劉世錦：“十四五”改革再突圍

賀斌

2020年初，中央有關(guān)決策部門委托“中國經(jīng)濟(jì)50人論壇”開展了一項關(guān)于“十四五”和到2035年中國經(jīng)濟(jì)社會重點領(lǐng)域改革的研究，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、中國發(fā)展研究基金會副理事長、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦牽頭成立課題組，針對“十四五”和更長一個時期中國經(jīng)濟(jì)社會改革的方向與重點領(lǐng)域進(jìn)行研究，研究成果收錄于《讀懂“十四五”——新發(fā)展格局下的改革議程》一書中。

2021年全國兩會期間，劉世錦指出，當(dāng)今中國面臨雙重挑戰(zhàn)，一方面要解決好由中等收入階段跨入高收入階段特有的問題，另一方面要在百年未有之大變局中找到自身合適的位置。他將接下來的改革稱作“突圍”，“‘十四五時期的改革，簡單地說，就是要從這些挑戰(zhàn)的壓力下突圍，踏入高收入階段的臺階”。

在雙重挑戰(zhàn)之下，改革就是一場突圍

你提出“中國當(dāng)前面臨雙重挑戰(zhàn)”，在應(yīng)對挑戰(zhàn)的過程中，中國經(jīng)濟(jì)會面臨哪些問題？

劉世錦：改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30多年10%左右的高速增長，過去10年進(jìn)入增長階段轉(zhuǎn)換期，逐步轉(zhuǎn)入中速增長平臺。今后10年，仍有可能保持5%～6%或5%左右的增速，明顯高于美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

中國經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，主要靠的是結(jié)構(gòu)性潛能，也就是作為一個后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級、城市化進(jìn)程等方面的發(fā)展?jié)撃?。但作為發(fā)展中國家，要從中等收入階段邁向高收入階段，難度很大。從國際經(jīng)驗來看，“二戰(zhàn)”以后就進(jìn)入工業(yè)化階段的幾十個中等收入經(jīng)濟(jì)體中，只有13個經(jīng)濟(jì)體真正進(jìn)入到高收入階段。其中面臨的最大問題就是，進(jìn)入中等收入階段后，經(jīng)濟(jì)還能不能持續(xù)增長？

過去，中國經(jīng)濟(jì)的高增長靠的是高投資，主要由基建、房地產(chǎn)、出口等驅(qū)動。轉(zhuǎn)入中速增長期后，需要有新的結(jié)構(gòu)性潛能替代，這就是我們通常說的增長動能轉(zhuǎn)換。同時，還要縮小收入分配差距，低收入人口的收入能不能持續(xù)增長，成長為中等收入群體？這不僅是人力資本提升的過程，也關(guān)系到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)能否優(yōu)化升級。

此外，中國作為人口最多的國家，也是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)規(guī)模如果繼續(xù)上升，將會引起整個國際關(guān)系的變化。如何在變局中找到合適的位置，也是中國面臨的一個巨大挑戰(zhàn)。

所以，中國當(dāng)前面臨的問題，有的是處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段面臨的共性問題，也有一些是中國作為大國面臨的特殊問題，在雙重挑戰(zhàn)之下，改革就是一場突圍。

去年受疫情影響，中國沒有設(shè)定具體的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，今年是“十四五”開局之年，在你看來，今年乃至“十四五”期間是否有必要設(shè)置經(jīng)濟(jì)增長的量化目標(biāo)？

劉世錦：受疫情影響，去年沒有設(shè)定GDP的增長目標(biāo)，中國經(jīng)濟(jì)仍實現(xiàn)了不錯的增長?！笆奈濉睍r期中國應(yīng)采取更加符合新發(fā)展理念的增長指標(biāo)，可以考慮采取“就業(yè)指標(biāo)打頭、GDP指標(biāo)收尾”的指標(biāo)體系。

就業(yè)指標(biāo)的重要性不言而喻，穩(wěn)增長是為了穩(wěn)就業(yè)，就業(yè)指標(biāo)也能有效衡量全社會資源利用狀態(tài)，這應(yīng)是一個力爭完成的指標(biāo)。除此之外，還可以采取若干體現(xiàn)新發(fā)展理念的全局性指標(biāo)，包括居民人均收入、物價水平、宏觀杠桿率、全要素生產(chǎn)率、單位GDP碳排放強(qiáng)度等。

這并不意味著不需要GDP指標(biāo)。作為全球通用的反映經(jīng)濟(jì)增長總量的指標(biāo)，未來GDP指標(biāo)應(yīng)該是預(yù)期性、結(jié)果性、后置性的，不再作為掛帥指標(biāo)。事實上，如果其他指標(biāo)處在正?；蚝玫膮^(qū)間，GDP增速就是適當(dāng)?shù)?。從中長期看中國要實現(xiàn)2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，立足點、注意力應(yīng)當(dāng)更多地放在提升增長質(zhì)量上，而非過度追求難以企及的增長速度。

推動結(jié)構(gòu)性潛能成為

現(xiàn)實的增長動能

在你看來，新的結(jié)構(gòu)潛能是什么？

劉世錦：與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性潛能驅(qū)動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地產(chǎn)、基建、出口等高速增長期結(jié)構(gòu)性潛能逐步消退后，“十四五”期間要著力發(fā)掘與中速增長期相配套的結(jié)構(gòu)性潛能。

為此，我們提出一個“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能框架。其中，“1”指以都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，為下一步中國的中速高質(zhì)量發(fā)展打開空間，實現(xiàn)更高的空間集聚效應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)增長動能角度，“十四五”期間和更長一段時間，百分之七八十的增長動能都在這個范圍內(nèi)。

“3”指實體經(jīng)濟(jì)方面，補(bǔ)上我國經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程中新的三大短板：一是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)效率不高。在能源、物流、通訊、金融等領(lǐng)域仍然不同程度地存在行政性壟斷、競爭不足，提高了全社會的成本，補(bǔ)這個短板將有利于全社會降成本。二是中等收入群體規(guī)模不大。今后十到十五年時間，中等收入群體應(yīng)力爭由4億人增加到8～9億人，實現(xiàn)倍增，補(bǔ)這個短板將有利于擴(kuò)大需求特別是消費(fèi)需求，同時擴(kuò)大人力資本。三是基礎(chǔ)研發(fā)能力不強(qiáng)。基礎(chǔ)研究和源頭創(chuàng)新是我們內(nèi)循環(huán)中的“卡脖子”環(huán)節(jié)，補(bǔ)上這個短板才能有效應(yīng)對外部“卡脖子”問題，為建設(shè)創(chuàng)新型國家打牢基礎(chǔ)。

“2”指以數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展為兩翼。作為一個后發(fā)經(jīng)濟(jì)體，中國在這兩方面具有一些優(yōu)勢，有可能后來居上。但數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展并不是具體某一個行業(yè)的問題，而是全面賦能各行業(yè)各領(lǐng)域，提升全社會發(fā)展的能力，形成新的增長點。在“十四五”時期，乃至今后10～15年都將發(fā)揮作用。

簡單地說，“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能就是一個龍頭引領(lǐng)、補(bǔ)足三大短板、兩個翅膀賦能。

圍繞“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能，“十四五”期間中國改革如何突圍？

劉世錦：目前，這些結(jié)構(gòu)性潛能還受到不合理的體制機(jī)制政策的束縛，往往是看得見，抓不住，要讓這些結(jié)構(gòu)性潛能“變現(xiàn)”，需要更大力度、更有成效地推動相關(guān)領(lǐng)域的改革開放。

首先是深化農(nóng)村土地制度改革。集體土地入市、宅基地流轉(zhuǎn)有利于通過交易發(fā)現(xiàn)、提升土地價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，真正保護(hù)農(nóng)民利益。土地交易收益優(yōu)先用于農(nóng)民社保，以現(xiàn)代化社保體系取代土地的保障功能，把稀缺的土地資源配置到更有效的用途。

其次是空間和城市規(guī)劃制度的改革。市場要在空間規(guī)劃和城市規(guī)劃過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，人口流向是最重要的市場信號，應(yīng)按人口流向分配用地指標(biāo)、財政補(bǔ)貼資金等，并依照人口布局變化定期調(diào)整城市規(guī)劃。

此外，在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域要放寬準(zhǔn)入，促進(jìn)競爭，并加快基本公共服務(wù)的均等化，逐步打通農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)居民社保的銜接，分期建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進(jìn)城人口的安居房工程。同時，深化高水平大學(xué)教育和基礎(chǔ)研究領(lǐng)域改革。在創(chuàng)新居于前列、科教資源豐厚的若干城市，像當(dāng)年辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣，創(chuàng)辦高水平大學(xué)教育和研發(fā)特區(qū)。

在對外開放中，可采取更有前瞻性和沖擊力的舉措，如主動站上零關(guān)稅、零補(bǔ)貼、零壁壘的制高點，在加入《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等，以更高水平的對外開放推動國內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的建設(shè)。通過這些改革開放舉措，推動結(jié)構(gòu)性潛能成為現(xiàn)實的增長動能。

都市圈和城市群將是

主要增長動能

“十四五”期間，70%～80%的增長動能來自于都市圈和城市群發(fā)展，作出這一判斷的依據(jù)是什么？

劉世錦：從增長動能角度看，小鎮(zhèn)小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎(chǔ)設(shè)施，小鎮(zhèn)小城之間用軌道交通等連接，產(chǎn)業(yè)聚集的小鎮(zhèn)小城也要有制造業(yè)投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會在空間調(diào)整重組。對成本敏感的制造業(yè)和中低端服務(wù)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)至都市圈的小鎮(zhèn)小城，在降低成本的同時，也可繼續(xù)分享城市專業(yè)化分工體系的好處。高技術(shù)含量、高附加值的服務(wù)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)分布于城市核心區(qū)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業(yè)集中的階段，都市圈的產(chǎn)業(yè)布局將有明顯地域?qū)I(yè)化、集中化特色，且集聚的是重要頭部企業(yè)。

人口就業(yè)居住結(jié)構(gòu)也將發(fā)生重要改變。相當(dāng)數(shù)量的老齡化人口可從城市核心區(qū)轉(zhuǎn)至小鎮(zhèn)小城，并形成養(yǎng)老特色的新社區(qū)。由核心區(qū)轉(zhuǎn)到小鎮(zhèn)小城的部分產(chǎn)業(yè)帶走配套的就業(yè)人口。與此同時，都市圈的小鎮(zhèn)小城可吸收大量農(nóng)村進(jìn)城和其他城市轉(zhuǎn)入的人口。

此外，在技術(shù)進(jìn)步、綠色發(fā)展的大背景下，這一輪都市圈發(fā)展也完全可以不重復(fù)發(fā)達(dá)國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發(fā)展新路。

在都市圈和城市群的發(fā)展中，核心城市和“圈”之間，“圈”與“圈”之間不僅有合作，也有競爭。如何讓城市群和都市圈發(fā)展呈現(xiàn)出優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展的健康格局？

劉世錦：都市圈和城市群是一個城市體系，核心城市和周邊城市各有各的定位，各有各的作用。核心城市主要發(fā)展一些高附加價值的產(chǎn)業(yè)，中小城市成本較低，環(huán)境較好，還能分享城市體系中專業(yè)化分工的優(yōu)勢，可以承接從核心城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)。都市圈和城市群的形成需要有規(guī)劃，但更多是市場力量作用的結(jié)果。

要形成有成長潛力、競爭力的都市圈和城市群，就要打通要素市場，讓人才、土地、資金等各種市場要素自由流動，也就是說，讓每個市場主體作出選擇。在市場開放的基礎(chǔ)上，對城市空間作出規(guī)劃并定期調(diào)整。

建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動市場力量，充分發(fā)掘全社會消費(fèi)、投資和創(chuàng)新的潛能，也要發(fā)揮好政府的作用。大城市的政府通常人員素質(zhì)較高，組織協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)，在建設(shè)都市圈過程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個區(qū)，帶都市圈若干個鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下。區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)。同時區(qū)也要利用各種資源推進(jìn)所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營。各個區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。