政府投資基金的績效管理初探
——基于績效目標指標體系研究視角

張兵 上海文匯會計師事務(wù)所有限公司

引言

2020年2月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預(yù)〔2020〕7號），要求地級財政部門落實政府投資基金全過程績效管理，但目前尚未出臺政府投資基金的操作指引，亦無對應(yīng)的基金績效管理指標體系。因此研究并建立一套科學(xué)、完整、符合基金特點的績效管理體系對政府投資母基金的績效管理工作具有重大的實踐意義。

一、政府投資母基金和績效管理的含義

2015年11月財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》給出政府投資基金的定義是，由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。市場中政府投資基金主要存在兩種形式，一是成立母基金，吸引社會資本的加入，并投向當(dāng)?shù)卣С值奶囟I(lǐng)域，也就是政府引導(dǎo)基金；二是扶持產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)、招商引資的直投基金，本文的研究主體是政府投資母基金。

績效是通過一定的組織和投入所形成的效果，政府投資母基金的績效管理是指在母基金整個生命周期內(nèi)開展的績效目標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等基金管理活動，也就是以績效目標的實現(xiàn)為導(dǎo)向，對基金運行的各個階段進行管理。政府投資母基金的績效管理有助于保證基金平穩(wěn)運行，提高基金的產(chǎn)出和效果，提升政府部門以及基金管理機構(gòu)的管理水平。

二、市場發(fā)展現(xiàn)狀與政策變遷

（一）政府投資基金的市場發(fā)展現(xiàn)狀

由于政府投資基金資金規(guī)模龐大、運作周期長、內(nèi)外社會經(jīng)濟復(fù)雜多變、基金運作流程煩瑣等實際因素，政府投資基金的績效管理存在一定的挑戰(zhàn)。通過多次實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，政府投資基金的全過程績效管理還存在不少現(xiàn)實問題，具體包括以下五個方面：

一是基金性質(zhì)與績效目標定位不明確。部分政府對政府投資基金定位較為模糊，未能明確基金隸屬公益性基金或是扶持資金，不同的定位決定了基金不同的績效目標方向，定位于公益性基金的績效目標強調(diào)政策效應(yīng)，定位于財政資金的基金績效目標則強調(diào)政策效應(yīng)和資金收益性兼具。

二是政府部門之間缺乏統(tǒng)籌安排。由于政府投資基金是一種新興的投資模式，政策相關(guān)規(guī)定還不夠完善，政府部門之間對政府投資基金的性質(zhì)認定、退出程序等存在認知差異，降低了政府投資基金的效率。同時上級政府由于缺乏統(tǒng)籌安排，下級政府設(shè)立的政府投資基金同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，不利于基金政策效應(yīng)的實現(xiàn)。

三是社會資本介入的積極性偏低。社會資本必然是逐利的，與基金的政策性產(chǎn)生了沖突，二者在投資目標、投資期限等方面容易產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致代理問題的發(fā)生，同時國資管理系統(tǒng)較為煩瑣，審批緩慢、多頭監(jiān)管、退出程序復(fù)雜和定期報告等問題都為市場化管理人帶來負擔(dān)，部分政府也會過度參與基金的管理工作，影響了正常的市場管理秩序。

四是投后監(jiān)管具有滯后性。政府投資基金的投后監(jiān)管信息完全依賴于市場化管理機構(gòu)，大多情況下只能通過列席重要會議獲取基金的重要信息。

五是基金的績效管理指標體系不完善?；鸸芾頇C構(gòu)沒有統(tǒng)一的參照標準來把控項目管理，并審視管理過程的不足，財政部門亦難以衡量基金管理人的工作成效，從長期來看，缺乏統(tǒng)一的政府投資基金績效管理指標體系，將不利于政府與社會資本的長期合作和可持續(xù)影響。

（二）政府投資基金績效管理的政策變遷

政府投資基金的蓬勃發(fā)展與政策文件的不斷出臺緊密相連，我國財政績效管理相關(guān)制度體系在實踐中逐步完善，2005年11月，國家十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，正式明確國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月，發(fā)改委、財政部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》，正式提出財政部門及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立有效的引導(dǎo)基金績效考核制度，但正式以政府投資基金為適用對象的是2015年11月財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》，明確提出要建立政府投資基金的績效評價制度，并納入公共財政考核評價體系?？己嗽u價體系一般參照2011年財政部先后印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》。

2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，加快建成了全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。為全面貫徹落實中央文件精神，2020年2月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預(yù)〔2020〕7號），要求地級財政部門落實政府投資基金全過程績效管理工作，次日發(fā)布了修訂版的《項目支出績效評價管理辦法》，明確將政府投資基金納入該文件的適用對象范疇。

上海市財政局始終緊隨中央的步伐，2019年6月，上海市委和上海市政府印發(fā)《關(guān)于我市全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，提出了上海市全面實施預(yù)算績效管理的總體要求。2020年3月，上海市財政局印發(fā)《上海市財政項目支出預(yù)算績效管理辦法（試行）》，進一步細化績效管理工作。

三、政府投資基金的績效目標與指標體系

（一）政府投資基金的績效目標

一般來說，政府投資基金績效目標包括總體績效目標和年度績效目標，總體績效目標是政府投資基金在全生命周期內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果，在符合政策目標的基礎(chǔ)上，兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、管理效果等方面。年度績效目標是根據(jù)總體績效目標和基金所處階段年度投入管理以及預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果，相較于總體目標會更加具體和靈活。

對政府投資基金而言，財政部門重點關(guān)注財政資金的安全性和資金使用效率，基金管理機構(gòu)重點關(guān)注基金是否實現(xiàn)了預(yù)期的政策目標，基金的運行管理是否科學(xué)專業(yè)，程序是否合法規(guī)范，是否有徇私舞弊或亂投現(xiàn)象的發(fā)生等，總體來看，政府投資基金的績效目標體現(xiàn)在基金管理、基金預(yù)期產(chǎn)出和基金預(yù)期效果方面。具體來說，基金管理是基金管理機構(gòu)履職過程中應(yīng)開展的管理活動，包含了基金全生命周期的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況?；痤A(yù)期產(chǎn)出是基金在一定期限內(nèi)財政資金投放的數(shù)量、質(zhì)量、時效等履職任務(wù)完成情況，包括一段時間內(nèi)計劃完成的資金投放規(guī)模，基金的投資質(zhì)量以及資金回收的程度?；痤A(yù)期效果是指基金預(yù)期對經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等帶來的影響情況，基金的可持續(xù)發(fā)展能力及服務(wù)對象滿意程度等，基金預(yù)期效果直接關(guān)系到政府投資基金的政策性，是績效目標中較為重要的部分，主要包括政策效應(yīng)、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

政策效應(yīng)是政府參與出資設(shè)立基金的出發(fā)點和落腳點，政府投資的主要目的就是彌補市場缺陷、提供公共產(chǎn)品和滿足社會公共社會需求，從基金角度來看，政策效應(yīng)主要從三個維度來衡量，一是基金對產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的引導(dǎo)作用，基金的投資方向應(yīng)當(dāng)貫徹國家政策、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策；二是基金的杠桿效應(yīng)，主要衡量財政資金對社會資本的放大倍數(shù)；三是基金對區(qū)域的貢獻程度，從基金設(shè)立政府視角看，基金應(yīng)當(dāng)為政府轄區(qū)發(fā)展帶來積極影響，比如加快轄區(qū)內(nèi)的招商引資等等。經(jīng)濟效益對國有資產(chǎn)的保值增值具有重大意義，主要表現(xiàn)形式是基金的投資收益，由于不同基金所處的行業(yè)領(lǐng)域不同，基金收益率也不盡相同。因此在設(shè)定經(jīng)濟效益指標時，應(yīng)充分考慮行業(yè)的平均回報水平以及市場行情，否則可能會脫離實際。生態(tài)效益是指政府投資基金對生態(tài)平衡和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響，并非所有基金都會涉及生態(tài)效益，需根據(jù)基金投資項目的實際情況綜合考慮。

（二）政府投資基金績效管理的指標體系

1.基金運行的階段管理重點

政府投資基金主要分“募投管退”四個階段，不同階段基金績效目標的側(cè)重點不同，在募資階段，母基金目標規(guī)劃、資金來源等整體規(guī)劃較為重要；在投資階段，母基金管理人科學(xué)合理篩選子基金管理人或投資項目并按期完成出資較為重要；在管理階段，基金的大量工作為投后管理，因此基金的管理機制為基金績效目標側(cè)重點；在基金的退出階段，資金是否及時回收以及收益分紅如何協(xié)商較為重要。

2.構(gòu)建基金績效指標體系

衡量績效目標實現(xiàn)程度最常用的工具即基金績效指標體系，指標體系最重要的構(gòu)成部分是績效指標以及指標解釋，本文將結(jié)合基金各階段管理重點，并采用定性和定量方式，從基金規(guī)劃、基金決策、基金管理、基金退出、基金產(chǎn)出、基金效益、可持續(xù)發(fā)展和滿意度八個方面構(gòu)建政府投資基金績效指標體系（參照）。

具體來說，基金規(guī)劃是對基金整體規(guī)劃方向、總體目標、操作要求等方面設(shè)置指標?；饹Q策主要考慮的是，母基金管理人篩選并確定子基金管理人或投資項目以及履行必要的審批流程?；鸸芾硎窃诨疬\行期間持續(xù)時間較長的階段，主要包括基金的資金管理、日常管理、投資管理和跟蹤管理，分別針對基金的資金使用、日常事務(wù)、基金投資、投后跟蹤的相關(guān)事項?；鹜顺鲋笜嗽O(shè)置重點在于資金退出以及返還財政的規(guī)范性和及時性，實際上市場千變?nèi)f化，資金未必一定能按期退出，該環(huán)節(jié)的指標設(shè)置應(yīng)當(dāng)放寬目標區(qū)間，并將重點集中于退出程序的規(guī)范性上。

前四個方面?zhèn)戎赜诨鸸芾砗统绦?，后四個方面則側(cè)重于基金帶來的影響，基金產(chǎn)出主要衡量母基金管理人投資的完成情況，適用指標包括產(chǎn)出目標、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和產(chǎn)出時效；基金效益是衡量基金發(fā)揮作用的最重要的一方面，評分權(quán)重應(yīng)當(dāng)加大占比，包括政策效應(yīng)、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益；可持續(xù)發(fā)展主要考慮了母基金管理人管理能力、管理制度和合作機制等方面，有助于促進基金績效管理水平的提高；滿意度主要針對基金全過程運行期間，基金服務(wù)對象對政府部門或母基金管理人的認可程度，一般通過調(diào)查問卷來實施，后四個方面的指標屬于結(jié)果性指標，不大適用處于中前期階段的基金管理。

結(jié)語

綜上所述，在實施政府投資基金績效管理時，財政部門和基金管理機構(gòu)要明確各自職責(zé)分工。對于各級財政部門，首先在基金設(shè)立階段就應(yīng)當(dāng)明確基金性質(zhì)，不要過于強調(diào)資金的安全性；其次政府部門之間應(yīng)當(dāng)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上級財政部門應(yīng)當(dāng)平衡下級財政部門之間基金的設(shè)立規(guī)模和數(shù)量以及各政府部門對基金的認定問題；最后政府部門應(yīng)當(dāng)建立信息化管理系統(tǒng)，簡化投資決策流程，縮短基金運行中的行政化管理鏈條，從簡處理基金的設(shè)立或退出程序，提高基金的整體運行效率。對于基金管理機構(gòu)而言，要逐步建立起與社會資本的長期合作機制，不斷尋找能力優(yōu)秀且能穩(wěn)定合作的市場化管理人，提升自身基金管理水平；在基金績效管理過程中，要合理設(shè)置基金組織結(jié)構(gòu)、管理架構(gòu)以及人員安排，完善風(fēng)險控制、監(jiān)督和信息披露制度，及時構(gòu)建基金全過程的績效管理指標體系，科學(xué)設(shè)置績效目標，定期制定基金計劃，保障政府投資基金的平穩(wěn)健康運行。