黨內(nèi)法規(guī)反腐的性質(zhì)、作用及基本思路

摘 ?要：黨內(nèi)法規(guī)反腐是我國制度反腐不可或缺的重要組成部分。在我國反腐敗斗爭中發(fā)揮著示范引領(lǐng)乃至決定性作用。黨內(nèi)法規(guī)是反腐洪流的緩沖閥，是黨內(nèi)反腐必備的羽絨衣，是有助于從根源上反腐的制度規(guī)范。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)反腐還存在著法規(guī)制度建設(shè)不完善以及制度執(zhí)行力不足的問題。黨內(nèi)法規(guī)反腐應(yīng)當(dāng)立足于防范為主的基本立場，堅持“防治結(jié)合，以治促防”，令監(jiān)督約束與關(guān)懷激勵相互促進(jìn)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);依規(guī)治黨;反腐;制度執(zhí)行力

中圖分類號： ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2021）02-0001-04

作為一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，腐敗被視為“人與人之間的小規(guī)模合作”，但這種合作模式扭曲及破壞了更大規(guī)模的社會合作，危及政權(quán)的合法性及穩(wěn)定性。[1]因此，腐敗被認(rèn)為是腐蝕社會公正、侵蝕國家肌體的“毒瘤”，是古今中外、歷朝各代執(zhí)政者都一直反對并謀求根除的最重要議題。當(dāng)代各國也都將反腐作為最主要的政治任務(wù)之一，通過制定大量法律法規(guī)防范和懲治腐敗。而當(dāng)代政治的典型特征是政黨政治，政黨作為政治的主體，主導(dǎo)著國家政治發(fā)展的方向。鑒于政黨在政治活動中所發(fā)揮的核心作用，對政黨的研究始終是政治學(xué)研究的關(guān)鍵內(nèi)容。[2]在反腐敗研究中，對政黨反腐尤其是執(zhí)政黨反腐的研究也始終都是各國反腐研究的重中之重。在當(dāng)代中國政治活動中，作為唯一執(zhí)政黨與中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨顯然居于至關(guān)重要的位置，發(fā)揮著不可替代的重要作用。正如十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》開宗明義指出的，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨?！蓖瑯?，反對和治理中國腐敗的關(guān)鍵也在黨，在黨要反腐、持續(xù)從嚴(yán)治腐。正因為如此，習(xí)近平總書記一針見血地指出的，“我們黨作為百年大黨，要始終得到人民擁護(hù)和支持，書寫中華民族千秋偉業(yè)，必須始終牢記初心和使命，堅決清除一切弱化黨的先進(jìn)性、損害黨的純潔性的因素，堅決割除一切滋生在黨的肌體上的毒瘤，堅決防范一切違背初心和使命、動搖黨的根基的危險?！盵3]基于中國共產(chǎn)黨在我國特殊的政治與法律地位，以實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”為主旨的黨內(nèi)法規(guī)在反腐過程中發(fā)揮著不可忽視和無法替代的特殊作用。為此，有必要對黨內(nèi)法規(guī)在當(dāng)代中國反腐敗過程中的機(jī)理與作用展開研究，以便更為科學(xué)地認(rèn)識和把握黨內(nèi)法規(guī)反腐，為反腐的后續(xù)持續(xù)推進(jìn)提供理論支撐。

一、黨內(nèi)法規(guī)反腐的邏輯與性質(zhì)

當(dāng)今社會是一個共治型社會，反腐敗更是一個需要共治的領(lǐng)域。作為一個共治領(lǐng)域，反腐敗既不是某個人之事，某個家之事，也不是某個組織之事或某個黨之事，而是需要全社會共同參與和推動的事業(yè)。就此而言，反腐敗的推進(jìn)和成功絕不是僅僅倚賴中國共產(chǎn)黨就能夠完成和實(shí)現(xiàn)的，而必須集國家和民族之力共同推進(jìn)。然而，中國共產(chǎn)黨在中國政治法律中的獨(dú)特地位決定了反腐敗必須要在中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)之下才能夠真正實(shí)現(xiàn)。作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨一直都堅持自我革命的鮮明品格和管黨治黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，一直以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，堅持立黨為公，執(zhí)政為民，情為民所系，利為民而謀，權(quán)為民而用。這必然決定了中國共產(chǎn)黨對于腐敗的決絕與零容忍，也決定了只有中國共產(chǎn)黨才能夠領(lǐng)導(dǎo)中國人民根治腐敗。正如胡錦濤同志所指出的，“中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。”[4]

（一）黨內(nèi)法規(guī)反腐能夠推進(jìn)并強(qiáng)化國家與社會反腐

從邏輯上來說，腐敗的產(chǎn)生根源于權(quán)力的濫用，凡是有權(quán)力的地方就有產(chǎn)生腐敗的空間。因此，腐敗并不止于作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨之內(nèi)部腐敗，而更包含著國家行政腐敗、司法腐敗、社會腐敗乃至制度腐敗。然而，正如《中華人民共和國憲法》第一條所明確規(guī)定的，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征”，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心的地位決定了其自身內(nèi)部的腐敗治理——亦即黨內(nèi)反腐——勢必更具有決定性意義。這是因為，在當(dāng)代中國，80%以上的公務(wù)員和95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是中國共產(chǎn)黨黨員;換言之，在中國公務(wù)系統(tǒng)中，作為執(zhí)政黨成員的中國共產(chǎn)黨黨員占了絕大多數(shù)。這使得中國公務(wù)系統(tǒng)腐敗的最大危險乃至決定性力量都來自黨內(nèi)。只有確保黨員廉潔，做到黨的內(nèi)部廉潔而不腐，才能夠確保國家公務(wù)系統(tǒng)廉潔不腐，也才能確保整個國家和社會不腐。就此而言，黨內(nèi)反腐不僅決定著黨自身的內(nèi)部治理效果，決定著廣大黨員對于黨的組織認(rèn)同，決定著黨自身的先進(jìn)性與純潔性以及黨的長期執(zhí)政能力，也對國家反腐發(fā)揮著引領(lǐng)示范作用，影響乃至決定著我國反腐敗的方向和成效，決定著腐敗在我國能否真正得到全面治理。

黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范，作為實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”的基本制度保障，則是推進(jìn)并強(qiáng)化黨內(nèi)反腐，確保黨員不腐敗和作為執(zhí)政黨自身廉潔的客觀需要。習(xí)近平總書記指出，“沒有健全的制度，權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住。”[5]720反腐敗是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多種制度共同保障和協(xié)同推進(jìn)，而黨內(nèi)法規(guī)就是其中必不可少的一種。黨內(nèi)法規(guī)作為專門適用于黨員這類具有先進(jìn)性和純潔性要求之群體的一類規(guī)范，具有相比于國家法更高的要求和相比于倫理道德更強(qiáng)的規(guī)范性，更有助于將腐敗消滅在萌芽狀態(tài)之中，從根源上遏制腐敗。就其機(jī)理而言，黨內(nèi)法規(guī)通過預(yù)防和控制黨內(nèi)腐敗，將黨員干部的權(quán)力乃至黨的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，可以有效避免黨內(nèi)權(quán)力的尋租乃至任性，并可以借助中國共產(chǎn)黨之中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的政治與法律地位，向全社會傳導(dǎo)作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨對腐敗現(xiàn)象“零容忍”的立場及其厲行反腐的決心，從而引領(lǐng)國家反腐走向更為堅定、有力和持久的方向。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)反腐的制度經(jīng)驗還可以為國家反腐提供有益參考和借鑒，有助于將黨內(nèi)已經(jīng)成功的反腐經(jīng)驗通過國家立法的形式進(jìn)一步固定下來，形成為國家反腐的制度保障，避免國家反腐多走彎路，降低國家反腐的成本。除此之外，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位使得中國共產(chǎn)黨能夠在國家治理乃至社會治理中充分發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。通過黨內(nèi)法規(guī)這一要求更高且規(guī)定更嚴(yán)的治理規(guī)范反腐，可以極大地提升反腐的效果，有助于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的良好治理，從而為其他黨派以及社會組織反腐敗提供示范樣本，引領(lǐng)社會反腐的深入推進(jìn)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)反腐是我國法治反腐不可或缺的組成部分

就其性質(zhì)而言，黨內(nèi)法規(guī)反腐是黨內(nèi)制度反腐以及國家制度反腐的重要形式，也是我國法治反腐不可或缺的組成部分。黨內(nèi)法規(guī)屬于規(guī)章制度，這是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性。[6]19黨內(nèi)法規(guī)反腐的實(shí)質(zhì)是借助黨內(nèi)法規(guī)這種黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的制度反腐。黨的十八屆四中全通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)明確納入中國特色社會主義法治體系，使得黨內(nèi)法規(guī)成為我國全面依法治國之“法”所不可或缺的重要組成部分。而任何法都具有規(guī)范性與權(quán)威性的要求。這必然使得黨內(nèi)法規(guī)反腐相比于其他社會制度反腐更具有規(guī)范性和權(quán)威性。同時黨內(nèi)法規(guī)的法屬性決定了在黨內(nèi)法規(guī)反腐過程中需要堅持并運(yùn)用法治思維，依規(guī)而行、依制度推進(jìn)。這無疑會極大地提高反腐敗的透明度與規(guī)范性，有助于減少權(quán)力反腐的任性，避免單純政治反腐可能出現(xiàn)的冤假錯案。

習(xí)近平總書記指出，腐敗是社會毒瘤，是影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家長治久安的致命風(fēng)險。[7]169“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。只有以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期律，確保黨和國家長治久安?！盵8]66-67 正因為如此，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直都將反腐敗作為最重要的一項政治任務(wù)，狠抓不懈，持續(xù)深入推進(jìn)，“取得了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重大勝利，開啟了我國反腐敗和廉政建設(shè)的嶄新局面”，[9]甚至可以說，反腐敗斗爭取得了巨大的歷史性成就。而十八大以來反腐敗斗爭之所以取得巨大歷史性成就，一方面得益于黨所提出并推行的大力度的反腐治標(biāo)之策，另一方面則更得益于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷推進(jìn)和依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨的持續(xù)強(qiáng)化。通過不斷推進(jìn)和強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，踐行依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨，將黨內(nèi)腐敗扼殺于搖籃之中，并以黨內(nèi)反腐發(fā)揮示范引領(lǐng)，帶動整個國家反腐乃至社會反腐，是十八大以來我國反腐斗爭成功的經(jīng)驗所在?；诖耍h內(nèi)法規(guī)反腐是我國今后持續(xù)不斷深入反腐的重要組成部分，也是決定我國反腐成效乃至成敗的關(guān)鍵。

二、黨內(nèi)法規(guī)在當(dāng)代中國反腐中的作用

“中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)烈的外部性效應(yīng)，即通過加強(qiáng)各級黨組織的制度化建設(shè)、黨委和黨組織權(quán)力配置的規(guī)范化建設(shè)以及黨員活動的規(guī)范化等方式，在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理規(guī)范化的同時，會提升中國共產(chǎn)黨在公共治理中的能力，增強(qiáng)人民群眾對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的認(rèn)同?！盵10]在反腐敗方面，黨內(nèi)法規(guī)也具有明顯的外部效應(yīng)。通過強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅可以提升廣大黨員對于自身的要求，從而更加嚴(yán)格地約束自己，而且能夠提升中國共產(chǎn)黨反腐敗斗爭的能力，產(chǎn)生良好的社會示范效應(yīng)，帶動其他黨派和社會組織自覺加強(qiáng)自身內(nèi)部腐敗治理。以此為基點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)反腐對于整個反腐的影響和決定作用是以其首先作用于黨內(nèi)，推進(jìn)和強(qiáng)化黨內(nèi)反腐來實(shí)現(xiàn)的。在反腐敗已經(jīng)成為當(dāng)代中國不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流之情勢下，黨內(nèi)法規(guī)反腐在當(dāng)代中國反腐中發(fā)揮著不可替代的重要作用，是引領(lǐng)乃至決定我國反腐敗斗爭的關(guān)鍵所在。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是反腐洪流的“緩沖閥”

腐敗是社會毒瘤。因此，對于腐敗需要堅持零容忍，需要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣將反腐敗斗爭進(jìn)行到底。然而這并不意味著反腐敗可以不計成本、無論方法、一股腦地適用嚴(yán)刑峻法。相反，作為一項牽一發(fā)而可能動全身的系統(tǒng)治理工程，反腐敗必須做到科學(xué)施治，強(qiáng)調(diào)多種方法協(xié)同配合、共同發(fā)力，否則，就很容易會出現(xiàn)“嚴(yán)法滋彰而腐敗多有”的怪象。而黨內(nèi)法規(guī)恰恰是我國厲行反腐過程中需要倚重的一種獨(dú)特方法。就其性質(zhì)而言，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法，黨作為一種政治組織所制定的黨規(guī)屬于軟法，它對于黨組織和黨員而言是必須一體遵守、不得例外的硬要求，屬于“堅硬的軟法”。[11]64 在反腐方面，國家法具有不可回避的強(qiáng)制力和嚴(yán)厲性，無論是觸犯《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等一般行政法律法規(guī)，還是觸犯刑律，行為人都需要依法承受嚴(yán)厲的法律責(zé)任。在這一點(diǎn)上，國家法的適用具有無可辯駁的強(qiáng)硬性，并因此被視為硬法。相比于國家法這類硬法而言，黨內(nèi)法規(guī)中配置了大量柔性的調(diào)整手段，如批評和自我批評、約談函詢、誡勉談話等。這些手段作為柔性手段，盡管缺少了國家法的嚴(yán)厲與硬度，但作為黨對有腐敗苗頭或傾向之黨員的一種提醒和教育，卻體現(xiàn)了黨對于這些黨員的關(guān)心和愛護(hù)，使得很多微腐敗在其萌芽之初就遭到壓制和扼殺，從而起到了防微杜漸的作用。在反腐敗方面，黨內(nèi)法規(guī)填補(bǔ)了從單位規(guī)章、倫理道德等社會規(guī)范到國家法之間的制度真空，成為緩沖國家法強(qiáng)力反腐沖擊力的緩沖閥，有利于在反腐方面抓小抓早，從源頭上預(yù)防腐敗發(fā)生，也有利于避免因國家法過硬和過沖而造成的不必要傷害甚至意外傷害，避免了將所有腐敗都納入國家法治理的僵化和不足，有助于減輕腐敗治理的國家成本。而且最為重要的是，由于這些柔性措施的存在和采用，避免了國家法的僵硬和橫沖，很多時候反而更容易令廣大黨員所認(rèn)同、理解和接受，從而能夠起到更好的反腐效果?！皬牡赖律献l責(zé)一種做法，到認(rèn)為應(yīng)從法律上對其加以禁止，還是有很大一段距離的?！盵12]122-123黨內(nèi)法規(guī)則實(shí)現(xiàn)了從國家法律到倫理道德之間的跨越，很好地彌合了法律與道德之間的鴻溝，打通了從國家法律到倫理道德的通道，有效地緩沖了國家法反腐對于黨內(nèi)微腐敗可能產(chǎn)生的過大沖擊和過激反應(yīng)，成為我國反腐洪流的緩沖閥。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)反腐必備的“羽絨衣”

反腐敗是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要執(zhí)政黨持續(xù)不斷的加以推進(jìn)，也需要社會各界有力參與和有效監(jiān)督，需要國家法、倫理道德、政策的介入，也離不開黨內(nèi)法規(guī)的參與。具體到法治層面的規(guī)范而言，黨內(nèi)法規(guī)與國家法作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其在反腐方面的地位和作用是不盡相同的。其中，黨內(nèi)法規(guī)作為專門用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的一種規(guī)范，只適用于黨員和各級黨組織，用于防范和應(yīng)對黨內(nèi)腐敗。而黨員作為執(zhí)政黨的成員以及國家公民的二重身份，決定了其不僅需要受黨內(nèi)法規(guī)的約束，也必須受國家法約束。這就使得在反對黨內(nèi)腐敗方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法都必然發(fā)揮著不可或缺的作用。其中，黨內(nèi)法規(guī)作為一種軟法，是防范和應(yīng)對黨內(nèi)腐敗的第一道防線，是反腐的前沿陣地，其作用在于“以高層次的倫理道德要求幫助黨員保持純潔性與先進(jìn)性，倚賴高尚的道德拒腐防變，并依靠黨法自身相對靈活的處理機(jī)制使那些有腐敗傾向的黨員干部及時警覺和盡早清醒！”[13]而國家法則是黨內(nèi)反腐的最后一道防線，是反腐的后防陣地以及最后屏障，其作用在于“依法對那些已經(jīng)腐化墮落，不再具有純潔性的黨員干部適用一般公民的倫理道德要求來加以引導(dǎo)，防止其在違反黨法的同時觸碰黨并同時也是社會的倫理道德底線，并保證將那些已經(jīng)變質(zhì)腐敗、觸碰黨和國家底線的黨員干部繩之以法，以國家法的威嚴(yán)來保障黨的純潔性，使黨乃至國家免受腐敗的侵?jǐn)_?！盵13]在反腐敗方面，如果我們把腐敗比作嚴(yán)寒，則國家法中的刑法就好比是穿在人身上的保暖內(nèi)衣，是人們應(yīng)對嚴(yán)寒的最后防護(hù)，而諸如《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等在內(nèi)的一般法律則類似于穿在人身上的正裝，是人們應(yīng)對嚴(yán)寒必須的基本裝備;相比之下，黨內(nèi)法規(guī)則是穿在人身上的羽絨衣，是人們應(yīng)對嚴(yán)寒的第一道防線。相比于正裝以及保暖內(nèi)衣而言，羽絨衣可能會偏軟偏柔且被穿在人身體的最外端，但卻是人們應(yīng)對嚴(yán)寒最為有效的防護(hù)手段。在此意義上，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)反腐的“羽絨衣”，盡管看似柔軟，卻是防范腐敗這一“嚴(yán)寒”最為有效的裝備，是黨內(nèi)反腐的尤其離不開的裝備！

（三）黨內(nèi)法規(guī)是有助于從根源上反腐的制度規(guī)范

從倫理道德與法關(guān)系的角度上來說，倫理道德是法律的基礎(chǔ)，法律則是最低限度的倫理道德。而黨內(nèi)法規(guī)作為一種要求上高于國家法且內(nèi)容上嚴(yán)于國家法的規(guī)范，則是介于國家法與倫理道德之間而兼具了國家法與倫理道德要求和特征的一種特別規(guī)范。具體而言：（1）黨內(nèi)法規(guī)具有法律的屬性。無論在形式要求上還是內(nèi)容要求上都具有法的規(guī)范性與權(quán)威性，其對于黨員以及各級黨組織而言是一體遵循、統(tǒng)一適用的法，具有應(yīng)當(dāng)被遵循的正當(dāng)性。（2）黨內(nèi)法規(guī)具有倫理道德屬性。其作為適用于黨員這類具有先進(jìn)性和純潔性要求之群體的一種規(guī)范，在要求上已經(jīng)超出了作為倫理道德底線之國家法對于人們的要求，實(shí)際上已經(jīng)屬于高層次倫理道德亦即富勒所說的“愿望的道德”之范疇。黨內(nèi)法規(guī)的這一特征使得其與國家法相比，不僅能夠調(diào)整人們的行為，也能夠調(diào)整人們的思想，具有思想調(diào)整與行為調(diào)整雙重調(diào)整功能。“黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)超越了單純對行為的調(diào)整，而觸及了黨員的內(nèi)心和靈魂，這是國家法律所不能勝任的”。[14]國家法作為最低限度的倫理道德，則只能夠調(diào)整人們的行為而無法涉足人們的思想意識。而從行為學(xué)的角度上來說，人的行為是受其思想意識所支配的，有什么樣的思想才會產(chǎn)生什么樣的行為。就此而言，制度調(diào)整的效果往往更取決于支配人們行為的思想。國家法由于只能調(diào)整人們的行為而無法規(guī)范人們的思想，所以無法從根本上杜絕黨員腐敗思想的萌生，往往是治標(biāo)難治本的。而黨內(nèi)法規(guī)則可以對廣大黨員的思想提出要求，不僅可以從本原上遏制腐敗思想在黨員內(nèi)心萌生，且有助于廣大黨員從心理上更加認(rèn)同、理解和接受這些要求。

作為執(zhí)政黨以及中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心，“黨必須始終保持道德先進(jìn)性，形成自我調(diào)整的內(nèi)在道德機(jī)制，努力把自己置于社會道德領(lǐng)域的最前沿，以鞏固和增強(qiáng)其執(zhí)政的道義基礎(chǔ)，確保執(zhí)政的合法性、長期性?！盵15]而持續(xù)不斷地推進(jìn)黨內(nèi)反腐以引領(lǐng)國家反腐，則是黨始終保持道德先進(jìn)性并將自己置于社會道德領(lǐng)域最前沿的基本需要。在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)作為一種相比于國家法而言要求更高的規(guī)范，顯然可以發(fā)揮更重要的作用。它作為一種“愿望的道德”，有助于加強(qiáng)廣大黨員自身的思想道德修養(yǎng)，形成并強(qiáng)化黨內(nèi)的自我調(diào)整機(jī)制，提高對于自身在廉潔奉公以及自我犧牲方面的自覺性和主動性，主動拒絕腐敗、反對腐敗，并且通過黨員的先進(jìn)性與代表性突顯黨的先進(jìn)性與純潔性，使黨始終立足于較高的道德站位上，鞏固自身執(zhí)政的道義基礎(chǔ)，確保黨自身執(zhí)政的合法性、長期性。正因為如此，在黨內(nèi)反腐中，黨內(nèi)法規(guī)一直都被視為與國家法相互配合和協(xié)同的另外一種不可或缺的反腐手段，甚至被認(rèn)為是更有助于從根本上反腐的制度規(guī)范。

三、黨內(nèi)法規(guī)反腐的主要問題與應(yīng)對思路

黨內(nèi)法規(guī)在反腐方面的作用毋庸置疑。在深入推進(jìn)反腐敗斗爭的進(jìn)程中，必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在反腐敗方面第一道防線的重要作用，力爭將腐敗扼殺在萌芽之時。適應(yīng)當(dāng)新時代反腐倡廉的基本要求。然而另一方面，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。在反腐敗方面，如果只有黨內(nèi)法規(guī)而黨內(nèi)法規(guī)無制度執(zhí)行力，或者雖有黨內(nèi)法規(guī)但黨內(nèi)法規(guī)制度不夠完善和科學(xué)，則黨內(nèi)法規(guī)反腐也很有可能會淪為形而上，成為“中看不中用”的裝飾或擺設(shè)，空有理論意義而產(chǎn)生不了實(shí)際價值。實(shí)際上，反腐敗在十八大前后顯現(xiàn)出來的重大變化已經(jīng)從某個側(cè)面充分印證了這一問題。十八大以前，我國也一直都高度重視黨內(nèi)法規(guī)反腐，重視并不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。然而，由于一定程度上忽視了黨內(nèi)法規(guī)自身制度建設(shè)的科學(xué)化，忽視了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)劃問題以及黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力問題，使得黨內(nèi)法規(guī)一直沒有能夠形成較為完備和科學(xué)的制度體系，也沒有建立起科學(xué)有效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施保障體系。這使得很多黨內(nèi)法規(guī)制度在反腐方面經(jīng)常淪為空設(shè)和虛置，出現(xiàn)“黨規(guī)滋彰但黨內(nèi)腐敗不少有”的怪象。十八大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入了前所未有的科學(xué)化、規(guī)范化階段，在對已有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理的基礎(chǔ)上，先后印發(fā)了兩個中央黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃，使黨內(nèi)法規(guī)的制定更為科學(xué)，制度體系愈加完善。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力問題也受到了前所未有的關(guān)注和重視，以“八項規(guī)定”為代表的黨內(nèi)法規(guī)之實(shí)施以雷厲風(fēng)行的態(tài)勢被持續(xù)深入推進(jìn)，在短短幾年中徹底扭轉(zhuǎn)了先前我國在反腐敗方面的被動不利局面，使得黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)都得到了根本性好轉(zhuǎn)，反腐敗斗爭取得了重大勝利。由此可見，科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系以及能夠得到有效保障的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，是黨內(nèi)法規(guī)反腐能夠持續(xù)有效發(fā)力的關(guān)鍵所在。而從建黨百年的跨度上加以考察，黨內(nèi)法規(guī)反腐出現(xiàn)效果不佳的時候往往都與黨內(nèi)法規(guī)制度體系不夠科學(xué)完善以及黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力相對弱化直接相關(guān)。

（一）當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)反腐的突出問題分析

1.法規(guī)制度建設(shè)尚有不足

黨內(nèi)法規(guī)反腐主要包括黨內(nèi)反腐法規(guī)直接反腐與黨內(nèi)其他法規(guī)間接反腐兩種反腐方式。改革開放以來，黨中央在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面全力推進(jìn)，不僅出臺了諸如《關(guān)于對黨和國家機(jī)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待管理規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等在內(nèi)的大量黨內(nèi)專門反腐法規(guī)或規(guī)范性文件，還制定了包括《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等在內(nèi)的其他大量間接反腐的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。這對于預(yù)防和反對黨內(nèi)腐敗無疑發(fā)揮了重要作用，成為黨深入推進(jìn)反腐敗斗爭的重要制度保障。但總體而言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還存在不少漏洞、短板和弱項。這使得黨內(nèi)法規(guī)反腐在成效上受到了很大制約。

首先，黨內(nèi)反腐法規(guī)存在制度空位，尤其是在政法反腐和教育反腐方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還存在一些制度真空。在我國，政法反腐以及教育反腐更多地是依賴國家法以及相關(guān)政策來推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)相對薄弱。這使得政法領(lǐng)域的腐敗以及教育領(lǐng)域的腐敗長期以來并沒有因為反腐大刀闊斧的推進(jìn)而引發(fā)黨內(nèi)足夠重視，成為近年來腐敗的重災(zāi)區(qū)。而近年來不斷被查處的政法腐敗以及教育腐敗無疑就是最好的注腳。近三年來，黨中央在“打黑除惡”專項行動中挖出了很多政法領(lǐng)域的“大老虎”與“小蒼蠅”。而在教育領(lǐng)域，尤其是高等教育領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象也層出不窮，科研腐敗、師德腐敗、大學(xué)學(xué)報主編腐敗等各種教育腐敗現(xiàn)象經(jīng)常被媒體暴光……。以往被相對忽視的腐敗現(xiàn)象開始越來越突出地在政法領(lǐng)域以及教育領(lǐng)域顯現(xiàn)出來，從某個層面暴露了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在這些領(lǐng)域相對薄弱和乏力的現(xiàn)狀。

其次，黨內(nèi)激勵法規(guī)制度建設(shè)的弱化也是黨內(nèi)反腐法規(guī)制度建設(shè)不足的一個重要顯現(xiàn)。黨員作為具有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，需要堅持黨性，踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，需要在困難和危險面前挺身而出，需要在利益和榮譽(yù)面前善于謙讓。但很顯然，黨員也是人，是勞動人民中的普通一員，除了黨性之外，不能回避黨員的人性。而依照管理學(xué)的理論，任何人都希望獲得激勵，這是最基本的人性需求。目前來看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以義務(wù)優(yōu)位為基本特征，突出廣大黨員的責(zé)任和義務(wù)，這有助于保持黨的先進(jìn)性，但同時也為黨內(nèi)腐敗的產(chǎn)生提供了另類空間，因為履行這些責(zé)任與義務(wù)往往意味著黨員會產(chǎn)生某種“損失”，“如果‘損失'過多又缺少激勵，黨員就容易尋求‘私力救濟(jì)'，借助黨的權(quán)力謀取特權(quán)以填補(bǔ)‘損失?！盵16]目前來看，黨內(nèi)法規(guī)制度還沒有形成一個完備的體系，激勵關(guān)懷類的黨內(nèi)法規(guī)還相對較少，這成為防范黨內(nèi)腐敗的一個重大短板。

再次，法規(guī)制度的針對性和操作性不足。正如習(xí)近平總書記指出的，“這些年來，從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范，但有的過于原則、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，形同虛設(shè);有的相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng);有的過于籠統(tǒng)、彈性空間大，牛欄關(guān)貓，很多腐敗問題不僅沒有遏制住，反而愈演愈烈?！盵17]152如何推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度成為一個更加科學(xué)體系，以確保其完全發(fā)揮作用，已經(jīng)越來越顯緊迫。

2.黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)依舊存在薄弱環(huán)節(jié)

如前所述，十八大前后反腐敗成效的變化充分顯現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力問題對于反腐效果的影響。很長一段時期以來，尤其是十八大之前，黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行方面出現(xiàn)了很大漏洞，存在較為突出的失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。盡管十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力情況有了根本性改善，但整體上依舊存在不少問題：一些地方和部門執(zhí)行制度先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松，制度成了“橡皮筋”、“稻草人”，產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究問題尚未得到根本解決。[18]這無疑極大地制約和削減了黨內(nèi)法規(guī)在反腐方面的威力，制約了黨內(nèi)法規(guī)反腐的效果。就如同人們在嚴(yán)寒的冬日穿著羽絨衣卻不拉上拉鏈或扣上扣子，會極大地削弱本可以在防寒方面發(fā)揮最有力效果的羽絨衣防寒效果的發(fā)揮甚至可能會使得羽絨衣形同虛設(shè)一樣，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的不足也會使得黨內(nèi)法規(guī)這種原本可以在防腐反腐方面發(fā)揮遠(yuǎn)較國家法更大作用的規(guī)范失去其發(fā)揮完全作用的機(jī)會，令其反腐的效果大打折扣！十八大以來，在黨中央極力推進(jìn)下，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力有了實(shí)質(zhì)性改善，但依然在很多地方和很多領(lǐng)域存在搞變通、打折扣和做減法的現(xiàn)象。這已成為制約黨內(nèi)法規(guī)反腐的另一個重要障礙。正因為如此，習(xí)近平總書記一陣見血地指出，“我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前最突出的問題在于很多制度沒得到嚴(yán)格執(zhí)行。要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁令生威?！盵19]90

（二）強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)反腐的基本思路

1.黨內(nèi)法規(guī)反腐必須堅持“防治結(jié)合，以治促防”

2020年1月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上強(qiáng)調(diào)指出，“要深刻把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴(yán)治黨的重要方略?！盵20]這為我國今后深入推進(jìn)反腐敗斗爭再次明確了目標(biāo)，需要我們協(xié)同運(yùn)用包括國家法與黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的多種規(guī)范，全力推進(jìn)。筆者以為，在反腐敗方面，不同規(guī)范的功能定位是存在差異的。國家法的價值更在于形成腐敗的威懾，在制度建設(shè)上更需要在“不敢腐”方面著力;黨內(nèi)法規(guī)的價值則重在形成反腐敗的文化，在制度建設(shè)上更需要在“不能腐”方面下功夫;而倫理道德的價值則重在形成恥于貪腐的輿論氛圍，在制度建設(shè)上更應(yīng)側(cè)重于在“不想腐”上加以努力。就此而言，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，客觀上需要國家法、黨內(nèi)法規(guī)以及倫理道德等制度建設(shè)協(xié)同推進(jìn)、一體建設(shè)。“只有堅持依法嚴(yán)厲懲治、形成不敢腐的懲戒機(jī)制和威懾力，堅持完善法規(guī)制度、形成不能腐的防范機(jī)制和預(yù)防作用，堅持加強(qiáng)思想教育、形成不想腐的自律意識和思想道德防線，才能有效鏟除腐敗現(xiàn)象的生存空間和滋生土壤?！盵17]151基于此，在反腐敗方面，黨內(nèi)法規(guī)反腐應(yīng)當(dāng)立足于防范為主的基本立場，堅持“防治結(jié)合，以治促防”。換言之，我們制定、完善和強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度的目的主要并不在于對已經(jīng)貪污腐化的黨員進(jìn)行懲治，而更在于抓早抓小，對黨員干部在工作和生活中的一些腐敗苗頭及早提醒和教育，防止這些微腐敗走向大腐敗，防止黨員行為由不合黨規(guī)走向觸犯國法，最終滑向無可挽救的深淵?；诖?，在黨內(nèi)法規(guī)反腐過程中，需要多借助黨內(nèi)各種柔性的、更有利于黨員接受且有助于防微杜漸的制度手段，如提醒、誡勉談話、函詢約談、警告等。亦即：運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。①

2. 黨內(nèi)法規(guī)反腐必須既重視黨員的黨性修養(yǎng)又正視黨員的人性需求

黨內(nèi)反腐意味著黨員干部需要經(jīng)受舍棄腐敗所帶來的各種利益之考驗，需要克服人性的弱點(diǎn)，提高對于自身的要求。為此，黨內(nèi)法規(guī)反腐必須重視黨員的黨性修養(yǎng)，通過制度建設(shè)強(qiáng)化黨員的黨性修養(yǎng)，為提高對黨員的要求打造黨性基礎(chǔ)?！拔覀凕h對所有黨員提出黨性要求，任何黨員不得例外。”[21]而黨內(nèi)法規(guī)則是強(qiáng)化黨員黨性修養(yǎng)，使黨員不忘初心、牢記使命的制度保障。黨內(nèi)法規(guī)反腐必須重視黨員的黨性修養(yǎng)，將反腐建立在提高黨員黨性修養(yǎng)的基點(diǎn)之上，不斷強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督約束制度建設(shè)。然而另一方面，黨內(nèi)法規(guī)反腐還必須在強(qiáng)調(diào)黨性的基礎(chǔ)上關(guān)注并正視基本人性?！爱?dāng)黨員做出對社會有利的行動或主動奉獻(xiàn)時，某種程度上都伴隨著一定的需要”，[22]而借助黨內(nèi)法規(guī)反腐過程中不能夠刻意回避和忽略的這種需要——無論其為物質(zhì)需要還是精神需要，也無論黨能否滿足或幫助其實(shí)現(xiàn)這種需要！黨員政治成長的過程是其黨性逐步克服人性弱點(diǎn)并最終戰(zhàn)勝人性的過程;換言之，黨員政治上的最后歸宿是黨性戰(zhàn)勝人性。但很顯然，黨性戰(zhàn)勝人性并不意味著黨性可以回避和忽略人性，而更意味著黨員需要用黨性克服自己人性的缺點(diǎn)和弱點(diǎn)。為此，黨內(nèi)法規(guī)反腐必須一方面提高對于黨員的高標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)要求，另一方面則需要強(qiáng)化對于黨員的關(guān)懷激勵，堅持監(jiān)督約束制度與關(guān)懷激勵制度雙管齊下、一體建設(shè)、協(xié)同發(fā)力。

3. 黨內(nèi)法規(guī)反腐必須堅持制度建設(shè)與制度執(zhí)行力建設(shè)共同推進(jìn)

2021年是中國共產(chǎn)黨建黨一百周年，也是貫徹落實(shí)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》提出的“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的關(guān)鍵之年。而進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深入推進(jìn)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨，則是形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在要求。為此，必須要立足于持續(xù)強(qiáng)化黨內(nèi)反腐法規(guī)制度建設(shè)的基本方向，彌補(bǔ)政法領(lǐng)域以及教育領(lǐng)域等腐敗易發(fā)領(lǐng)域的反腐法規(guī)制度漏洞，強(qiáng)化黨內(nèi)關(guān)懷激勵幫扶方面的法規(guī)制度短板，盡快填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)反腐的法規(guī)缺位與制度空位，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的針對性和操作性，加快形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨內(nèi)法規(guī)尤其是黨內(nèi)反腐法規(guī)立得住、管得了、行得通。另一方面，“徒法不能以自行”，制度的生命力在于執(zhí)行，任何法規(guī)制度如果得不到嚴(yán)格的執(zhí)行，都將形同虛設(shè)。為此，在強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的同時還必須關(guān)注和重視黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以推進(jìn)“八項規(guī)定”實(shí)施的力度狠抓黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)，強(qiáng)化各級黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面的主體責(zé)任以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面的監(jiān)督責(zé)任，增強(qiáng)其執(zhí)規(guī)的政治意識和責(zé)任意識，使黨內(nèi)法規(guī)在反腐倡廉方面能夠發(fā)揮全力，將黨內(nèi)腐敗扼殺在萌芽之中。

四、結(jié) ? 語

當(dāng)今中國已經(jīng)步入新時代，而堅持全面從嚴(yán)治黨則是新時代中國特色社會主義基本方略。在此背景下，“以零容忍態(tài)度懲治腐敗，不斷增強(qiáng)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”，[8]26已經(jīng)成為作為執(zhí)政黨與中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨義不容辭的在肩重任。“反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”[22]54這注定了中國共產(chǎn)黨必然要帶領(lǐng)全國人民堅定不移地反對腐敗，將反腐斗爭進(jìn)行到底。而黨內(nèi)法規(guī)作為以實(shí)現(xiàn)“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”為旨?xì)w的黨內(nèi)制度，則是黨內(nèi)反腐并同時也是國家反腐重要保障和制度引領(lǐng)。黨內(nèi)法規(guī)相比于國家法所特有的制度優(yōu)勢使得黨內(nèi)法規(guī)反腐在我國當(dāng)代反腐敗斗爭中占據(jù)不可或缺的重要地位，需要在我國今后反腐敗斗爭過程中持續(xù)得到關(guān)注和強(qiáng)化。這是當(dāng)代中國反腐必須并且也是必然的走向！

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[18] 中辦法規(guī)局研究室.《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，這樣做！[EB/OL].（2021-01-28）[2019-10-23].http：//www.12371.cn/2019/10/23/ARTI1571793901076187.shtml.

[19] 習(xí)近平.關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[M]，北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國方正出版社，2016.

[20] 習(xí)近平.一以貫之全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督為決勝全面建成小康社會決戰(zhàn)脫貧攻堅提供堅強(qiáng)保障 習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委四次全會上發(fā)表重要講話[J].支部建設(shè)，2020（3）：4-6.

[21] 王勇.激勵法學(xué)視角下的黨內(nèi)關(guān)懷幫扶法規(guī)研究[J].黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2019（2）：195-210.

[22] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M]，北京： 人民出版社， 2012.

責(zé)任編校 ? 王學(xué)青