從基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放待遇就判斷這一制度公平性是不科學(xué)不全面的。如果在養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧這一工作中采取各地區(qū)完全無(wú)差別的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，這屬于“一刀切”的思路，這種做法雖然保證了人人平等，但是在執(zhí)行過(guò)程中卻不完全可行。一方面，我國(guó)不同省份以及同一省份的不同地市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r都有所不同，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的發(fā)放水平也應(yīng)該大致與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r保持一致。另一方面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平高或者基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平低都不一定意味著不公平，這一待遇的確定涉及到各個(gè)地區(qū)的居民可支配收入，當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平等綜合因素。

2.建立健全貧困人員養(yǎng)老金的水平確定與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

通過(guò)這一動(dòng)態(tài)機(jī)制實(shí)現(xiàn)我國(guó)各個(gè)地區(qū)對(duì)貧困人員養(yǎng)老金水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平聯(lián)動(dòng)，并且使這二者始終維持在一個(gè)合理的區(qū)間范圍之內(nèi)。而建立這一機(jī)制要綜合考慮多種因素，地方政府財(cái)政在要對(duì)本地區(qū)貧困人員的扶貧標(biāo)準(zhǔn)上負(fù)擔(dān)能力之間尋求最佳平衡點(diǎn)。若經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果沒(méi)有被當(dāng)?shù)厝嗣袼蚕?，養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧的水平有待改善； 若經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，便會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)壓力，也不利于政策的可持續(xù)性建設(shè)。

3.大力實(shí)行中央調(diào)劑金制度，保證貧困地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧政策的長(zhǎng)效性機(jī)制

資金的長(zhǎng)效性和連續(xù)性是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行的前提，也是保證貧困人口全覆蓋的基礎(chǔ)。中國(guó)各地區(qū)間由于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、人口結(jié)構(gòu)上都存在顯著的差異。要想完全消除地區(qū)間的差異，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人員養(yǎng)老保障的完全統(tǒng)一待遇反而可能滋生新的不公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循著偏向弱者的原則，在采取養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行扶貧工作時(shí)，我們也應(yīng)該遵循“偏向弱者”（老年貧困人口多，養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧任務(wù)重，財(cái)政困難的地區(qū)）的原則，在應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶貧工作中，著力推行中央的調(diào)劑金制度，把資源有效整合。將富余地區(qū)的部分資金轉(zhuǎn)移給相對(duì)貧困的地區(qū)，增加對(duì)老年貧困人口多地區(qū)資金有效供給，重點(diǎn)向東北三省、四川、西藏及“三州三區(qū)”等保障任務(wù)重、財(cái)力有限地區(qū)傾斜。