大中型民航機場運行管理市場化的實踐與思考

□ 上海機場(集團)有限公司 汪 潔 葉鐵鋒/文

隨著民航的蓬勃發(fā)展，越來越多的機場邁入大中型的行列，對機場的管理提出了更高的要求。機場管理包括規(guī)劃建設、營收業(yè)務管理、運行保障管理等，運行管理是民用機場管理的核心內容。機場屬地化改革以來，民用機場呈現(xiàn)多樣化管理模式，為區(qū)域國民經濟發(fā)展做出了巨大貢獻。也因多樣化管理模式，以及區(qū)域發(fā)展和航空資源的不均衡，其運行管理的組織模式和管理水平有較大的不同。許多研究認為，采用市場化的方式即業(yè)務外包的模式進行運行管理是重要方向，在這些分析和論證中，呈現(xiàn)出探討聚焦于經營外包的較多，而運行管理的很少；進行理論分析較多，結合具體市場化實踐進行探討的很少；分析港澳機場的外包特許經營和運行管理的較多，針對內地機場分析的較少等特征。因此，開展較為全面的市場化管理探討很有必要。

H機場是國內大型的民用機場，在1998年提出投資社會化、運作市場化、經營專業(yè)化，開始市場化運行管理的嘗試和探索，從2010年開始進行較為系統(tǒng)的市場化運行管理實踐，目前除安檢外，外包員工數(shù)量已經遠超機場自有員工，航站樓運行管理的外包人員已是自有員工的4倍多。本文結合H機場多年外包管理實踐，聚焦大中型機場的運行管理，從“要不要市場化、哪些市場化、怎么市場化、市場化后怎么管”等維度進行探討，建議把市場化的運行管理作為民航機場運行管理的重要戰(zhàn)略方向。

市場化的必要性

（一）傳統(tǒng)運行管理品質提升的內驅力不足

機場運行管理本身較為復雜，尤其是大中型機場，而大多數(shù)機場為屬地化權屬，運行管理存在一些瓶頸，比如人工成本高、機構臃腫、管理能力低等，但筆者認為核心問題如下：

1.優(yōu)化人工結構和組織結構的內驅力不足

大中型機場的盈利性較好，其員工的基本工資較容易高于當?shù)仄骄べY，但也要看到機場員工屬于第三產業(yè)，相對來說工資水平本就較高。需要關注的問題不是降低單個員工的薪資，而是優(yōu)化人工配置，通過內部管理和組織優(yōu)化降低員工數(shù)量，但這方面的內在驅動力較小，存在一定程度的人力資源浪費。

很多機場存在大而全的思想，從中小機場發(fā)展為中大型機場的過程中，機構趨于復雜，人員增加較多。有分析列舉了2018年旅客吞量超過千萬人次機場的組織架構圖，可見運量相差不大的機場其組織架構差別較大。各種組織架構各有優(yōu)勢和短板，但國內機場的組織架構往往保持長期不變，在運量500萬和1500萬的時候，組織架構應該有所不同。

2.提升管理的外在和內在的驅動力不足

機場屬地化管理以后，為當?shù)氐慕洕鐣l(fā)展帶來更多邊際效益，但管理和人員在不同機場間的橫向流動缺少了組織土壤，缺少外部的驅動，以內部優(yōu)化為主。

內部革舊創(chuàng)新，進行自我變革和優(yōu)化，一方面需要管理層戰(zhàn)略思考，或者需要外部危機，另一方面即使有內部提升的想法，但常常也較難找到行之有效的方式和手段。進行市場化的運行管理，可以引進外部的力量，同時也是內部革新的機遇。

（二）市場化運行管理的優(yōu)勢

機場的經營受限于地域、運量等，但運行管理從行業(yè)上來說，有更多的共通性，更容易通過市場化的機制來進行系統(tǒng)的提升。有學者認為降低成本和減少運營風險是機場選擇業(yè)務外包的主要原因，從更深的層次說，更可以歸納為提質、增效、降本。

1.提質

大中型機場，因機場發(fā)展歷史、客運量等多方面的原因，客觀上在管理能力上存在一定的差異，雖然不同機場間有考察、調研等交流活動，或者互相之間派員工掛職交流，但這些交流仍然是淺層次的，如果采取市場化的方式，由同一家單位服務于多個不同的機場，管理和人員的交流是深層次的。

更值得注意的是，市場化的運行管理一般可以帶來跨行業(yè)的管理融合，獲得優(yōu)勢互補的合作伙伴。一方面，從目前H機場的市場化管理實踐來看，外包單位大多為某一細分業(yè)務領域的佼佼者，在外包管理的過程中，雙方企業(yè)進行管理融合。比如華南某機場將保潔服務外包給專業(yè)公司兩年后，保潔的管理和品質有了質的提高，助推該機場榮獲2018年國際機場協(xié)會服務質量評價全球機場最佳服務獎項。另一方面，為機場的運行業(yè)務服務的企業(yè)，往往也為其他行業(yè)服務，對不同行業(yè)的管理特點容易取長補短、相互融合。H機場的能源設施運行管理外包單位，給H機場帶來了汽車制造企業(yè)的流程管理以及SOT跟蹤、PCR制度、四色評定等制造企業(yè)常用的特色安全管理，也為汽車制造企業(yè)帶去了機場行業(yè)的精細化管理和內控管理，甚至促成了原本不相往來的汽車制造企業(yè)和民航企業(yè)之間的考察交流。

2.增效

采用市場化的方式選擇外包單位，H機場大多采用公開招標的方式，一方面，其技術、服務等管理因素一般占40～50%左右的權重，促使外包企業(yè)不斷優(yōu)化管理，技術和管理含量較高的合約，往往還與外包單位簽訂中標后優(yōu)化管理的條款。

在采用市場化方式進行市場管理的早期，根據(jù)當時管理和市場環(huán)境，H機場選擇固定人數(shù)的方式。在外包管理逐漸有成熟的監(jiān)管經驗后，開始探索從“數(shù)人頭”向“看效果”的管理轉變，部分業(yè)務采取在最低限人數(shù)的基礎上由外包單位根據(jù)其效率和管理進行選擇。候機樓運行管理的部分業(yè)務在2015年采取這一方式后，外包單位采取了多種方式優(yōu)化管理，減少外包人員，如表1人數(shù)由1745人下降至1520人，降幅達12.9%。

表1：2015年H機場管理優(yōu)化前后人數(shù)對比

增效的另一方面還在于，除了本場的人數(shù)降低效率增加，同時更有社會效益，提高社會生產力。

3.降本

根據(jù)H機場的實踐，一方面在采用招標的方式選擇外包單位時，價格權重一般占到50%左右，雖然不以最低價作為商務價格最高，但仍然采取的是合理低價的商務招標策略，人工成本更接近于社會平均成本，即使機場運行管理較高而使外包人員的平均工資也高于當?shù)仄骄绫?所示，也較自有員工降低成本近30%。

表2：2017年H機場外包成本對比

另外一方面，為了一體化管理和進一步降低成本，H機場將部分通用類的設備維保，也打包到外包的運行管理中一并招標。外包單位可以將維保人員和運行人員合理調配，即使外包單位委托其他企業(yè)實施，外包單位有多處同類維保而有規(guī)模效應，就有更多的議價能力。如價格彈性空間較小的電視維保價格，采用打包招標以后較之前下降10%以上。

總之，不同機場之間的運行管理，比經營管理有更多通適性，更利于推廣市場化。市場化的運行管理，降本增效，有效進行跨行業(yè)的管理融合，是民航機場由運營型轉向管理型的重要方向。

市場化的可行性

（一）理論可行性

勞動分工理論、比較優(yōu)勢理論、價值鏈理論、核心競爭力理論、市場化分工理論等，從理論上已經討論的較為充分。許多人認為核心業(yè)務不能外包，從理論上是基于核心競爭力理論，該理論認為，企業(yè)應該確定自己的核心業(yè)務和核心優(yōu)勢，如果一項業(yè)務不是核心業(yè)務，則可以將其外包給專業(yè)公司，企業(yè)可將更多的資源導入核心業(yè)務、創(chuàng)造核心優(yōu)勢。筆者認為，機場在管理上的核心優(yōu)勢是資源整合、組織及調度，所以從理論體系上也是支持運行管理進行較大范圍外包的。

（二）實踐可行性

中國的市場經濟取得成功，市場化的企業(yè)有更靈活的機制，給高端管理和技術人員提供更有競爭力的薪資，已經在各細分領域有了明顯的競爭力。較多機場已經進行了市場化的方式來進行運行管理。在實踐上真正的難點是，是否將外包作為運行管理的戰(zhàn)略選擇，選擇什么業(yè)務外包和外包后怎么管的問題。

運行管理市場化的實踐與淺析

本文討論的外包，不是將機場的運行管理整體外包給一家單位負責，主要探討按一定的顆粒度進行市場化的外包。

（一）哪些業(yè)務進行外包管理

1.外包業(yè)務的類別和顆粒度

運行管理的大部分業(yè)務能進行外包，關鍵在于外包業(yè)務顆粒度的協(xié)調統(tǒng)一。顆粒度是指單個外包業(yè)務的范圍，按專業(yè)為主進行外包，還是按業(yè)務區(qū)域進行外包，需要看機場實際情況，也需要結合市場上潛在外包服務公司的情況。比如高壓供電可以和低壓供電一起外包給電力服務公司；但高壓供電無法和供水系統(tǒng)一起外包，對機場來說是可行的，但潛在專業(yè)單位很少兩者兼顧的；高壓供電一般也不和綜合物業(yè)一起外包，而低壓供電則可以和供水系統(tǒng)一起外包給物業(yè)服務公司。

H機場通過多年實踐，總結了“專業(yè)為主、區(qū)域為輔”的外包顆粒度考量方式，將較為專業(yè)的運行服務單獨外包給專業(yè)服務公司，然后按區(qū)域將其他業(yè)務外包給綜合物業(yè)服務公司，形成專業(yè)運行類、物業(yè)服務類、輔助管理類等三類外包業(yè)務。專業(yè)運行類如上文提到的4個能源系統(tǒng)運行、行李系統(tǒng)運行和維護、登機橋及橋載設備操作、信息系統(tǒng)運行和維保、各種專業(yè)保潔服務、出入口安檢等；物業(yè)服務類主要按區(qū)域進行外包，如航站樓綜合物業(yè)服務（巡檢、巡邏、物業(yè)小修等）、綠化服務、停車場運行服務等；輔助管理主要是如行李寄存、手推車、行李打包、問詢等，作為前兩者的補充。

對運行復雜或體量較大的同類外包業(yè)務，一般分為多個包件進行招標，發(fā)包給不同的服務商，一方面解決了單個服務商力量有限的問題，另一方面也從機制的層面解決了受制于人的擔憂。比如H機場有兩個大型集中式的能源中心，如果外包單位非計劃性撤出，將會對機場方造成較大的沖擊，采用兩個包件發(fā)包給不同的兩家單位，遇到突發(fā)情況可以兩家單位互相補充。航站樓的保潔服務體量很大且對服務品質要求高，是勞動密集型工作，如果外包給同一家單位，則服務商在新中標或者原中標單位退出時，服務商招聘員工或解散員工都會造成沖擊，因此分為多個包件進行市場化外包，多家單位之間日常還能同臺競爭。根據(jù)多年實踐經驗，認為一家單位完成8萬～10萬平米的保潔服務既有規(guī)模效應又能減少沖擊。

2.哪些業(yè)務不外包

我們認為運行管理中的運行指揮、協(xié)調管理、信息集成等不建議進行外包。運行指揮一方面是需要對機場運行有深刻的理解，它不是一個或幾個專業(yè)領域，需要長時間的積累才能勝任，建議由自有員工負責。協(xié)調管理的內容較為寬泛，《民用機場管理條例》第二十八條規(guī)定由機場管理機構對運輸機場的安全運營實施統(tǒng)一協(xié)調管理，需要較多的權限和權威性，外包單位的員工在協(xié)調管理中較為弱勢。運行指揮、協(xié)調管理、信息集成三個類別的內容，往往也難以區(qū)分界限，也是創(chuàng)建管理型機場的重要內容，適宜自有員工完成。

（二）如何進行市場化外包

既然是市場化的外包管理，宜采用公開招標的方式確定外包服務商。具體方案不在此探討，根據(jù)實踐情況有幾點體會：

1.商務標的策略。隨著社會發(fā)展，人工成本逐年上漲，而運行管理主要以人工成本為主，核算外包業(yè)務的預算時，也主要考慮人工成本和崗位數(shù)量，而機場在同等條件下對人員素質的要求更高。H機場曾使用過低價商務標得分高，以及均價商務標得分高的策略。低價導向使成本得到降低，部分潛在服務商為了中標采用超低價的方式中標，造成現(xiàn)場管理存在一定困難。均價導向時，容易推高成本，且容易出現(xiàn)圍標的情況。既然市場化，需要用市場的方式解決問題，用“低價購買優(yōu)質服務”的導向本身就是矛盾的，應確立“用合理價格購買優(yōu)質服務”的思路。目前，H機場采用均價偏低商務標得分高的策略，根據(jù)具體業(yè)務的情況，采用“投標單位平均報價下浮3%”或者“投標單位平均報價下浮5%”的商務標得分最高。既控制了成本，又給外包單位以合理利潤。

2.合理的劃分標段。在招標策劃階段，尤其需要合理的劃分標段，如上文提到的保潔服務、集中能源中心運行等，劃分多標段時要明確同一家潛在投標商是否可以同時中標。

3.管理上“數(shù)人頭”和“看效果”。運行管理主要是人工費，在提高效率或者優(yōu)化崗位的情況下，降低人數(shù)對機場和外包服務商都有非常重要的意義，在招標策劃階段，要考慮后期涉及人工的考核措施并在招標中予以明確。經過多年實踐總結，嘗試不同的方式后，認為保安等人工數(shù)量重要的服務，按數(shù)人頭的模式；能源中心運行服務等組織管理和技術性高的服務，按看效果的模式，但提出最低人數(shù)要求。

（三）市場化外包后怎么管

市場化外包以后如何管理，是采用外包進行運行管理的核心之一，更是機場轉型為管理型的公司的核心之一。

H機場的外包服務員工數(shù)量和機場方的管理人員數(shù)量的比例約為14∶1左右，對技術和管理要求高的業(yè)務，應該配備更多的機場方管理人員。主要采用了監(jiān)管機制、考核機制、督查機制、后評估機制四種常態(tài)化的機制進行外包單位的管理。

1.監(jiān)管機制。監(jiān)管人員與外包單位深度接觸，根據(jù)機場的管理制度、服務合同、實際情況、外包單位制定的方案等，對外包單位進行日常工作監(jiān)管和工作量的抽查，比如是否進行日常巡視，巡視是否到位。監(jiān)管按照時間一般為日常監(jiān)管、月度小結、季度總結等時間節(jié)點進行。

2.考核機制。一般按月度進行考核，考核是合同付款最為重要的依據(jù)，合同約定付款情況和考核結果高度掛鉤。監(jiān)管以過程管理為主，考核以結果管理為主，看效果。如H機場一般在合同中事先約定考核內容，明示機場的管理導向，防止考核人員的權利濫用，此舉也對機場提出更高的管理要求，需要在招標時就謀劃好考核內容?？己擞锌偡种坪涂鄯种苾煞N方式，目前大多采用扣分制，明確扣分項，發(fā)現(xiàn)不合格即進行扣分，只要扣分即扣考核款，同時也設立加分項，壓力和激勵的傳導更為直接。

3.督查機制。外包督查分機場督查和第三方督查。機場督查一般不由實施層的員工負責，由其上級單位進行，督查的對象以監(jiān)管人員為主，以外包單位為輔，主要看監(jiān)管人員是否盡職、有無違規(guī)以及復核外包單位是否完成合同約定工作內容。第三方督查聘請專業(yè)單位進行項目過程審計或結果審計。督查由按季度定期督查和不定期督查兩方面組成，督查是另一只眼睛看項目、看整體、看效果。

4.后評估機制。后評估是外包管理的重要內容，在開始下一期招標前進行，從開始市場化的策劃到項目結果進行全過程回顧，制定下一期運行管理的方案。

（四）培育雙方核心能力

進行市場化的運行管理后，機場方和外包方的核心能力的思考，也是外包管理的重點內容，用外包的方式創(chuàng)建管理型機場，需要機場具備怎樣的核心能力，期望乙方具備怎樣的核心能力，每個企業(yè)有不同的思考和結果，H機場經過長期實踐，認為機場方核心能力是市場掌握、標準與規(guī)則制定、管理與考核、數(shù)據(jù)分析能力；外包方是合理配置資源、管理能力、技術能力。

風險及控制

進行外包的運行管理，關注風險和控制風險是進行市場化管理的另一個重點。

（一）責任風險

在外包的風險中，常常談到的問題：工作可以委托、但責任無法委托。有人詳細分析了外包管理的法律問題，認為委托管理合同約定受托人承擔安全責任，主要是民事法律責任，即主要是經濟賠償責任，而與安全相關的行政和刑事法律責任仍在機場方，委托管理合同沒有改變《民用機場管理條例》規(guī)定的機場管理機構是機場安全運營法律責任主體。

委托管理的效果和主體責任由機場方來承受，對委外單位的服務與管控需持續(xù)完善；對于重要的和復雜的業(yè)務內容，要采用合作外包的方式，更利于控制風險、提高管理水平；選擇綜合能力較強的外包單位，并在合同中明確風險承擔內容。

（二）能力風險

采用市場化的外包進行運行管理之后，管理層往往有自有員工能力下降的擔憂，擔心技術型和技能型的員工能力下降。

筆者認為這要分兩方面來看，一是轉變觀念，這不是能力下降，而是能力轉變，自有員工要從技術型和技能型往管理型轉變，需要重點培養(yǎng)；二是在市場化的環(huán)境里，如何用市場和競爭的機制留住和吸引外包單位人才來服務機場，是需要思考的。

從控制風險的角度，一方面對關鍵技術領域的自有員工確實需要培養(yǎng)和掌握；另一方面會同外包方制定技術指導書、作業(yè)手冊等，同時宜在高端技術做潛在市場化備份，建立第三方技術型和技能型的人員儲備。

（三）退出風險

乙方因為合同糾紛、能力問題等進行非計劃性退出，嚴重的甚至帶來機場停擺的可能，這是實踐中需要考慮的重要風險，也是管理層較為擔憂的。

在風險控制方面，要靠市場化的契約精神，一旦簽訂合同，就需要按合同辦事；做好前期市場調研，對潛在外包單位能力和違約進行重點排摸；合理劃分標段，一些業(yè)務可以招多個不同單位，互相之間可以作為備份；做好督查管理和合同管理。

（四）外包方人員流動風險

人員流動風險在外包方案策劃時，容易被忽視，外包員工能力不足被甲方要求調離、離職、外包方抽調骨干支援其他項目在H機場的外包實踐中經常遇到。外包單位人員流動過大，新人需要花較長時間熟悉機場的規(guī)則和特性，影響運行服務效能。

在風險控制方面，招標文件和合同提出進入和退出要求，進入的員工需要甲方參與面試，主要管理和技術人員退出需要甲方同意；合同明確約定全體人員流動率指標和主要人員流動率指標，對缺崗人員加倍扣錢等。通過主要的兩項措施，H機場外包業(yè)務的人員流動率年均在4～6%，在合理的范圍內。

思考與建議

1.采用市場化的外包方式進行機場運行管理，應成為戰(zhàn)略層面的思考和行動，也需要政策層面的導向。采用市場化的方式進行運行管理，助推機場從經營型向管理型轉型，提質、增效、降本，這些是對機場本身的要求，提升管理還有較大的邊際效益，讓國內機場參與全球航空資源再分配中占主動。

2.機場應樹立外包雙方協(xié)作雙贏的理念。外包不僅僅是人工成本的取代，對機場達到提升管理和降低成本目標的同時，也要注意外包單位的效益，使外包單位能實現(xiàn)增加收益和提升市場競爭力的目的，協(xié)作雙贏才是可持續(xù)之路。同時，要注意培育運行管理的核心供應商，使之在長期合作中成為可靠的伙伴。

3.注意過程管理與結果考核相結合。結果管理是以目標為導向，以人為中心，以成果為標準，過程管理是對過程中節(jié)點進行質量控制，從而達到全面質量管理。過程和結果應有機結合，“結果”是“過程”的終點，管理要聚焦“過程”中，考核要聚焦“結果”上。

4.外包后自有人員處置的問題。先確立外包策略方向，逐步推行市場化外包管理，對自有員工逐漸轉型及消納。