從公共管理視角淺談如何維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展

鄒孟澤

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目的，是要以人為本，以民為本，提高民生福祉。黨的十九大報(bào)告從根本上揭示了發(fā)展的本質(zhì)，為我們指明了發(fā)展的終極目標(biāo)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代發(fā)展的戰(zhàn)略指向。要維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，就必須要有政府的積極參與、推動(dòng)和有力協(xié)調(diào)。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體和次級(jí)協(xié)調(diào)主體，轉(zhuǎn)變其治理理念、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變治理方式、有效實(shí)現(xiàn)其職能在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中具有重要的地位和作用。

一、新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)涵

長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理解側(cè)重于“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”和“社會(huì)進(jìn)步”層面較多，更多強(qiáng)調(diào)的是財(cái)富“量”的增加，而忽略了“質(zhì)”的提高。進(jìn)入新時(shí)期尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加要通過(guò)改善生產(chǎn)要素質(zhì)量及其組合結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，更加要通過(guò)依靠技術(shù)進(jìn)步、改善管理、提高勞動(dòng)者素質(zhì)等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，不僅要重視經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和效率的提高，而且要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中的協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性，對(duì)發(fā)展的理念、戰(zhàn)略和途徑等提出了新的更高的要求，它所強(qiáng)調(diào)的不僅是提高增長(zhǎng)效益，還包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，分配結(jié)構(gòu)的改善和生活水平、服務(wù)質(zhì)量的提高，人與自然的和諧相處以及發(fā)展成果的合理分配等。

二、新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方政府的要求

在我國(guó)，地方政府是指除特別行政區(qū)以外的省、縣和鄉(xiāng)三級(jí)政府。地方政府作為一個(gè)地區(qū)的施政中心，不僅是黨的路線(xiàn)、方針和政策的執(zhí)行者，而且是一方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化發(fā)展的組織者、推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者，地方政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力的強(qiáng)弱，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程和效果至關(guān)重要。

（一）地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想觀念

政府觀念的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新、治理方式創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。促進(jìn)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加，一方面要求地方各級(jí)政府破除過(guò)去那種對(duì)GDP增長(zhǎng)的盲目崇拜，改變過(guò)去的數(shù)量型經(jīng)濟(jì)，大而全小而全的地域行業(yè)分布和條塊分割、地區(qū)封鎖等觀念，樹(shù)立全新的發(fā)展觀，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行質(zhì)量的保證機(jī)制、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、依靠科技進(jìn)步來(lái)提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效益和質(zhì)量、注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加強(qiáng)區(qū)域合作等，另一方面要求地方政府由原來(lái)的“管理”觀念向“服務(wù)”觀念轉(zhuǎn)變，樹(shù)立更好的服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)理念，建立服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府的“善政”。地方政府應(yīng)通過(guò)宏觀調(diào)控手段，為加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明方向;對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和自主創(chuàng)新提供平臺(tái)和服務(wù)，對(duì)中小企業(yè)多給予支持和幫助，引導(dǎo)其健康發(fā)展;重視高素質(zhì)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)工作，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力支持;對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整應(yīng)積極穩(wěn)妥，協(xié)調(diào)好各方面的利益，從根本上提高政府為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的水平和能力。

（二）地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變其職能

地方政府職能的轉(zhuǎn)變是加快新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。目前和今后一段時(shí)間內(nèi)地方政府職能應(yīng)在以下兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變：一方面要求地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，合理界定政府與市場(chǎng)、企業(yè)之間的邊界，減少地方政府行政審批和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，地方政府僅從外部性、公共性、合規(guī)性方面對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目予以核準(zhǔn)或備案，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，履行好對(duì)重大項(xiàng)目的規(guī)劃協(xié)調(diào)、發(fā)布行業(yè)信息等服務(wù)職能。另一方面要求地方政府切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)：合理調(diào)整收入分配關(guān)系，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化：要把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，建立健全符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)重大民生工程建設(shè)，切實(shí)解決好群眾就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面的基本民生問(wèn)題。

（三）地方政府間應(yīng)加強(qiáng)相互合作，統(tǒng)籌兼顧

在過(guò)去以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心思想的指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府力爭(zhēng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化，這種地方保護(hù)主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，不利于資源的合理配置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，阻礙了經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展。新時(shí)期要維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，就要求地方政府既要重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模擴(kuò)大和效率的提高，更要注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的一致性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和發(fā)展成果的共享性。著力解決好城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間均衡發(fā)展的問(wèn)題;著力解決好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題：著力解決好社會(huì)保障制度建設(shè)中縮小收入差別、實(shí)現(xiàn)共同富裕的問(wèn)題。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與民主政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、先進(jìn)文化建設(shè)一起安排、一起部署，做到整體聯(lián)動(dòng)，同步推進(jìn)。

三、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展過(guò)程中的阻滯因素分析

雖然各級(jí)地方政府采取了一些措施加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但成效并不顯著。主要是因?yàn)榈胤秸袨榕c轉(zhuǎn)變發(fā)展方式之間存在矛盾。

（一）思想上沒(méi)有全面深刻認(rèn)識(shí)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，需要在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面都實(shí)現(xiàn)全面可持續(xù)發(fā)展，要求各級(jí)政府在思想上要高度、全面、深刻地認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的緊迫性和必要性。但各級(jí)地方政府在原有發(fā)展理念和自身利益的影響下卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，為尋求地方利益的最大化，各級(jí)地方政府反而容忍甚至縱容外延擴(kuò)張的生產(chǎn)能力和發(fā)展道路，直接導(dǎo)致了粗放型發(fā)展模式的存在。

（二）實(shí)踐中仍熱衷于片面追求GDP的快速增長(zhǎng)

實(shí)際上，地方政府仍然熱衷于追求GDP的快速增長(zhǎng)。究其原因：一是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)。實(shí)行分稅制以來(lái)，特別是取消農(nóng)業(yè)所得稅后，地方政府普遍面臨著財(cái)政困難的問(wèn)題，然而地方政府又要承擔(dān)大量的社會(huì)公共事務(wù)。為了增加財(cái)政收入、履行其職能，迫使地方政府不得不把加速GDP的增長(zhǎng)和擴(kuò)大稅收來(lái)源作為頭等大事來(lái)抓。二是近年來(lái)我國(guó)為確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到一定水平，實(shí)施了積極的財(cái)政政策。這一政策的實(shí)施，一定程度上導(dǎo)致地方政府在投資領(lǐng)域的行政干預(yù)能力不斷加強(qiáng)，致使一批投資高而效益低、有違市場(chǎng)規(guī)律和以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的“政績(jī)工程”、“形象工程”應(yīng)運(yùn)而生。

（三）缺乏一套完整的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前，地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系不健全，仍存在內(nèi)容片面、指標(biāo)單一、行為短期化等特點(diǎn)，不能充分體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在要求。在考核內(nèi)容上，偏重于經(jīng)濟(jì)“量”增長(zhǎng)，過(guò)于關(guān)注地方領(lǐng)導(dǎo)任職期間招商引資、財(cái)政收入和GDP的增長(zhǎng)情況，忽視了經(jīng)濟(jì)“質(zhì)”的提高及社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡等問(wèn)題：在考核指標(biāo)上，片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置不全面、不科學(xué)，沒(méi)有涉及到經(jīng)濟(jì)效益、城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、環(huán)境保護(hù)、民生改善等基本的指標(biāo);在考核主體上，考核主體單一，僅僅依靠政府自身考核自己，缺乏外界的參與和監(jiān)督，使考核的結(jié)果大打折扣，缺乏科學(xué)性和真實(shí)性。

四、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的路徑選擇

筆者認(rèn)為，要想維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，地方政府必須在以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革：

（一）轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展理念和創(chuàng)新地方政府管理理念

地方政府必須在發(fā)展理念上樹(shù)立總攬全局、統(tǒng)籌兼顧、為民服務(wù)的思維觀念，徹底改變長(zhǎng)期存在的重速度輕效益、重開(kāi)發(fā)輕節(jié)約、重外延輕內(nèi)涵、片面追求GDP增長(zhǎng)、忽視保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的傾向，創(chuàng)新管理理念：一是樹(shù)立有限政府的理念。地方政府要堅(jiān)持有所為有所不為，合理界定政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)之間的邊界，其行為必須受法律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的約束。二是樹(shù)立有效政府的理念。地方政府工作要保持高效的狀態(tài)，決策要靈敏快捷，執(zhí)行要暢通無(wú)阻，行政效率要提高。三是樹(shù)立開(kāi)放的理念。地方政府施政要面向世界，著眼發(fā)展，培育地方政府的美譽(yù)度和知名度。四是樹(shù)立服務(wù)的理念。地方政府應(yīng)根據(jù)人民的要求，管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)其利益，提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量。

（二）理順政府與市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的關(guān)系

地方各級(jí)政府要正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，合理界定各自的活動(dòng)范圍，確保市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體地位。與此同時(shí)，正確處理政府與市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的關(guān)系。政府與市場(chǎng)在某種程度上是兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要機(jī)制和制度安排。實(shí)踐證明，完全由單一的政府或單一的市場(chǎng)來(lái)配置資源都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率或社會(huì)效率的損失。這就需要理順政府與市場(chǎng)在資源配置領(lǐng)域的關(guān)系，遵循市場(chǎng)優(yōu)先原則，市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮為資源配置效率最大化提供了可能。但市場(chǎng)并不是完美無(wú)缺的，為有效防止由于“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的公共物品的短缺和經(jīng)濟(jì)的非良性發(fā)展，政府必須采取以經(jīng)濟(jì)手段為主、輔之以相應(yīng)的行政和法律等手段，通過(guò)間接的方式進(jìn)行宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，使全社會(huì)形成競(jìng)相提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的氛圍，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

（三）建立健全地方政府績(jī)效考核體系

維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，還要建立健全對(duì)合理的地方政府績(jī)效考核制度。政府績(jī)效考核主要是對(duì)政府班子和領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政情況的考察和評(píng)價(jià)，合理的績(jī)效考核體系對(duì)充分發(fā)揮地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)程中的作用具有很強(qiáng)的導(dǎo)向功能，把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策行為引導(dǎo)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的軌道上來(lái)。這種指標(biāo)體系著重考核地方政府在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍和環(huán)境、公共服務(wù)能力，側(cè)重于對(duì)政績(jī)進(jìn)行成本——收益分析，不僅要看取得的政績(jī)，還要看為此付出的投入和代價(jià)，把發(fā)展的成本高低作為判斷和衡量政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)之一，正確評(píng)價(jià)政績(jī)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)成效與長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，避免不計(jì)成本和代價(jià)的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。

（作者單位：青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）