農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)：挑戰(zhàn)和應(yīng)對

肖 桐 謝愛磊

(1.清華大學(xué) 教育研究院， 北京 100084; 2.廣州大學(xué) 教育學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

一、研究背景及問題

新冠肺炎疫情給全球各地帶來的挑戰(zhàn)嚴(yán)峻而長久，值得關(guān)注的是，它還只是近些年全球各地傳染性疾病的一部分。相較于20世紀(jì)，全球各地傳染性疾病的暴發(fā)次數(shù)持續(xù)增長。20世紀(jì)90年代后，變異性流感病毒感染事件發(fā)生頻率已縮減至兩年①。僅在21世紀(jì)前二十年，國際上就相繼出現(xiàn)了SARS(2003年)，H1N1(2009年)，MERS(2012年)，Ebola Virus(2014年)，COVID-19(2019年)等病毒感染的大規(guī)模流行。學(xué)校是人群高度聚集、公共衛(wèi)生事件多發(fā)的特殊場所，管理不當(dāng)極易造成疫情的蔓延擴(kuò)散。按照國家衛(wèi)生部的統(tǒng)計，我國70%以上的突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生在學(xué)校，80%以上的學(xué)校突發(fā)事件為傳染病流行事件②。長期以來，我國公共衛(wèi)生政策體系一直“重城市、輕農(nóng)村”，致使城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生保障存在很大差距。比較而言，城市學(xué)校由于具備更為優(yōu)良的公共衛(wèi)生服務(wù)配套，在危機(jī)面前往往顯示出更強(qiáng)的韌性。而農(nóng)村地區(qū)由于鄉(xiāng)土社會組織管理的局限性、信息獲取的有限性、地形地貌的復(fù)雜性、文化環(huán)境的封閉性等因素影響，則明顯較為脆弱③。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，農(nóng)村學(xué)校缺乏系統(tǒng)性的公共衛(wèi)生支持，面臨的風(fēng)險尤為巨大。

自2003年“非典”疫情以來，在各級各類部門的指導(dǎo)下，我國農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)校相繼制定了針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，但實際效果并不理想，在新冠肺炎疫情中出現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備不充分、學(xué)校與社區(qū)失聯(lián)等狀況，反映出農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理上依然存在“重應(yīng)急，輕預(yù)防”、應(yīng)急管理形式單一、危機(jī)處理行為置后等問題，應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重心仍舊集中在鄉(xiāng)級政府，尚未形成系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、即時性的應(yīng)急管理體系。新冠肺炎疫情的持續(xù)流行提醒我們，應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，這既是完善國家基層治理體系的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在保障。已有的關(guān)于農(nóng)村學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的研究，伴隨著幾次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件而展開，盡管多數(shù)文獻(xiàn)探討了農(nóng)村學(xué)校公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制的完善路徑，但主要是對城市學(xué)校突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制的簡單復(fù)制，局限于“事件—功能主義”的視角，將公共衛(wèi)生危機(jī)視作靜態(tài)的、孤立的社會結(jié)果，缺乏對事件情境性、過程性因素的分析。本文借助卡特爾(Cutter)提出的地方災(zāi)害脆弱性分析框架(Hazards-of-Place Model of Vulnerability)，立足“地方”——農(nóng)村社區(qū)的特殊性，圍繞“系統(tǒng)”——學(xué)校組織的獨特性，將危機(jī)置于動態(tài)性、結(jié)構(gòu)性的過程內(nèi)進(jìn)行衡量，分析農(nóng)村中小學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的三個影響條件——致災(zāi)因子暴露性、物理脆弱性以及社會脆弱性，并在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)路徑。

二、從“事件—功能主義”到地方災(zāi)害脆弱性分析

“公共衛(wèi)生”一般被概括為3P，即：健康促進(jìn)(Promotion)、疾病預(yù)防(Prevention)與健康保護(hù)(Protection)。依據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在學(xué)校語境下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般是指突然發(fā)生的、造成或者可能造成學(xué)校師生健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒，以及其他嚴(yán)重影響師生身心健康的突發(fā)事件。

傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生危機(jī)分析往往采用事件導(dǎo)向的功能主義視角，將危機(jī)視作外部突發(fā)事件所引致的消極社會后果。這一視角下，危機(jī)僅被視為靜態(tài)事件，而非動態(tài)的社會結(jié)果。危機(jī)根源被看作外部和客觀的，與社會結(jié)果間具有非連續(xù)性與靜態(tài)性的聯(lián)系④，即危機(jī)發(fā)生前社會平和穩(wěn)定，而危機(jī)暴發(fā)則源自于突發(fā)的外部事件，因此衍生出一系列如“緊急情形”(emergency situation)、“緊急規(guī)范”(emergency norm)、“極端情形”(extreme situation)等概念。然而，隨著“風(fēng)險社會”的來臨，人類越來越多地面臨著威脅其生存的由社會所制造的風(fēng)險，公共衛(wèi)生面對高度的不確定性，“事件—功能主義”的分析視角已經(jīng)無法滿足防范衛(wèi)生健康領(lǐng)域重大風(fēng)險的現(xiàn)實要求，無法應(yīng)對當(dāng)下新冠肺炎疫情態(tài)勢由流行性(epidemic)向全球性大流行(pandemic)的轉(zhuǎn)變。以回應(yīng)型“后果控制”為特征的“事件—功能主義”分析模式，對危機(jī)的動態(tài)性和結(jié)構(gòu)性缺乏考量，本質(zhì)上是針對已經(jīng)出現(xiàn)的公共衛(wèi)生問題采取相應(yīng)的補(bǔ)救和處置，偏離了風(fēng)險嚴(yán)控、擴(kuò)散阻抑、殘留防治的公共衛(wèi)生三級預(yù)防理念。此外，這一分析視角忽視了對致災(zāi)因素的社會分析⑤，無法闡明不同國家、地區(qū)疫情擴(kuò)散態(tài)勢所呈現(xiàn)出的明顯差異，無法解釋各類人群病毒感染概率的重大區(qū)別，以及潛藏其中的不平等，亦無助采取針對性的輔助與補(bǔ)償措施。實際上，諸如群體的居住環(huán)境、教育水平、社會保障、社會等級等健康的社會決定因素，造成了人群在易感性和疾病風(fēng)險方面的巨大差異⑥。早在2008年，世界衛(wèi)生組織在報告《縮小代際差距：通過社會行動實現(xiàn)健康公平》中就明確指出，社會不平等問題是造成健康不平等的主要根源⑦。針對公共衛(wèi)生危機(jī)，亟須超越“事件—功能主義”的分析視角。

近年來，越來越多的研究傾向于認(rèn)為對危機(jī)根源中社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)交互作用的分析才應(yīng)當(dāng)成為危機(jī)分析的重點⑧。這些研究反映出對公共衛(wèi)生危機(jī)的分析已從強(qiáng)調(diào)以事件結(jié)果為導(dǎo)向的傳統(tǒng)危機(jī)分析開始逐步轉(zhuǎn)向針對危機(jī)中的人為因素的分析，對危機(jī)的認(rèn)知與處置不再被動，危機(jī)被賦予了“可管理”的特質(zhì)。這一新視角旨在強(qiáng)調(diào)因公共衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部社會文化結(jié)構(gòu)因素而導(dǎo)致的社會成員在面對內(nèi)外部威脅時的脆弱性。在危機(jī)風(fēng)險研究中，脆弱性(Vulnerability)一般被定義為潛在的損失，是指系統(tǒng)由于暴露于某種干擾或壓力可能經(jīng)歷某種風(fēng)險損失的程度，系統(tǒng)的脆弱性包括暴露度、敏感性和恢復(fù)力⑨。菲爾·奧基夫(Phil O’Keefe)等人認(rèn)為，自然災(zāi)害所引致的危機(jī)并不純粹是“自然”的，雖然颶風(fēng)、地震或諸如新冠肺炎疫情這樣的流行病是自然發(fā)生的，但這些看似自然的災(zāi)害往往能夠凸顯自然事件與現(xiàn)有人口脆弱性之間的潛在聯(lián)系、群體或系統(tǒng)抵抗公共危機(jī)的乏力——應(yīng)急管理制度和災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的缺失都加劇了災(zāi)害的影響⑩。事實上，脆弱性根植于社會結(jié)構(gòu)之中。相較于“事件—功能主義”視角，對危機(jī)的認(rèn)知轉(zhuǎn)向了對危機(jī)社會因素的考察，使得對危機(jī)的認(rèn)知真正進(jìn)入到多元聯(lián)系、動態(tài)發(fā)展的認(rèn)識框架之下；隨著脆弱性概念的引入，公共衛(wèi)生危機(jī)研究更具管理內(nèi)涵，危機(jī)邏輯敘事與應(yīng)急管理政策實踐互通起來，具有更強(qiáng)的解釋力與現(xiàn)實關(guān)照。

面對新冠肺炎疫情，世界頂尖醫(yī)學(xué)期刊《柳葉刀》(TheLancet)刊發(fā)社論，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從脆弱性視角關(guān)注社會中新生的邊緣群體，激發(fā)政府與社區(qū)的響應(yīng)，為高風(fēng)險者提供健康支持、促進(jìn)健康平等。同時，學(xué)術(shù)界陸續(xù)有相關(guān)研究聚焦特殊群體(兒童、無家可歸者、貧困居民等)、特定國家(美國、巴西、海地、非洲國家等)的脆弱性問題，比較分析不同區(qū)域的脆弱性水平同疫情發(fā)展態(tài)勢之間的潛在關(guān)系及不平等狀況?？傮w而言，這些研究涉及三類脆弱性分析框架，包括風(fēng)險—災(zāi)害分析框架(Risk-Hazards Model，RH)、壓力釋放分析框架(Pressure and Release Model，PAR)以及地方災(zāi)害脆弱性分析框架(Hazards-of-Place Model of Vulnerability，HPM)。其中，卡特爾基于地方(place)尺度提出的地方災(zāi)害脆弱性分析框架被認(rèn)為是對前兩種理論框架進(jìn)行的有效整合，具有更強(qiáng)的解釋性。該框架構(gòu)筑了社區(qū)響應(yīng)與公共衛(wèi)生危機(jī)緩解之間的動態(tài)聯(lián)系，納入致災(zāi)因子暴露性、物理脆弱性以及社會脆弱性三項指標(biāo)對社會、經(jīng)濟(jì)、自然與環(huán)境系統(tǒng)的相互耦合作用及其對公共衛(wèi)生危機(jī)的驅(qū)動力、抑制機(jī)制和響應(yīng)能力進(jìn)行了分析，對降低社會風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展具有重大貢獻(xiàn)。

具體到公共衛(wèi)生危機(jī)中的脆弱性問題研究，這一分析框架強(qiáng)調(diào)，首先應(yīng)對特定群體的致災(zāi)因子暴露性進(jìn)行分析，立足歷史因素、宏觀政策、社會變遷、人口結(jié)構(gòu)(年齡結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)病史)的前置影響，探查該群體可能受到公共衛(wèi)生危機(jī)的沖擊程度。其次，對群體所在區(qū)域的物理脆弱性與社會脆弱性進(jìn)行綜合考量，建立相應(yīng)的指標(biāo)框架、收集情報信息、進(jìn)行全面評估，包括地區(qū)防疫資源的充分性(街道醫(yī)院的分布密度、醫(yī)療物資的儲備狀況)、社群交互動員的可持續(xù)性(人群受教育程度、社區(qū)聯(lián)系緊密度、信息共享速率)、區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理體系的完善性(應(yīng)急管理的政策文本、組織框架、人員儲備)等幾個方面。

下文將借助卡特爾的地方災(zāi)害脆弱性分析框架，分析農(nóng)村中小學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件的三個影響條件，指出農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生面臨的潛在挑戰(zhàn)。

三、農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生面臨的潛在挑戰(zhàn)

農(nóng)村中小學(xué)校作為嵌入鄉(xiāng)村社區(qū)系統(tǒng)的重要組成部分，不僅需要協(xié)同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)，更需要在災(zāi)害之前建立完善、可靠的風(fēng)險治理機(jī)制。借助卡特爾的地方災(zāi)害脆弱性分析框架，我們將農(nóng)村中小學(xué)校嵌入鄉(xiāng)村特定的社會、經(jīng)濟(jì)、自然與環(huán)境系統(tǒng)中，并從致災(zāi)因子暴露性、物理脆弱性以及社會脆弱性三個方面分析其公共衛(wèi)生面臨的潛在挑戰(zhàn)。

(一)致災(zāi)因子暴露性分析

脆弱性研究首先關(guān)注暴露性層面的分析，不僅關(guān)注致災(zāi)因子，而且關(guān)注系統(tǒng)或組織在災(zāi)害面前的暴露程度。本文的致災(zāi)因子暴露性分析主要是評估公共衛(wèi)生事件在農(nóng)村社群中的暴發(fā)頻率、強(qiáng)度和可能性，以及農(nóng)村中小學(xué)校的師生群體在危機(jī)面前的易損性、敏感性。

據(jù)全國第六次人口普查匯總數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村居民平均預(yù)期壽命72.64歲，低于全國平均水平2.19歲，城鄉(xiāng)居民健康水平差距顯著。彼特·湯森(Peter Townsend)等人在《健康不平等：布萊克報告》中，用健康的社會梯度(Social Gradient of Health)理論闡述了不同社會等級、性別和族群的健康不平等狀況。我國農(nóng)村地區(qū)由于特定的歷史、社會因素，人口的抵抗力與免疫力水平相較于城市人口明顯偏低，在公共衛(wèi)生危機(jī)面前呈現(xiàn)出較高的暴露性，面臨更大的健康風(fēng)險。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，我國農(nóng)村地區(qū)的暴露性有其深刻的社會結(jié)構(gòu)根源。改革開放四十年來，中國的城鎮(zhèn)化率從17.92%到2020年底超過60%，大規(guī)模、高速率的城鎮(zhèn)化進(jìn)程構(gòu)成21世紀(jì)以來我國社會轉(zhuǎn)型的突出背景。《2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國流動人口達(dá)到2.36億人，規(guī)模巨大的青壯年勞動力被抽離鄉(xiāng)村。研究發(fā)現(xiàn)，流動人口存在自選擇效應(yīng)，即流動者的健康狀況選擇性地優(yōu)于遷出地與遷入地的一般人群，這也被稱為“健康移民效應(yīng)”(Healthy Migrant Effect)，駐守農(nóng)村的剩余人口抵抗力與免疫力水平普遍較低，面臨較高的公共衛(wèi)生風(fēng)險。而大量的農(nóng)村流動人口在流入地的工作和生活條件較差，缺乏當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ虾蜕鐣С郑】禒顩r隨遷移年份的增加而不斷惡化，逐漸收斂到當(dāng)?shù)鼐用竦慕】邓?。最終，通過返鄉(xiāng)這一選擇性機(jī)制，逐步將健康風(fēng)險和疾病負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，致使農(nóng)村居民的健康水平整體下滑，極大地增加了農(nóng)村學(xué)校外部環(huán)境的不確定性。

在聚焦農(nóng)村中小學(xué)校內(nèi)部時，研究指出，青少年學(xué)生群體，由于生理、認(rèn)知、情緒等方面尚未成熟，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中往往較為脆弱，處于社會弱勢群體的最底層，面臨著預(yù)防、救治、照護(hù)等多重困境與挑戰(zhàn)。鐘南山院士曾多次呼吁，在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)面前，“首先加強(qiáng)保護(hù)的應(yīng)該是兒童，因為他們的免疫力低”。針對此次新冠肺炎疫情，國家兒童醫(yī)學(xué)中心的研究顯示，所有年齡段的兒童均對新冠病毒敏感，且尚未呈現(xiàn)明顯的性別差異，其中，由于幼童的呼吸系統(tǒng)和其他身體機(jī)能正在發(fā)育，因此尤其容易受到感染。同時，中老年教師由于免疫功能較弱，亦是傳染病的易感人群和高危易發(fā)人群。

總體而言，農(nóng)村居民在公共衛(wèi)生危機(jī)面前呈現(xiàn)出較高的暴露性，就農(nóng)村學(xué)校而言，在教師老齡化與學(xué)生低齡化的背景下，師生群體面臨災(zāi)害的易損性、敏感性格外突出，存在較大的公共衛(wèi)生風(fēng)險。

(二)物理脆弱性分析

物理脆弱性常指涉建筑、設(shè)施、服務(wù)等方面在公共危機(jī)面前的抵抗力、恢復(fù)力和承載力。在本文，其主要是指，農(nóng)村學(xué)校乃至農(nóng)村社區(qū)面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施和公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)的充分程度，以下將從飲用水衛(wèi)生、住宿衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生以及醫(yī)療衛(wèi)生狀況幾個方面進(jìn)行闡述。

農(nóng)村學(xué)校的飲用水衛(wèi)生狀況不容樂觀。研究表明，飲用水安全與腸道食源性疾病疫情的暴發(fā)有明顯相關(guān)性，農(nóng)村學(xué)校的飲水安全是保障廣大農(nóng)村學(xué)生身體健康的基本前提。然而，調(diào)查顯示，農(nóng)村學(xué)校的飲用水中，僅有28.86%的學(xué)校使用自備水源，其中具備網(wǎng)管供水比例最低的是村小、教學(xué)點，只有48.28%，還有3.45%的村小、教學(xué)點沒有水源，需要從河塘等處取水。當(dāng)前，飲用水污染造成的學(xué)生介水傳染病時有發(fā)生。一項基于我國中部某市農(nóng)村學(xué)校飲用水檢測的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大腸菌群、耐熱大腸菌群、大腸埃希菌等七項微生物指標(biāo)不合格率達(dá)到40.34%，其中桶裝水的微生物指標(biāo)不合格率達(dá)到了47.3%。

農(nóng)村學(xué)校的住宿衛(wèi)生條件堪憂。2011年教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合制定的《農(nóng)村寄宿制學(xué)校生活衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)與管理規(guī)范》中要求學(xué)生宿舍應(yīng)保證一人一床，雙層床的上床應(yīng)設(shè)置防跌落板。然而一項基于全國15個省(市、區(qū))農(nóng)村寄宿制中小學(xué)校衛(wèi)生條件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有11.48%的住宿生為兩人一個床位，4.46%的學(xué)生反映雙層床的上床沒有擋板，逾半學(xué)生表示宿舍洗澡不方便、廁所衛(wèi)生條件堪憂。湯斯(Tuncel)等人的研究表明，兩人一床或大通鋪的現(xiàn)象，極易導(dǎo)致傳染病的暴發(fā)和流行，加之農(nóng)村寄宿制學(xué)校洗浴條件不便利，學(xué)校的衛(wèi)生防疫面臨較大挑戰(zhàn)。一旦遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件，學(xué)校由于缺失應(yīng)急性的單獨空間，只能安排學(xué)生在缺乏防護(hù)措施的情況下回家，極易導(dǎo)致衛(wèi)生危機(jī)的擴(kuò)散與加劇。

農(nóng)村學(xué)校的飲食衛(wèi)生狀況仍待提高?！稗r(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”實施近十年來，有效提升了貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生的營養(yǎng)與衛(wèi)生狀況。中國疾病預(yù)防控制中心連續(xù)四年的跟蹤監(jiān)測表明，當(dāng)前農(nóng)村學(xué)生每天吃到三餐的比例由2012年的89.6%上升到2015年的93.6%，貧血率從2012年的17.0%降低到2015年的7.8%，營養(yǎng)不良問題得到緩解，學(xué)生學(xué)習(xí)能力有所提高，缺課率明顯下降。2016年中國教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)評估所的一項調(diào)查顯示，目前仍有12.69%的學(xué)校食品留樣情況不符合國家規(guī)定，另外還有0.24%的學(xué)校不留樣；有部分學(xué)校仍無法做到每月一次的學(xué)校食堂衛(wèi)生、食品安全自查。

農(nóng)村學(xué)校的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺乏保障。校醫(yī)及保健教師隊伍是學(xué)校衛(wèi)生工作順利開展的重要保障。2018年一項基于全國16個省(市)6466所中小學(xué)校的研究表明，當(dāng)前中小學(xué)校醫(yī)配備嚴(yán)重不足，校醫(yī)配備率僅為33.1%，校醫(yī)隊伍建設(shè)急需加強(qiáng)；其中，生醫(yī)比為2814.6∶1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒達(dá)到國家《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》規(guī)定的600∶1的標(biāo)準(zhǔn)，僅有5%的學(xué)校合格。受限于學(xué)校衛(wèi)生經(jīng)費不足和校醫(yī)招聘難度大等客觀原因，絕大部分學(xué)校只配有一至兩名校醫(yī)，其工作負(fù)荷巨大。而在農(nóng)村學(xué)校，這一情況更為嚴(yán)峻。北京大學(xué)兒童青少年衛(wèi)生研究所與教育部體衛(wèi)藝司的合作調(diào)查表明，城市學(xué)校專職校醫(yī)配備率是農(nóng)村學(xué)校的11倍，專職校醫(yī)合格率是農(nóng)村學(xué)校的7倍，總體而言城市學(xué)校的專職校醫(yī)配備情況遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校。面對這一情況，農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療條件卻難以起到支撐作用，截至2017年，每千人鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)僅1.35張，高達(dá)30%的農(nóng)村居民認(rèn)為村衛(wèi)生室提供的醫(yī)護(hù)質(zhì)量非常差。

可見，我國農(nóng)村社區(qū)在基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施、公共衛(wèi)生服務(wù)等方面的建設(shè)尚不充分，農(nóng)村中小學(xué)校的飲用水衛(wèi)生、住宿衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生以及醫(yī)療衛(wèi)生狀況，呈現(xiàn)出較高的物理脆弱性，亟待改善。

(三)社會脆弱性分析

雖然物理脆弱性研究是有效提高公共危機(jī)應(yīng)對能力的必要條件，但隨著對“脆弱性源自人類行為本身”這一觀點的深入探討，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注災(zāi)害所對應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)，認(rèn)為社會脆弱性是群體或系統(tǒng)抵抗公共危機(jī)的水平與特征，同時也是社會分層與不平等的產(chǎn)物。本文中的社會脆弱性是指暴露在公共衛(wèi)生危機(jī)沖擊下的農(nóng)村中小學(xué)校在教育教學(xué)秩序、應(yīng)急管理體系等方面呈現(xiàn)出的易損性與敏感性。

1. 農(nóng)村學(xué)校教育教學(xué)秩序的脆弱性

公共衛(wèi)生危機(jī)除了影響師生的身心健康，還會嚴(yán)重干擾學(xué)校的正常教育教學(xué)秩序，這對于農(nóng)村學(xué)校而言尤為明顯。中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院在2020年新冠肺炎疫情期間的調(diào)查顯示，由于農(nóng)村地區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施較差，學(xué)生家庭物質(zhì)性數(shù)字資源匱乏，高達(dá)8.07%的農(nóng)村學(xué)生處于“線上失學(xué)”的狀態(tài)。這極大地?fù)p害了教育的公平性、在線的包容性和學(xué)習(xí)的連續(xù)性。此外，農(nóng)村學(xué)生由于缺少信息素養(yǎng)和有效技術(shù)支持，更容易面臨教育中斷的風(fēng)險。中國發(fā)展研究基金會的調(diào)查指出，新冠肺炎疫情期間，有近半數(shù)的農(nóng)家子弟不能夠按時上網(wǎng)課，89.5%的農(nóng)村畢業(yè)班學(xué)生感到“焦慮”或“非常焦慮”，這一占比明顯高于城市學(xué)生。疫情及其衍生影響，不僅拉大了城鄉(xiāng)教育的差距，而且還加劇了學(xué)生心理健康水平的分化。

更令人擔(dān)憂的是，疫情期間“家已成為兒童受傷害的主要發(fā)生地”，大量長時段居家學(xué)習(xí)的農(nóng)村兒童面臨學(xué)業(yè)與生活的巨大挑戰(zhàn)。有報告稱，未上學(xué)兒童面臨家庭暴力的風(fēng)險正呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢，由于缺少學(xué)校老師的及時干預(yù)、同輩群體的關(guān)懷與支持，農(nóng)村兒童更容易受到看護(hù)人的責(zé)難、體罰，更難獲得情感支持。還有一類情況，學(xué)生父母迫于生計或職責(zé)需要，不得不繼續(xù)在外工作，特別是在疫情期間無法及時返家，兒童長期無人照料，尤其低齡兒童，因缺乏必要的日常生活、學(xué)習(xí)上的監(jiān)督與輔導(dǎo)，加之自控力不足，往往容易出現(xiàn)游戲成癮等問題。新冠肺炎疫情所導(dǎo)致的社會孤立加劇了個人和集體的脆弱性，限制了農(nóng)村學(xué)生從學(xué)校獲得支持的可能。

另外，政府及民間組織開展的一系列需要經(jīng)由學(xué)校才能達(dá)成的支持項目在疫情期間同樣處于停滯狀態(tài)，針對農(nóng)村學(xué)校實施的諸多教育扶助計劃難以有效實施。例如，很多農(nóng)村貧困學(xué)生正處在身體成長的關(guān)鍵期，需要依賴學(xué)校提供的免費餐食來維持健康水平，然而由于學(xué)校停課導(dǎo)致持續(xù)近十年的“營養(yǎng)餐”項目難以實施，學(xué)生的健康與身體成長無法得到良好的保障，學(xué)習(xí)質(zhì)量也受到影響。

2.農(nóng)村學(xué)校應(yīng)急管理體系的脆弱性

在公共衛(wèi)生危機(jī)面前，農(nóng)村中小學(xué)校的應(yīng)對方式仍然停留在對突發(fā)事件的即時性反應(yīng)和控制的水平上，其應(yīng)急管理體系顯示出較大的被動性與局限性。要擺脫農(nóng)村學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的困境，必須從各個層面反思其應(yīng)急管理體系的脆弱性。

第一，微觀層面：農(nóng)村學(xué)校長期以來對衛(wèi)生與健康教育重視不足、學(xué)生衛(wèi)生意識薄弱。1990年國家教育委員會與衛(wèi)生部在《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》中首次提出把健康教育納入教學(xué)計劃，要求普通中小學(xué)必須開設(shè)健康教育課。相關(guān)部門也相繼出臺多項學(xué)校衛(wèi)生和健康教育政策，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村中小學(xué)校應(yīng)在地方課程中安排必要課時，保證場地、設(shè)施滿足體育、衛(wèi)生和健康教育教學(xué)需要，結(jié)合季節(jié)性、突發(fā)性傳染病及食物中毒的預(yù)防，安排必要的課時開展健康教育。相關(guān)政策的陸續(xù)出臺為農(nóng)村學(xué)校開展衛(wèi)生與健康教育工作提供了政策保障，然而落實到實踐層面，卻依然存在諸多問題。如農(nóng)村學(xué)校師資配備嚴(yán)重不足，難以保障衛(wèi)生教育的持續(xù)開展；教師缺乏系統(tǒng)性的培訓(xùn)，衛(wèi)生教育教學(xué)效果堪憂；課程內(nèi)容融合性較差，側(cè)重于運動健康，而日常衛(wèi)生與健康主題則相對邊緣。在這一背景下，農(nóng)村中小學(xué)生的健康意識與衛(wèi)生習(xí)慣普遍較差，缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性的日常保健知識，存在較大的衛(wèi)生安全隱患。

第二，中觀層面：農(nóng)村學(xué)校的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系與外部制度脫嵌。自2003年“非典”疫情以來，我國大部分學(xué)校已經(jīng)初步確立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，包括緊急情況下學(xué)校的各項衛(wèi)生管理制度、學(xué)生教學(xué)與安置制度、師生健康狀況篩查與登記制度，以及學(xué)校和相關(guān)部門單位的疫情監(jiān)測與報告制度等。然而，從近年來在農(nóng)村學(xué)校突發(fā)的公共衛(wèi)生案例來看，該體系在農(nóng)村學(xué)校中并沒有充分發(fā)揮作用，未能與其轄區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系進(jìn)行有機(jī)、深入的對接，在緊迫的現(xiàn)實情境下已有的制度方案往往缺乏針對性與資源支撐，難以推行與操作。

目前，農(nóng)村的公共衛(wèi)生體系主要依賴以縣級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為統(tǒng)攝、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體、村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的三級網(wǎng)絡(luò)機(jī)制發(fā)揮作用。然而，村衛(wèi)生室并未與農(nóng)村學(xué)校建立制度性的緊密聯(lián)系，農(nóng)村公共衛(wèi)生“毛細(xì)血管”的作用難以充分發(fā)揮；三級網(wǎng)絡(luò)并未形成快速完善的公共衛(wèi)生突發(fā)事件預(yù)警、防控、直報、救助的機(jī)制。對于地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)校，尤其是散落山林的村小、教學(xué)點，薄弱的社群連接與匱乏的社區(qū)資源使它們更難阻止疫情的蔓延與擴(kuò)散，并得到適時有效的人力與物力支持。因此，健全與完善學(xué)校應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系，亟須與其轄區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生機(jī)制進(jìn)行深入對接，只有相關(guān)部門通力合作、綜合協(xié)商，提供系統(tǒng)性的保障措施，才能夠制定出具有針對性、高效性與可操作性的制度方案。

第三，宏觀層面：政府主導(dǎo)的單一治理模式難以滿足衛(wèi)生事件頻發(fā)的農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)實需求。2020年中央一號文件指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系是保障億萬農(nóng)民群眾健康生活，提升其獲得感、幸福感和安全感的基礎(chǔ)性工程，是抗擊公共衛(wèi)生突發(fā)事件的基層堡壘。近年來，我國逐步建立起以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門的應(yīng)急管理體系，通過中央、省、市、縣四級響應(yīng)系統(tǒng)串聯(lián)，在每一層級形成了“四委員會、一應(yīng)急辦”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村地區(qū)處在這一宏大的立體網(wǎng)絡(luò)的末梢，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測與預(yù)警、資助與后援上反應(yīng)滯后，鄉(xiāng)級政府往往被視作鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)和運行的唯一主體。

然而，隨著“風(fēng)險社會”特征日益顯著，封閉、同質(zhì)的傳統(tǒng)農(nóng)村社會逐步解體，政府主導(dǎo)的單一治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)多重權(quán)力、矛盾、利益交匯的農(nóng)村社會，難以為農(nóng)村中小學(xué)校的公共衛(wèi)生安全提供系統(tǒng)、及時、準(zhǔn)確、持續(xù)的保障，尤其是針對公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理往往涉及多主體、多部門的協(xié)同合作，甚至最為基礎(chǔ)的疫情排查工作也需要農(nóng)村學(xué)校與醫(yī)療部門等多部門的配合行動，因此在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理上亟須多元主體的共同參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、合作治理，構(gòu)建一套綜合、穩(wěn)定的應(yīng)急管理體系。

四、農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的路徑

農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的構(gòu)建，需要立足地方的獨特性，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實際情況，充分開發(fā)在地化資源達(dá)成基礎(chǔ)保障，妥善利用脫域化資源實現(xiàn)協(xié)同治理；同時圍繞組織的特殊性，綜合考量教育系統(tǒng)的價值使命，在管理體系構(gòu)建中始終貫穿三個核心議題：保護(hù)學(xué)生和學(xué)校工作人員心理健康、免受身體傷害；盡量減少干擾，確保所有學(xué)生持續(xù)接受教育；發(fā)展與構(gòu)建教育教學(xué)中的安全與衛(wèi)生文化，實現(xiàn)社會情感學(xué)習(xí)。在卡特爾地方災(zāi)害脆弱性分析框架基礎(chǔ)上，依據(jù)米切爾·林德爾(Michael Lindell)和卡拉·普拉特(Carla Prater)梳理的災(zāi)害脆弱性影響的達(dá)成路徑，本文構(gòu)建了農(nóng)村中小學(xué)校應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系。該應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計主要包括三個方面：其一，建立以農(nóng)村中小學(xué)校脆弱性分析為基礎(chǔ)的評估體系，綜合考量公共衛(wèi)生危機(jī)對師生健康乃至教育教學(xué)的潛在沖擊；其二，搭建多主體協(xié)同的組織架構(gòu)，妥善利用在地化資源與脫域化資源；其三，建構(gòu)全流程的過程體系，按照減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)的流程將危機(jī)的演進(jìn)過程與管理政策結(jié)構(gòu)化，如圖1所示。

圖1 農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系

除上述三個方面外，還應(yīng)借助“事件影響的概念模型”分析危機(jī)的客觀特征：包括致災(zāi)因子事件特征，臨時性災(zāi)害應(yīng)對與臨時性災(zāi)害恢復(fù)措施。在“致災(zāi)因子事件特征”和“臨時性災(zāi)害應(yīng)對”分析基礎(chǔ)上所做的致災(zāi)因子減緩、準(zhǔn)備和響應(yīng)措施，可直接抑制公共衛(wèi)生事件的前導(dǎo)影響——危機(jī)對農(nóng)村中小學(xué)校師生的身體健康與生命安全的影響；在針對“臨時性災(zāi)害恢復(fù)”措施基礎(chǔ)上所做的恢復(fù)準(zhǔn)備工作，又可抑制災(zāi)害的次生影響——危機(jī)對師生的心理健康以及教育教學(xué)活動的影響。由于舊有的應(yīng)急管理體系往往停留于控制事態(tài)的應(yīng)急處置，用狹隘的“時—空”觀來分析公共衛(wèi)生危機(jī)的演進(jìn)過程，忽視了事前的風(fēng)險治理與事后的危機(jī)管理之間的相互連接與動態(tài)平衡，難以從根本上阻斷危機(jī)的發(fā)生，因此，形成多元治理、源頭管理、動態(tài)處置相結(jié)合的應(yīng)急體系十分重要。

(一)建構(gòu)農(nóng)村中小學(xué)校脆弱性評估體系

突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往具有區(qū)域差異與時空動態(tài)演變性，由于農(nóng)村地區(qū)的獨特性、教育系統(tǒng)的特殊性，農(nóng)村中小學(xué)校在公共衛(wèi)生危機(jī)面前往往面臨一系列更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此對農(nóng)村中小學(xué)校的脆弱性進(jìn)行分析，建立清晰認(rèn)識十分關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上可通過風(fēng)險評估，因校制宜建立相應(yīng)的應(yīng)急管理體系。

舊有的評估方式，更多關(guān)注公共衛(wèi)生危機(jī)的致災(zāi)因子暴露性與物理脆弱性，如特定群體感染流行病的發(fā)生概率、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)程度，而對社會脆弱性較為忽視。實際上，社會脆弱性分析是學(xué)校理解災(zāi)害風(fēng)險和有效提高應(yīng)對能力的重要前提，對學(xué)校內(nèi)部已有的應(yīng)急管理制度、組織協(xié)調(diào)能力、外部抗疫資源的可得性與可及性等維度進(jìn)行綜合分析評估，有助于學(xué)校適時調(diào)整應(yīng)急管理機(jī)制、合理分配備災(zāi)資源、確定救災(zāi)重點次序。

由于資源有限，大部分農(nóng)村中小學(xué)校并不具備定期收集數(shù)據(jù)并進(jìn)行量化分析的基礎(chǔ)，但我們依舊可以參照脆弱性分析的基本框架，對農(nóng)村中小學(xué)校進(jìn)行初步評估。如卡特爾強(qiáng)調(diào)因地制宜，從備災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)后響應(yīng)和恢復(fù)重建進(jìn)行分析，凱文·伯頓(Kevin Borden)等強(qiáng)調(diào)從主體背景(社會經(jīng)濟(jì)狀況、性別、種族、年齡、就業(yè)與職業(yè)、教育和政治權(quán)利)、建筑環(huán)境(住宅特征、生命線、基礎(chǔ)設(shè)施)、突發(fā)災(zāi)害(災(zāi)害幅度與強(qiáng)度、時空變化及減災(zāi)復(fù)雜度)等方面進(jìn)行評價。

具體而言，我國農(nóng)村中小學(xué)校的脆弱性評估，就自身外部性，學(xué)?？煽剂颗c轄區(qū)內(nèi)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的融合狀況、協(xié)調(diào)機(jī)制、對接成效，分析社區(qū)人員支持狀況、醫(yī)療物資儲備情況等。根據(jù)所在區(qū)位的特定因素，就自身內(nèi)部性，學(xué)校需綜合研判應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件各階段可能存在的薄弱環(huán)節(jié)及其相應(yīng)的應(yīng)對措施。評估可以從師生的基本情況(如年齡結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)病史、學(xué)生監(jiān)護(hù)人情況等)，學(xué)校的衛(wèi)生環(huán)境(如飲用水設(shè)施、住宿條件、廁所及洗漱裝置等)，衛(wèi)生事件特性(如復(fù)合性、易感性、持續(xù)性)，尤其是教育教學(xué)應(yīng)急方案(如學(xué)校為學(xué)生持續(xù)學(xué)習(xí)提供的支持性舉措、為師生心理健康提供的保障性措施)等方面進(jìn)行分析。

(二)建構(gòu)多元主體協(xié)同治理的組織體系

人群相對聚集的農(nóng)村中小學(xué)校往往是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的敏感區(qū)，亦是農(nóng)村公共衛(wèi)生安全的“前哨”陣地。在農(nóng)村中小學(xué)校的公共衛(wèi)生體系建設(shè)中，需要充分認(rèn)識和挖掘本地的自然生態(tài)和社會文化的資源(即在地化資源)，同時又從地域性的關(guān)聯(lián)中脫離出來，在更為寬廣的社會空間中尋找支持(即脫域化資源)。因而，鄉(xiāng)級政府“大包大攬”的單一主體決策模式應(yīng)予以改變，建立以在地化資源為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)級政府、社區(qū)、學(xué)校多元主體參與的，以脫域化資源為補(bǔ)充的專業(yè)智庫、非政府組織多方力量合作的組織體系。

1.在地化資源

在社會轉(zhuǎn)型背景下，國家借助農(nóng)村社區(qū)平臺實現(xiàn)資源下沉、權(quán)力下放、重心下移，強(qiáng)化管理與服務(wù)水平，逐步將農(nóng)村社區(qū)發(fā)展為能夠容納多樣化身份居民共同生活、社交的基層社會，強(qiáng)調(diào)在社區(qū)韌性建設(shè)中引入多元治理理念，通過共同管理、組織化學(xué)習(xí)促進(jìn)社區(qū)的主體能動性，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)風(fēng)險治理的主體多元化。因此，有效的應(yīng)急管理體系應(yīng)是基層政府、鄉(xiāng)村社區(qū)以及學(xué)校的協(xié)同合作。政府各部門協(xié)同出臺的管理措施與應(yīng)急政策，如轄區(qū)內(nèi)校園常見疾病的應(yīng)對手冊、傳染病疫情的上報流程方案，可以為農(nóng)村中小學(xué)校提供行動的指導(dǎo)與規(guī)范。

社區(qū)往往具有相對充足的人力與物質(zhì)資源，農(nóng)村學(xué)校可以與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的互助聯(lián)結(jié)，積極爭取社區(qū)衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村級黨組織、村民自治組織、村民委員會等力量，能夠有效協(xié)調(diào)在地化資源，幫助農(nóng)村學(xué)校在應(yīng)急響應(yīng)時準(zhǔn)確及時地獲得支持。同時，借助一系列社區(qū)彈性改善項目，助力社區(qū)形成處理公共衛(wèi)生問題的戰(zhàn)略思維，制定、實施和評估社區(qū)衛(wèi)生改善計劃，增強(qiáng)社區(qū)韌性，為農(nóng)村學(xué)校提供支持。鄉(xiāng)村社區(qū)可在鄉(xiāng)級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃指導(dǎo)下，推動農(nóng)村中小學(xué)校融入農(nóng)村公共衛(wèi)生“縣級醫(yī)院—鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院—村衛(wèi)生室”三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立社區(qū)公共衛(wèi)生安全的第一道防線。一方面，促使農(nóng)村中小學(xué)校的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系與社區(qū)充分對接，同村衛(wèi)生室建立定點定期的衛(wèi)生指導(dǎo)與評測機(jī)制，強(qiáng)化村衛(wèi)生室在鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系中的基礎(chǔ)作用；同時，推動農(nóng)村中小學(xué)校作為農(nóng)村公共衛(wèi)生“毛細(xì)血管”的延伸，依托學(xué)校的校舍資源與下沉優(yōu)勢，在緊急狀態(tài)下，將學(xué)校改建為疫情隔離保護(hù)站點，可考慮在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校配置農(nóng)村傳染病防范設(shè)施、ICU重癥隔離設(shè)施等。另一方面，由縣級醫(yī)院與衛(wèi)生部門編寫相應(yīng)的評估報告，對區(qū)域內(nèi)學(xué)校衛(wèi)生系統(tǒng)的整體情況進(jìn)行定期梳理與反饋，對公共衛(wèi)生事件進(jìn)行及時預(yù)警與評估，對既往公共衛(wèi)生措施進(jìn)行修訂與調(diào)整，實現(xiàn)上下級信息貫通、學(xué)校—醫(yī)院信息共享。

學(xué)校作為鄉(xiāng)村文化的重要輸出地，亦是推行鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要主體，應(yīng)當(dāng)參與到構(gòu)建多元主體協(xié)同的鄉(xiāng)村治理模式中來，協(xié)助社區(qū)目標(biāo)落地實施。農(nóng)村學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分挖掘與利用鄉(xiāng)級政府及鄉(xiāng)村社區(qū)提供的資源，構(gòu)建“?！！薄凹摇！焙献?，協(xié)同對公共危機(jī)?？山梃b澳大利亞學(xué)校的相關(guān)經(jīng)驗，在危機(jī)情況下，各類學(xué)校主動尋求合作，共享物資與避難場所，并由教師隊伍組成臨時應(yīng)急人員，協(xié)同應(yīng)對挑戰(zhàn)。還可借鑒香港的經(jīng)驗。香港教育統(tǒng)籌局頒布《校園防SARS手冊》，呼吁家長協(xié)力抗疫，分擔(dān)學(xué)校疫情檢測壓力，透過家長教師聯(lián)合會，招募家長義工，協(xié)助進(jìn)行清潔、消毒和查核《量度體溫記錄表》等工作，為抗疫提供人力和物力支持。

學(xué)校開展衛(wèi)生與健康教育要充分立足地方資源，這里的“地方”并非指單純的地理空間，而是承載了社區(qū)歷史、人文、自然生態(tài)等方面的綜合體，這些內(nèi)容共同構(gòu)成了真實的教育資源。農(nóng)村學(xué)?？梢猿浞株P(guān)注并利用這些資源，將其貫穿于衛(wèi)生與健康教育課程中，創(chuàng)設(shè)真實、有意義與具有吸引力的學(xué)習(xí)空間，給予學(xué)生沉浸式的學(xué)習(xí)體驗，幫助他們成為對社區(qū)公共衛(wèi)生安全具有責(zé)任感的現(xiàn)代公民。

2.脫域化資源

2010年聯(lián)合國“跨機(jī)構(gòu)危境教育網(wǎng)絡(luò)”發(fā)布了《最低教育標(biāo)準(zhǔn)：預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急主體的多元化才能保障危機(jī)情境下學(xué)校內(nèi)部教育秩序的正常運行，鼓勵教育行政部門突破地域限制，充分調(diào)動各界資源，以幫助學(xué)校走出危機(jī)。因此，除了尋求在地化資源的支持，現(xiàn)代社會各類超越地域關(guān)系和地方性維度的脫域化力量的協(xié)同，對農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)同樣具有重要作用。

農(nóng)村中小學(xué)校地理位置相對偏遠(yuǎn)，學(xué)校布局相對分散，因而一旦發(fā)生區(qū)域性的公共衛(wèi)生事件，專業(yè)的醫(yī)療人員無法第一時間到達(dá)現(xiàn)場，需要農(nóng)村教師和學(xué)生承擔(dān)起應(yīng)急響應(yīng)的工作。針對這一挑戰(zhàn)，美國突發(fā)事件應(yīng)對學(xué)院對面臨這類境遇的學(xué)校提供了一系列免費的培訓(xùn)課程，包括長達(dá)八小時的“學(xué)校應(yīng)急預(yù)案”課程以及專門針對低齡學(xué)生應(yīng)急情況管理的課程。針對農(nóng)村學(xué)生，美國學(xué)校健康與體育教育聯(lián)盟所搭建的網(wǎng)絡(luò)平臺通過倡議全美師生網(wǎng)絡(luò)研修“1小時計劃”，為偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生養(yǎng)成積極衛(wèi)生的生活方式提供了重要的幫助。我國的教育實踐同樣可以參照這一方式，深化“互聯(lián)網(wǎng)+衛(wèi)生與健康教育”模式，鼓勵社會公眾，尤其是從事衛(wèi)生與健康相關(guān)的科研工作人員，分享學(xué)習(xí)資源與從業(yè)心得，倡導(dǎo)優(yōu)勢資源學(xué)校分享衛(wèi)生與健康教育課程，使得線上資源逐步發(fā)展為集教育教學(xué)、師資培訓(xùn)、在線答疑等功能為一體的公共教育平臺。同時，創(chuàng)設(shè)農(nóng)村教育應(yīng)急響應(yīng)線上扶助機(jī)制，通過流媒體等宣傳渠道及時發(fā)布人員、物資需求，對接公眾幫扶、引入外部力量，積極吸納公共安全管理專業(yè)、心理學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科專業(yè)人才，致力于為農(nóng)村學(xué)校及師生在公共衛(wèi)生事件發(fā)生前、發(fā)生期間、發(fā)生后提供支持和干預(yù)。

在農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)激勵社會各方力量的參與和支持，深入挖掘與利用在地化資源，實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校風(fēng)險治理的主體多元化；同時，突破地域限制，充分利用脫域化資源，形成社會支持環(huán)境，有效利用信息化手段，開展疫情防控，優(yōu)化教學(xué)實踐。

(三)建構(gòu)全流程的過程體系

農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)需要有清晰的管理流程，應(yīng)急管理全過程中，任何一個關(guān)鍵階段的缺失或弱化都可能導(dǎo)致應(yīng)急管理實踐的失敗，威脅到師生的身心健康與教育教學(xué)的正常秩序。因此，應(yīng)急管理對全過程均衡的要求更敏感、需求更強(qiáng)烈。美國管理學(xué)家羅伯特·希斯(Robert Heath)將危機(jī)的演進(jìn)過程與管理政策結(jié)構(gòu)化，得出“4R”危機(jī)管理循環(huán)模型，即減緩(reduction)、準(zhǔn)備(readiness)、響應(yīng)(response)、恢復(fù)(recovery)。根據(jù)“4R”危機(jī)管理循環(huán)模型，本文建構(gòu)農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理流程具體如下：

1. 致災(zāi)因子減緩階段：完善多主體風(fēng)險溝通機(jī)制，推動校園衛(wèi)生設(shè)施改建

作為全流程起始階段的“減緩”，在思想源頭上可追溯至美國“自然災(zāi)害管理之父”懷特(Gilbert White)，他認(rèn)為災(zāi)害雖不能預(yù)防但可盡量減輕損失。因此，農(nóng)村中小學(xué)校需要構(gòu)建一系列管理措施，減少公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生的可能性或限制其影響。在此階段，鄉(xiāng)級政府、社區(qū)、農(nóng)村學(xué)校應(yīng)結(jié)合本地特征確認(rèn)公共衛(wèi)生的潛在危險，通過風(fēng)險溝通機(jī)制，即多主體間交換信息和看法的過程，傳遞與風(fēng)險有關(guān)的信息，也包括表達(dá)對風(fēng)險事件的關(guān)注、意見以及相應(yīng)的反應(yīng)，來了解風(fēng)險可能及其潛在影響，并將其納入政策議程。

具體而言，致災(zāi)因子減緩階段的政策工具作為風(fēng)險防范機(jī)制的起始，主要可分為結(jié)構(gòu)性減緩工具和非結(jié)構(gòu)性減緩工具。結(jié)構(gòu)性減緩工具注重對硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。教育行政主管部門可以結(jié)合基層信息與風(fēng)險預(yù)估，考慮設(shè)立面向農(nóng)村偏遠(yuǎn)學(xué)校的公共衛(wèi)生條件標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方政府和教育系統(tǒng)貫徹落實。如改善飲用水供應(yīng)，幫助農(nóng)村學(xué)校建立全覆蓋的飲用水管網(wǎng)或供應(yīng)體系，確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)，對自備水源定期進(jìn)行有效消毒，并定期進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)控，保障農(nóng)村學(xué)校的飲用水安全；改善農(nóng)村學(xué)校住宿衛(wèi)生狀況，保證一人一床，保證衛(wèi)生的廁所，配備足夠的洗手設(shè)施，并教會孩子洗手和咳嗽禮儀等，打破各種感染鏈；改善飲食衛(wèi)生狀況，健全食堂食品留樣檢測制度，定期進(jìn)行衛(wèi)生安全抽檢；提升醫(yī)療衛(wèi)生狀況，在較大規(guī)模農(nóng)村學(xué)校確保配備校醫(yī)，較小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校確保對口的醫(yī)療服務(wù)。

非結(jié)構(gòu)性減緩工具注重政策設(shè)計對于減災(zāi)的重要意義，這里的政策設(shè)計是指如衛(wèi)生、教育部門與農(nóng)村中心校合作對具體防疫舉措進(jìn)行信息共享、綜合分析、風(fēng)險評估等，并輻射中心校下屬各校，在中心校防疫方案下細(xì)化各校應(yīng)對舉措。我國農(nóng)村學(xué)校可以從制度層面，對公共衛(wèi)生的先期保障與關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行制度性安排，提升相關(guān)舉措的時效性、可行性與持續(xù)性，結(jié)合本地區(qū)公共衛(wèi)生的實際情況，同衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對接，安排學(xué)生進(jìn)行疫苗接種等活動。

2. 應(yīng)急準(zhǔn)備階段：制定學(xué)校應(yīng)急管理預(yù)案，進(jìn)行局部演練與不斷改進(jìn)

本階段作為應(yīng)急管理中應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)的基礎(chǔ)，準(zhǔn)備的充分程度將直接影響到應(yīng)急管理制度運轉(zhuǎn)的績效。通過制定應(yīng)急管理預(yù)案，將一系列行為舉措制度化為應(yīng)對危機(jī)的常規(guī)操作，從而盡可能地消解由危機(jī)造成的無序與混亂，并進(jìn)一步指導(dǎo)災(zāi)后的恢復(fù)工作。

農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理預(yù)案的核心是構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部應(yīng)急管理的組織架構(gòu)、工作流程、協(xié)調(diào)方式、資源保障等，同時還需要針對學(xué)校高發(fā)的衛(wèi)生問題進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理。由于農(nóng)村中小學(xué)校并不具備外部資源的優(yōu)勢，突發(fā)事件一旦產(chǎn)生則極易陷入孤立無援的境地，因此學(xué)校尤其需要注意在應(yīng)急預(yù)案中明確規(guī)定各主體的基本責(zé)任，并就各類可用資源及其獲取方式進(jìn)行詳細(xì)梳理。針對本地區(qū)發(fā)生頻率較高的衛(wèi)生事件，進(jìn)行單獨的部署與安排，結(jié)合本地區(qū)師生的身心特點制定針對特定傳染性疾病的應(yīng)對策略。另外，一旦暴發(fā)較大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件，學(xué)校的常規(guī)教學(xué)秩序必然面臨重大挑戰(zhàn)，如何在保障師生身心安全的前提下，最大限度地維護(hù)教育教學(xué)的持續(xù)性，亦是預(yù)案中必須涉及的部分。

數(shù)據(jù)顯示，應(yīng)急預(yù)案有效運行的組織在突發(fā)事件應(yīng)對時的行動效率比沒有應(yīng)急預(yù)案的組織要高2.5倍。因此，農(nóng)村中小學(xué)校需要建立健全公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，通過桌面推演、功能演練、局部演練、全程演練等方式，發(fā)現(xiàn)并評估現(xiàn)行預(yù)案存在的問題并不斷加以改進(jìn)，從而有效預(yù)防和妥善處置突發(fā)事件、維護(hù)師生身心的健康。

3. 應(yīng)急響應(yīng)階段：加強(qiáng)學(xué)生健康信息管理，推動教育教學(xué)盡快恢復(fù)

在采取了減緩和準(zhǔn)備措施之后，如果危機(jī)仍然暴發(fā)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行即時響應(yīng)就極為關(guān)鍵，尤其對于流行性傳染病事件，即時恰當(dāng)?shù)南绕谔幹脤τ诮档褪录呢?fù)面影響有著至關(guān)重要的作用。校園公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，需要立即按照分級、分類處置原則，迅速、準(zhǔn)確地收集有關(guān)信息，對事件進(jìn)行快速評估，并根據(jù)應(yīng)急預(yù)案采取相應(yīng)的響應(yīng)方式。學(xué)?？赏ㄟ^建立校園應(yīng)急行動中心，實現(xiàn)對信息的即時收集與管理，對事件的整體發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行全面監(jiān)控和評估，并在響應(yīng)過程中與衛(wèi)生部門、學(xué)校校長以及指定人員共享這些信息，在綜合協(xié)調(diào)的原則下進(jìn)行核心決策與資源分配。

農(nóng)村中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)以全局觀為指引、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，制定“中心?！逍　虒W(xué)點”聯(lián)防聯(lián)控的組織模式，提升關(guān)聯(lián)學(xué)校信息、人員、資源共享的便捷性與高效性，增強(qiáng)防疫控疫的靈活性。一方面，學(xué)校需要嚴(yán)格執(zhí)行晨檢制度、因病缺勤、病因追查與登記制度、學(xué)校疫情監(jiān)測與報告制度等，提升疫情期間的先期處置能力與信息上報效率；另一方面，還應(yīng)當(dāng)即時公布與共享學(xué)校防控信息，緩解社區(qū)焦慮。調(diào)查顯示，農(nóng)村居民的衛(wèi)生與健康素養(yǎng)水平整體偏低，當(dāng)出現(xiàn)重大突發(fā)疫情時，網(wǎng)絡(luò)信息呈現(xiàn)爆炸式增長，互聯(lián)網(wǎng)和社交網(wǎng)絡(luò)極易成為社會恐慌的孵化器和催化劑。因此，農(nóng)村學(xué)校需要及時向?qū)W生家長分享相關(guān)信息，穩(wěn)定社區(qū)情緒，防止次生災(zāi)害的產(chǎn)生。

當(dāng)公共衛(wèi)生事件造成的負(fù)面影響持續(xù)發(fā)酵，學(xué)校師生不定期面臨突然離?；蜷L期無法返校的情況時，保障學(xué)校教育教學(xué)的持續(xù)性成為一項重要考驗。農(nóng)村中小學(xué)校應(yīng)盡量采取低成本、低技術(shù)的教學(xué)持續(xù)方案，保障學(xué)校每一位學(xué)生的受教育權(quán)，如教師集體編制停課期間教學(xué)內(nèi)容的書面講解大綱，以電話方式同學(xué)生進(jìn)行溝通答疑。如果停課期無限延長，學(xué)校則可進(jìn)一步考慮以手機(jī)為載體，使用較為便捷的在線教學(xué)應(yīng)用軟件，以中心校為單位統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)每一位學(xué)生的設(shè)備與網(wǎng)費情況，為家庭貧困者提供相應(yīng)支持。在線上授課期間，教師應(yīng)當(dāng)盡量保證每日或每兩日與學(xué)生進(jìn)行簡短的電話溝通，了解學(xué)生的學(xué)習(xí)及心理狀況，從而提供必要的心理支持，對家庭暴力等極端情況也可即時干預(yù)。

4. 恢復(fù)準(zhǔn)備階段：營造關(guān)注衛(wèi)生的校園文化，幫助師生進(jìn)行心理重建

在應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束之后，應(yīng)急管理進(jìn)入恢復(fù)準(zhǔn)備措施階段。這一階段的農(nóng)村中小學(xué)校的首要任務(wù)便是恢復(fù)重建，這需要綜合協(xié)調(diào)、整合多方力量對農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行工程性與制度性的恢復(fù)和完善。這個階段的另一項重要任務(wù)就是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行調(diào)查與反思，客觀評價學(xué)校應(yīng)急管理制度的績效，重審相關(guān)人員的責(zé)任以及相關(guān)政策、制度、價值的正當(dāng)性與合理性，通過風(fēng)險問責(zé)，對事件中表現(xiàn)出的工程性疏漏進(jìn)行整修或重建，對制度性疏漏進(jìn)行修訂與完善，也作為新一輪應(yīng)急管理循環(huán)的開始。同時，學(xué)校還應(yīng)當(dāng)以公共衛(wèi)生事件為契機(jī)對學(xué)生進(jìn)行衛(wèi)生、健康教育與價值觀教育，營造衛(wèi)生與安全的校園文化，提高學(xué)生的共情能力與社會責(zé)任感。具體地，可通過主題班會、校園文化墻、升旗儀式演講等方式，鼓勵學(xué)生思考在危機(jī)之下所應(yīng)采取的措施、面對歧視與被歧視時應(yīng)有的正確態(tài)度，討論和反思公共危機(jī)中各行為主體在面對重大利益沖突時，所應(yīng)做出的價值判斷與選擇。

學(xué)校還有必要對經(jīng)歷危機(jī)的師生進(jìn)行階段性的心理評估與干預(yù)。面對公共衛(wèi)生危機(jī)，農(nóng)村學(xué)生與教師往往更加脆弱，也承擔(dān)著更多的隱性傷害。農(nóng)村學(xué)校除了需要關(guān)注經(jīng)歷危機(jī)的學(xué)生的課業(yè)情況，提供學(xué)業(yè)支持外，更需要了解他們的心理健康狀況，防治校園欺凌與歧視現(xiàn)象，提供情感支持。具體包括識別和評估在事件中受到創(chuàng)傷的學(xué)生，進(jìn)行心理分診，并持續(xù)監(jiān)測其創(chuàng)傷反應(yīng)；倡導(dǎo)教師建立易于訪問與共享的學(xué)生狀況電子表格，以協(xié)助監(jiān)測創(chuàng)傷反應(yīng)并滿足心理健康服務(wù)的需求；為學(xué)生家庭提供心理教育、社區(qū)資源及自我照顧策略的資料；在事件整體緩和后，考慮以儀式感的紀(jì)念活動，幫助師生處理內(nèi)在的悲傷情緒，重新步入新的學(xué)習(xí)生活。突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，學(xué)校舊有的秩序被打破，師生的心理健康均在不同程度上受到影響，心理重建將是一個長期而緩慢的過程，農(nóng)村學(xué)校應(yīng)當(dāng)提早行動起來。

注釋

①龔震宇、龔訓(xùn)良：《21世紀(jì)新發(fā)和再發(fā)傳染病的威脅》，《疾病監(jiān)測》2016年第7期。

②中央政府門戶網(wǎng)站：《我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件70%發(fā)生在學(xué)校應(yīng)做好防控》，2007年4月6日，http://www.gov.cnzxftft11/content_573783.htm，2020年6月2日。

③曹舒、米樂平：《農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多重困境與優(yōu)化治理——基于典型案例的分析》，《中國農(nóng)村觀察》2020年第3期。

④陶鵬、童星：《災(zāi)害概念的再認(rèn)識——兼論災(zāi)害社會科學(xué)研究流派及整合趨勢》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2012年第2期。

⑤Alok Bhargava, Dean T. Jamison and Lawrence JLau, “Modeling the Effects of Health on Economic Growth，”JournalofHealthEconomics,vol.20, no.4, 2001, pp.423-440.

⑥Angus Deaton, “Health, Inequality and Economic Development，”JournalofEconomicLiterature,vol.41, no.1, 2003, pp.113-158.

⑦M(jìn)ichael Marmot, Sharon Friel， et al， “Closing the Gap in a Generation: Health Equity through Action on the Social Determinants of Health,”TheLancet, vol.372, no.9650, 2008, pp.1661-1669.

⑧Erin Joakim, “Assessing the ‘Hazards of Place’ Model of Vulnerability: A Case Study of Waterloo Region，”ThesesandDissertations(WilfridLaurierUniversity/Canada), 2008, p. 34.

⑨B. L. Turner, R. E. Kasperson and P. A. Matson, “A Framework for Vulnerability Analysis in Sustainability Science，”ProceedingsoftheNationalAcademyofSciences, vol.100, no.14, 2003, pp.8074-8079.

⑩Phil O’Keefe, Ken Westgate and Ben Wisner, “Taking the Naturalness out of Natural Disasters，”Nature, vol.260, no.5552, 1976, pp.566-567.