公辦高校非稅收入收繳模式改革研究
——基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”視角

陳炎宏 趙元篤（廣東技術(shù)師范大學 廣東廣州 510665）

公辦高校非稅收入①非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項收入。對于公辦高校來說，涉及的非稅收入主要包括本?？茖W費、住宿費，成教生學費、研究生學費、考試費等，其中學費與住宿費占比最高。的收繳模式影響著千萬大學生、受培訓者以及家庭。完善高校非稅收入的收繳模式一直是各主管部門、高校、專家學者關心的問題。目前部分省市、部分高校進行的內(nèi)部收費流程優(yōu)化或者收繳模式調(diào)整，只是高校內(nèi)部或地區(qū)性的局部變革，并未基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的背景對公辦高校非稅收入收繳模式進行系統(tǒng)性的變革?！皩W校代收-上繳財政-財政下?lián)堋钡哪Ｊ綗o論是從流程上、風險管控上，還是從資金性質(zhì)上都存在著較大弊端，亟需進行改革。

一、公辦高校非稅收入征收的歷史回顧

新中國成立后，我國對公辦普通高校的學生在較長時期內(nèi)實行免收學雜費政策，對于促進高等教育事業(yè)的發(fā)展和人才培養(yǎng)發(fā)揮了積極作用。隨著改革開放的不斷深入以及高等教育跨越式大發(fā)展，免收學雜費的制度已經(jīng)難以適應當時的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀。1989年，國家教委、國家物價局、財政部聯(lián)合頒布《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規(guī)定》，標志著免費高等教育時代的結(jié)束。事實證明，在國家財政難以全額承擔高等教育成本的情況下，向高校在讀學生收取適當?shù)膶W費、住宿費等非稅收入，對于彌補高等教育快速發(fā)展的資金缺口，改善高校的軟硬件設施起到了積極作用。公辦普通高校收取學費、住宿費等非稅收入也在實踐中不斷發(fā)展、完善，收費的方式也先后經(jīng)歷了僅收取現(xiàn)金、接受刷卡、批量扣款、掃碼支付等階段。當前，公辦高校非稅收入代收模式流程如圖1所示（以學費為例）。

圖1 公辦高校非稅收入代收模式流程圖

圖1中：①不辦理國家助學貸款的學生直接在所在高校繳納學費。②需要辦理國家助學貸款的學生向相關助學貸款金融機構(gòu)申請助學貸款。③助學貸款機構(gòu)將學生申請的助學貸款轉(zhuǎn)入學生所在公辦高校。④公辦高校開具財政票據(jù)給學生；如果發(fā)生退學等情況，學校按規(guī)定退回學生學費。⑤公辦高校將所收學費上繳到相應的政府財政部門。⑥政府財政部門將學費款項下?lián)芙o公辦高校。⑦交完學費后，學生辦理注冊手續(xù)。

上述征收模式是當前公辦高校普遍的學費、住宿費代收模式，雖然仍在發(fā)揮著作用，但已難以適應“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”時代的要求，改革現(xiàn)行模式已勢在必行。

二、公辦高校非稅收入征收模式改革的理論基礎

1996年12月16日原國家教委、國家計委頒布的《高等學校收費管理暫行辦法》規(guī)定，學費與住宿費由學校財務部門統(tǒng)一收取，并向?qū)W生開具省級財政部門統(tǒng)一印制的行政事業(yè)性收費專用票據(jù)。在中國特色社會主義制度下，公辦高校是政府實現(xiàn)教育目標的重要載體。學校向?qū)W生收取學費、住宿費等非稅收入并不是高校自主的行為，而是在政府規(guī)定的收費標準下通過學校代替政府向在校學生收取部分教育成本的代理行為，學校收到相關費用后等額上繳給政府財政部門，其實質(zhì)是一種政府收費行為。在社會發(fā)展水平不高、公辦高校學生數(shù)量較少、網(wǎng)絡信息化水平不發(fā)達的條件下，學校代收不失為一種理性的選擇。隨著信息技術(shù)的發(fā)展日新月異，學校代收模式的不足和局限性就日益凸顯：從收費、開票、上繳財政專戶、收到財政部門的下?lián)芸?，整個流程漫長、效率低下，而且容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。表現(xiàn)在：智慧化程度低，程序復雜；學校上下各級、各部門協(xié)調(diào)度不夠；便民程度不夠高；學校對欠繳學費貧困生的甄別也存在信息不足問題。

對此，業(yè)內(nèi)人士及專業(yè)學者也提出了具有針對性的建議。如針對我國高校目前收費工作存在工作機制不協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)傳輸及票據(jù)管理的風險，提出應從完善科室監(jiān)制、配備專業(yè)人員、實現(xiàn)崗位分離等方面規(guī)避收費風險［1］；針對收費項目類別劃分、收費備案模式運用、學分收費與學年收費等當前教育收費制度存在政策上的盲點及管理上的缺失，建議科學劃分高校收費類別、規(guī)范代收費管理、統(tǒng)一學生在校期間學費的計算期限等［2］；應推廣電子發(fā)票和有完善的軟件技術(shù)支持［3］。這些研究表明，立足于高校的發(fā)展，政府及公辦高校針對非稅收入的收繳進行了一系列與時俱進的改革實踐。除了財政部外，北京、上海、安徽、重慶、寧夏、廣東等地也積極推行財政電子票據(jù)，從政府層面在非稅收入收繳方面邁開了電子化的步伐。部分地方財政部門開始進行高校非稅收入直繳財政的試點工作，例如山東省2012年開始試點高校學費直繳財政，2015年全部省屬院校學費直繳財政；內(nèi)蒙古自治區(qū)2014年由財政廳牽頭，進行了高校非稅收入直繳財政專戶的試點，并于2015年全面推開非稅收入直繳財政的工作。同時，一些公辦高校也不斷完善學校代收模式的流程，如中山大學、華南理工大學、暨南大學、廣東工業(yè)大學、廣東財經(jīng)大學等不少高校自行采購校園繳費平臺，采用學生登錄系統(tǒng)直接繳費的方式收取學費、住宿費等非稅收入。甚至一些高校已經(jīng)實現(xiàn)了校園繳費平臺與財政電子票據(jù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸，學生在校園繳費平臺繳費后能即時收到財政電子票據(jù)。這些改革實踐，大大提升了公辦高校非稅收入收繳的效率，便利了學生繳費。但這些只是高校內(nèi)部或個別地區(qū)的改革實踐，并未基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的背景搭建全國統(tǒng)一的“非稅收入管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)全國公辦高校非稅收入繳費一個系統(tǒng)辦理。從加強國家監(jiān)管和提高政府效率層面來看，應對公辦高校的非稅收入探討更加高效規(guī)范的征收模式，在公辦高校教育領域推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化顯得尤為迫切。

三、公辦高校非稅收入征收模式改為中央財稅部門直收的必要性及可行性

（一）必要性分析

中央財稅部門直收模式不僅是一個形式上的變化，更有著更深刻的現(xiàn)實意義。第一，高等教育受教育者承擔部分教育成本，這是全世界高等教育的通行做法，也符合教育經(jīng)濟學的成本收益分析。第二，理順了政府收支關系，提高了行政效率。第三，政府可以直接根據(jù)非稅收入征收情況及時掌握未能及時繳納的人數(shù)及比例，為掌握民生狀況提供第一手資料，便于有針對性地實施宏觀經(jīng)濟政策。第四，可以把高校非稅收入征收情況和社會信用體系掛鉤，對于確實貧困的給予幫扶，對于惡意欠費的進行信用管理，提高社會治理水平。第五，政府應按照學校在校生人數(shù)直接撥付對應教育經(jīng)費，明確追繳政府非稅收入的責任人。

當前，我國正在深入“放管服”改革，貫徹“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求，全面提升政府工作效能，實現(xiàn)智慧政府的目標。公辦高校非稅收入的收費模式關系到千千萬萬個學生、千千萬萬個在職培訓者，為千千萬萬個人提供便捷高校的繳費模式，是我國一項重要的民生大事。采用中央財稅部門直收模式，基于“放管服”改革的理念，符合“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求，以信息協(xié)調(diào)融合的思維，由教育部門、財稅部門共同研發(fā)公辦高校非稅收入管理系統(tǒng)。在線繳費系統(tǒng)以學籍管理系統(tǒng)的信息基礎，同時實現(xiàn)與助學貸款管理系統(tǒng)、就業(yè)派遣管理系統(tǒng)等系統(tǒng)的連接，打破信息壁壘，打通各個環(huán)節(jié)的信息流。實現(xiàn)全國各公辦高校使用統(tǒng)一的非稅收入管理系統(tǒng)，所有高校學生在同一個系統(tǒng)繳費的模式。中央財稅部門直收模式對于加快推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育有著重要意義。

（二）可行性分析

第一，管理系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)成熟。目前，各種應用平臺、移動應用的開發(fā)技術(shù)已經(jīng)相當成熟，而且社會各個行業(yè)已有相當?shù)膶嵺`應用經(jīng)驗。不僅可以電腦網(wǎng)上在線繳費，還可以開發(fā)手機應用APP，讓學生通過手機APP直接繳費、直接注冊。第二，財政電子票據(jù)廣泛應用。2017年，財政部就在穩(wěn)步推進財政電子票據(jù)管理改革；2018年，財政部開始全面推開財政電子票據(jù)管理改革，在全面使用財政電子票據(jù)的條件下，學生可以直接在平臺上打印票據(jù)，方便快捷，減少了票據(jù)發(fā)放環(huán)節(jié)，節(jié)省人力物力。第三，公辦高校非稅收入的特性。高校學費與住宿費標準由政府物價、教育及財政部門共同制定，同一類型專業(yè)收費標準基本固定，一般不會發(fā)生變化，這就給新的模式提供了可操作性。第四，智能手機、互聯(lián)網(wǎng)的全面普及。我國移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，學生幾乎人手一部智能手機、一部電腦，可以隨時隨地登錄平臺進行繳費。同時在線繳費方式有很多的選擇，比如銀行卡、網(wǎng)銀、手機銀行等。第五，地區(qū)經(jīng)驗。部分地區(qū)在辦公高校非稅收入財政直收的工作中積累了一定的經(jīng)驗。對這些經(jīng)驗及時加以總結(jié)推廣，可以讓收費模式變革更加順利?？山Y(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求，由教育部及中央財稅部門直接開發(fā)辦公高校非稅收入管理系統(tǒng)。

四、公辦高校非稅收入轉(zhuǎn)變?yōu)樨敹惒块T直收模式的制度要求及運作流程

要把高等學校非稅收入模式的改革思路變成現(xiàn)實實踐，需要進行相應的制度體系配套，具體可以從以下幾個方面開始著手。

（一）基礎要求

第一，推進非稅收入管轄權(quán)相關法制建設。根據(jù)便民、高效的原則，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定高校非稅收入的征管職責管轄部門、收費下?lián)芸盍鞒?。同時，重新制定公辦高校非稅收入特別是學費、住宿費管理辦法，明確繳費時間與方式、退費的計算方法及方式等。第二，制定全國統(tǒng)一學費、住宿費、考試費等標準。目前，各高校學費、住宿費標準主要由各省、自治區(qū)、直轄市制定，為了教育的公平性及操作的便捷性，應該制定全國的統(tǒng)一標準。對同一層次、同一專業(yè)由國家發(fā)改委與教育部、財政部根據(jù)“高等學校學生人均經(jīng)費基本標準”制定全國統(tǒng)一的收費標準，同時實行“高收費+高資助”的模式。筆者建議教育部學籍管理信息應該包含學生的繳費標準信息。第三，確定入學必須繳費的原則。針對特殊情況需要免學費、住宿費、考試費等政府非稅收入的，應該由提供優(yōu)惠政策的一方來承擔。例如，某省教育部門為推進公費師范生項目，報考師范專業(yè)的學生公費入讀，則由該省教育部門為本省報考師范專業(yè)的學生繳費。第四，完善非稅收入管理系統(tǒng)功能，與其他系統(tǒng)信息進行共享。學籍管理系統(tǒng)、國家助學貸款管理系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)等系統(tǒng)信息相互整合與共享，突破“信息孤島”。多渠道設立繳費接口，可以在學籍管理系統(tǒng)、各手機銀行等平臺設立繳費接口，方便學生或培訓人員登錄非稅收入管理系統(tǒng)進行繳費。

（二）公辦高校非稅收入中央財稅部門直收模式的運作流程（以學費為例）

圖2中：①由教育部學籍管理系統(tǒng)推送學籍信息到非稅收入管理系統(tǒng)。②不辦理國家助學貸款的學生直接在非稅收入管理系統(tǒng)進行繳費。③需要辦理國家助學貸款的學生在國家助學貸款管理系統(tǒng)辦理助學貸款。④國家助學貸款辦理成功后，由國家助學貸款管理系統(tǒng)直接向非稅收入管理系統(tǒng)繳費。⑤繳費后，非稅收入管理系統(tǒng)開具非稅收入電子票據(jù)并發(fā)送給學生；發(fā)生退費時，由非稅收入管理系統(tǒng)給學生退費。⑥非稅收入管理系統(tǒng)將學生繳費信息推送給學籍管理系統(tǒng)，由學籍管理系統(tǒng)給已繳費的學生進行學籍自動注冊。⑦非稅收入管理系統(tǒng)收到學生繳費后，在規(guī)定時間內(nèi)撥付給對應的高校。⑧發(fā)生退費情況時，非稅收入管理系統(tǒng)從對應高校的賬戶扣取應退的金額，再退給對應學生。

圖2 中央財稅部門直收模式的運作流程

五、工作推進建議

第一階段，進行充分的制度設計。確定公辦高校非稅收入中央直收的負責部門，明確教育部門、財稅部門、高校的責任與義務。圍繞中央財稅部門直收模式，完善公辦高校非稅收入的法律法規(guī)。把公辦高校非稅收入的征收工作納入到“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的數(shù)字政府建設中。

第二階段，進行必要的地區(qū)試點。選擇基礎較好的省、市、自治區(qū)試點財政部門直收公辦高校非稅收入。試點地區(qū)對于公辦高校非稅收入應全面使用財政電子票據(jù)，實現(xiàn)繳費、助學貸款、注冊等事項“一網(wǎng)通辦”。

第三階段，建立全國性的公辦高校非稅收入中央財稅部門直收體系?？偨Y(jié)地區(qū)試點經(jīng)驗，完善中央財稅部門直收流程，建設非稅收入管理系統(tǒng)，打通學籍管理、助學貸款、就業(yè)派遣等系統(tǒng)，實現(xiàn)教育管理的智慧化，形成有中國特色的公辦高校非稅收入中央財稅部門直收模式。

此外，建議主管部門深入研究公辦高校非稅收入的特點，對收繳模式進行與時俱進的改革，使“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”與公辦高校的非稅收入相結(jié)合，把網(wǎng)絡信息時代的技術(shù)成果及時運用于高校中，積極推進教育的現(xiàn)代化、智慧化。