我國(guó)房產(chǎn)稅制度：征收困境剖析與治理改革建議

文/任敏敏

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提升，房地產(chǎn)行業(yè)正迅速崛起。究其原因，一方面是當(dāng)前的家庭結(jié)構(gòu)與以往相比，正逐步向核心型轉(zhuǎn)化，由此導(dǎo)致人民的購(gòu)房需求不斷地增加，另一方面是投資性房產(chǎn)在過(guò)去十年成為熱門的金融工具，房產(chǎn)的投資屬性日漸顯現(xiàn)。然而，火熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)暴露出許多問(wèn)題：一線城市的高房?jī)r(jià)壓垮新一代的潛在購(gòu)房者；二、三線城市的房屋供大于求，各個(gè)地區(qū)之間存在嚴(yán)重的不平衡；“炒房”使越來(lái)越多的真正具有需求的購(gòu)房者無(wú)力購(gòu)置房子，難以解決住房問(wèn)題。為了解決住房這一重要的民生問(wèn)題，我國(guó)采取多項(xiàng)調(diào)控政策穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，房產(chǎn)稅改革也逐漸成為完善我國(guó)稅制的手段之一。

（一）我國(guó)房產(chǎn)稅的制度變遷

房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)為征稅對(duì)象、按照房產(chǎn)價(jià)值或者房租收入為計(jì)征依據(jù)的一種稅種。與其相近的概念為房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅泛指與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種，如我國(guó)的土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)稅中的一項(xiàng)稅種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上有130余個(gè)國(guó)家與地區(qū)在征收房產(chǎn)稅，且多數(shù)國(guó)家與地區(qū)都將其作為地方政府的主要收入來(lái)源與調(diào)節(jié)分配的重要工具。1949年以來(lái)，房產(chǎn)稅的改革主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段為制度初創(chuàng)期。從20世紀(jì)50年代提出《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》、《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》到1973年的工商稅制改革，由于房地產(chǎn)屬國(guó)家與集體所有，房地產(chǎn)稅僅在名義上存在，沒(méi)有完整施行。第二階段為正式確立期。1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《房產(chǎn)稅暫行條例》是正式開征房產(chǎn)稅的標(biāo)志。2008年該條例的廢止標(biāo)志著房產(chǎn)稅“內(nèi)外有別”格局的結(jié)束。這個(gè)階段仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，大致奠定了我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的基本框架。第三階段為改革探索期。相關(guān)的綱要與決定指出，要“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。第四階段為改革推進(jìn)期。2011年，上海、重慶兩地作為改革試點(diǎn)城市，對(duì)部分個(gè)人所有非營(yíng)利住房開征房產(chǎn)稅。［1］從以上分析可知，我國(guó)的房產(chǎn)稅改革以行政法規(guī)、規(guī)章為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出濃厚的行政主導(dǎo)色彩。在現(xiàn)行體制下，房產(chǎn)稅改革的典型路徑是在不改變現(xiàn)行法律法規(guī)的情形下，采取“行政試點(diǎn)”的模式，依據(jù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部決定進(jìn)行地方試點(diǎn)。

（二）開征房產(chǎn)稅的目的

開征房產(chǎn)稅的目的基本上決定了房產(chǎn)稅改革的政策取向。房產(chǎn)稅的征收需要在量能課稅原則下，對(duì)房地產(chǎn)的價(jià)值及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，在納稅人知曉其財(cái)產(chǎn)利益的前提下，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)的可稅性。依據(jù)目前的情況，理論界認(rèn)為房產(chǎn)稅征收的必然性體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.健全地方稅制，完善地方稅體系。2014年《深化財(cái)稅體制改革總體方案》正式通過(guò)，明確了我國(guó)到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，并將房產(chǎn)稅改革作為本輪稅制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。房產(chǎn)稅的征收在某種程度上可以開拓地方政府的稅源，增加其稅收收入，為地方的公共服務(wù)作出貢獻(xiàn)。開征房產(chǎn)稅是完善我國(guó)地方稅體系的關(guān)鍵，有利于地方政府稅收收入治理水平的提高，體現(xiàn)了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)是不可移動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)，其特性使房產(chǎn)稅理所當(dāng)然地成為地方稅。此種房產(chǎn)稅在法律的嚴(yán)格管控下，可以有效地激勵(lì)地方政府提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并合理分配稀缺資源。通過(guò)將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，以此完善地方稅體系，充實(shí)地方財(cái)政收入。［2］

2.調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配。改革開放以來(lái)，社會(huì)貧富差距越來(lái)越大，當(dāng)前我國(guó)在社會(huì)財(cái)富分配方面存在有效手段不足的問(wèn)題。因此，房產(chǎn)稅的出臺(tái)可以在一定程度上縮小貧富差距之間的鴻溝。當(dāng)前，在調(diào)節(jié)收入差距方面，個(gè)人所得稅發(fā)揮的作用不盡如人意。在個(gè)人所得稅對(duì)收入流量進(jìn)行調(diào)節(jié)以后，還需要對(duì)引起財(cái)富分配不均的存量財(cái)富進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。房產(chǎn)稅針對(duì)房屋使用者或所有者，以房屋的價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，在某種程度上能夠改變社會(huì)財(cái)富分配不公的情況，降低財(cái)富集中度。

值得注意的是，雖然以上兩點(diǎn)已在學(xué)術(shù)界基本達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于房產(chǎn)稅是否能夠助力調(diào)控房?jī)r(jià)卻存在疑問(wèn)，官方與學(xué)界的觀點(diǎn)大相徑庭。官方多次表態(tài)把調(diào)控房?jī)r(jià)作為重要目標(biāo)，并把房產(chǎn)稅政策視為市場(chǎng)調(diào)控的工具與手段，而學(xué)界卻傾向于認(rèn)為房產(chǎn)稅并不能承擔(dān)起宏觀調(diào)控與穩(wěn)定房?jī)r(jià)的任務(wù)。如果僅僅從理論上看，房產(chǎn)稅的征收會(huì)增加持有住房的成本，并在一定程度上增加房地產(chǎn)行業(yè)的投資成本。這會(huì)在無(wú)形中引導(dǎo)人們選擇租房等更為低成本的方式，從而降低購(gòu)房需求，并有力地打擊房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)行為，進(jìn)而對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響。然而，僅在理論方面進(jìn)行理想化分析而脫離國(guó)情實(shí)踐是不可行的。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，房?jī)r(jià)上漲的根本原因是城鎮(zhèn)化、嬰兒潮、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等導(dǎo)致的高購(gòu)房需求。在這種情況下，房屋的需求價(jià)格缺乏彈性，日益增長(zhǎng)的購(gòu)房成本并不會(huì)實(shí)質(zhì)性地降低住房需求，只會(huì)使民眾被動(dòng)接受此種稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。［3］從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，房產(chǎn)稅對(duì)于高房?jī)r(jià)的調(diào)節(jié)效用十分有限，房?jī)r(jià)的上漲與下跌主要受到相關(guān)金融政策的影響，零首付、次貸證券化、再融資等金融衍生工具才是房?jī)r(jià)的有力推手。當(dāng)然，房產(chǎn)稅確實(shí)對(duì)房?jī)r(jià)也存在一定的影響，但這種效用影響較小。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅的征收困境剖析

對(duì)個(gè)人房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)與介入，因而是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。房產(chǎn)稅改革在實(shí)踐中存在諸多難題，在涉及人民群眾普遍關(guān)切與直接利益的問(wèn)題上要慎之又慎，選擇合適的改革路徑從而進(jìn)一步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

（一）不夠民主的稅收立法

針對(duì)此次房產(chǎn)稅改革，不少觀點(diǎn)認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革面臨矛盾眾多、涉及關(guān)系復(fù)雜，尚不具備立法的條件，因此需要等到時(shí)機(jī)成熟才可進(jìn)行。在改革開放的探索過(guò)程中，逐步形成了一種“摸著石頭過(guò)河”的立法策略?；蛟S是受制于立法能力，地方政府的此種立法策略成為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的明智選擇。然而，在現(xiàn)實(shí)背景下，此種立法方式并不能有效地滿足現(xiàn)實(shí)生活需要，由此導(dǎo)致立法活動(dòng)的滯后與短視。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主法治在進(jìn)步，民眾的維權(quán)意識(shí)正在被喚醒，稅收問(wèn)題也因此引起了社會(huì)各界的充分關(guān)注。解決好稅收問(wèn)題對(duì)于促進(jìn)分配正義具有不可替代的價(jià)值，是當(dāng)前時(shí)代背景下打破政治僵局的明智選擇。通過(guò)公正程序與民主參與的方式，更為科學(xué)合理地分配好這塊“大蛋糕”，能夠最大程度地使多數(shù)人得到滿意的結(jié)果。而實(shí)踐中卻存在“閉門造法”的行政傾向。這種缺乏合理性與合法性的做法，往往會(huì)引起公眾的質(zhì)疑。對(duì)于缺乏民主參與的立法，即使最后的結(jié)果具有一定的合理性，也不可避免地會(huì)受到民眾的詬病，無(wú)法得到社會(huì)的普遍認(rèn)同與積極響應(yīng)。［4］

（二）相關(guān)配套制度滯后

1．房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制不成熟。準(zhǔn)確而合理地定量評(píng)估房產(chǎn)的價(jià)值是開征房產(chǎn)稅的前提要件之一。然而，在當(dāng)前背景下，我國(guó)的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制尚不健全。通過(guò)深入研究發(fā)現(xiàn)，影響房產(chǎn)價(jià)值的因素較多，如周邊地段、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋購(gòu)買年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份乃至同一省份的不同城市與地區(qū)也存在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，難以有效評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值。我國(guó)目前尚不存在健全的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制。房產(chǎn)評(píng)估是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作，不僅需要采集大量的基本信息，而且這些基本信息需定期加以更新與維護(hù)。然而，當(dāng)前個(gè)人住房信息的缺失程度相當(dāng)嚴(yán)重，難以在短時(shí)間內(nèi)搜集與整理，是否能夠得到公正合理的房產(chǎn)評(píng)估結(jié)果，關(guān)系到納稅人對(duì)于房產(chǎn)稅的接受度與認(rèn)同感。［5］

2．房產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)不足。若要對(duì)房屋征收房產(chǎn)稅，稅務(wù)部門需要充分了解轄區(qū)內(nèi)房產(chǎn)狀況的相關(guān)信息，這必然要求健全完善房產(chǎn)信息。2011年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)開始啟動(dòng)全國(guó)個(gè)人住房的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，然而在實(shí)際推動(dòng)過(guò)程中，由于受到各方利益集團(tuán)的阻撓，并沒(méi)有取得應(yīng)有的效果，個(gè)人住房信息的建設(shè)依然十分滯后?，F(xiàn)有的住房信息系統(tǒng)依然存在許多不足之處。首先，登記內(nèi)容未對(duì)房產(chǎn)的信息作充分披露，因而不能滿足房產(chǎn)稅改革的需求。其次，各地的房產(chǎn)登記制度存在較大不同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理。最后，現(xiàn)有屬地管理原則下的住房信息系統(tǒng)并不能有效規(guī)制一個(gè)家庭的不同家庭成員在異地購(gòu)房。

（三）缺少財(cái)政透明度

財(cái)政透明度的缺乏將使房產(chǎn)稅的改革完全偏離稅收的受益性原則。房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，與商品稅、所得稅等存在明顯不同，具有一定的地域限制，因此人們對(duì)其受益性要求更高。當(dāng)人們?cè)谧杂协h(huán)節(jié)繳納房產(chǎn)稅后，由于財(cái)政不透明，更容易對(duì)房產(chǎn)稅改革產(chǎn)生某種程度的抵觸情緒。美國(guó)地方政府會(huì)主動(dòng)向公眾公開財(cái)務(wù)收支情況，而當(dāng)前我國(guó)政府并不具備此種財(cái)政透明度水平。財(cái)政不透明會(huì)導(dǎo)致人民不能及時(shí)了解房產(chǎn)稅的改革效果，從而形成信息不對(duì)稱的局面。公眾有權(quán)了解政府的財(cái)政運(yùn)行狀況，此種對(duì)于財(cái)政狀況的需求度也會(huì)隨著房產(chǎn)稅的征收而愈加強(qiáng)烈。財(cái)政透明度的欠缺不利于人民接受房產(chǎn)稅，會(huì)在一定程度上妨礙房產(chǎn)稅改革。

三、我國(guó)房產(chǎn)稅的治理改革建議

房產(chǎn)稅改革往往涉及利益的重新分配，因此，其改革需要立基于社會(huì)的高度認(rèn)同之上。［6］

（一）遵循“立法先行、充分授權(quán)”的原則

1．立法的民主參與。房產(chǎn)稅改革離不開民眾的積極參與，需要向納稅人提供程序上的有力保障，具體包括以下兩點(diǎn)。第一，民眾參與立法。社會(huì)民眾往往處于弱勢(shì)地位，很難在決策制定過(guò)程中提出自己的利益主張，為自己發(fā)聲。然而，在稅收立法中，作為納稅人，民眾有必要了解并監(jiān)督稅收收取與支出的全過(guò)程，并且在對(duì)稅收收益的使用過(guò)程中理性地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。［7］第二，專家參與立法。在當(dāng)前情況下，信息不對(duì)稱、披露不充分問(wèn)題正隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展日益凸顯，這需要發(fā)揮智庫(kù)與專家學(xué)者的作用。例如，開展立法調(diào)研活動(dòng)，召開立法座談會(huì)，建立專家咨詢制度，使專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者充分發(fā)揮自己的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)。專家通過(guò)其掌握的專業(yè)技能，彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)在立法活動(dòng)中的技術(shù)短板，防止稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅義務(wù)人進(jìn)行變相的“經(jīng)濟(jì)掠奪”，在政府與納稅人之間充當(dāng)橋梁的角色。

2．對(duì)地方政府充分授權(quán)。在當(dāng)前背景下，我國(guó)現(xiàn)階段的主要財(cái)稅體制改革目標(biāo)是“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。地方稅體系的健全離不開適當(dāng)?shù)亩悪?quán)配置。要對(duì)地方政府充分授權(quán)，讓地方政府根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)推行適用于本地區(qū)的房產(chǎn)稅政策。地方政府在受權(quán)范圍內(nèi)合理確定適宜本地區(qū)發(fā)展的征收對(duì)象、開征時(shí)間、具體稅率。這種因地施策的模式有利于房產(chǎn)稅的平穩(wěn)落地。只有使地方政府在受權(quán)范圍內(nèi)靈活把握房產(chǎn)稅的開征對(duì)象、開征時(shí)間與稅率，才能夠更好地達(dá)到房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的平衡點(diǎn)。與此同時(shí)，還需要落實(shí)好地方政府官員的問(wèn)責(zé)制度，如此才能激勵(lì)地方政府提供更好的公共服務(wù)與產(chǎn)品。［8］

（二）對(duì)不同類型的房地產(chǎn)實(shí)行差別稅率，促進(jìn)稅負(fù)公平

由于存在不同性質(zhì)的住房，難以公平地確定價(jià)格評(píng)估依據(jù)。不僅是不同用途的房產(chǎn)，還包括不同的提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的設(shè)施、具有不同稅負(fù)繳納能力的業(yè)主等都會(huì)造成各地的房地產(chǎn)稅負(fù)承擔(dān)代價(jià)不同。在改革初期，建議將工商業(yè)用房地產(chǎn)與居住用房地產(chǎn)相區(qū)別，設(shè)置詳細(xì)的差別稅率。在深度貫徹稅收法定原則的基礎(chǔ)上，地方政府按照本地實(shí)際制定一套合適的稅率，使房產(chǎn)稅征收在依率計(jì)征的軌道上穩(wěn)步前進(jìn)，這符合稅收公平正義原則。稅率高低直接關(guān)系到納稅人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。稅率是課稅要素中的核心要素，可由中央制定一定的稅率區(qū)間，地方政府在充分考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的情況下，選取適合本地的稅率。

（三）進(jìn)一步完善住房保障制度

住房問(wèn)題是一項(xiàng)重要的民生問(wèn)題，僅僅依靠市場(chǎng)力量難以將房?jī)r(jià)維持在穩(wěn)定的水平，難以使廣大民眾滿意，因而需要政府對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行宏觀調(diào)控，以此防止房?jī)r(jià)快速上漲。政府需要從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，更進(jìn)一步地完善我國(guó)的住房保障制度，努力達(dá)成“人人有房住”的宏觀目標(biāo)，以此滿足廣大民眾的基本住房需要，進(jìn)而縮小社會(huì)的貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。通過(guò)進(jìn)一步完善住房保障制度，以建立誠(chéng)信社會(huì)的方式提高民眾對(duì)房產(chǎn)稅征收的遵從度。具體而言，若公民個(gè)體不依法繳納稅款，逃避自身應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與應(yīng)盡義務(wù)，則可以采取一定措施，如取消其家庭成員享受的公共服務(wù)，如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)福利。住房保障制度與涉及公眾切身利益的福利資源相關(guān)聯(lián)時(shí)，會(huì)有效地敦促民眾履行自身應(yīng)盡的納稅義務(wù)，從而構(gòu)建和諧社會(huì)。

四、結(jié)語(yǔ)

房產(chǎn)稅的征收離不開科學(xué)有效的法律文件，以此保障征收的合理性。稅收法定原則的核心要旨在于對(duì)征稅權(quán)進(jìn)行有效的控制與規(guī)范。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照正當(dāng)程序制定法律，這樣才能保障房產(chǎn)稅征收的合法性。在此框架下制定的法律是符合多數(shù)人意愿的，能夠最大程度地保障人權(quán)。當(dāng)前，稅收法定原則在我國(guó)并不能夠得到有效落實(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)需要引起注意并加以改變。［9］

在法治中國(guó)建設(shè)的大背景下，改革與發(fā)展離不開法治的推動(dòng)與助力。在深化財(cái)稅體制改革的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)法治的改革目標(biāo)是當(dāng)下整個(gè)中國(guó)治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。房產(chǎn)稅改革作為整體稅種改革的一部分，必須要在遵從稅收法定原則的基礎(chǔ)上，先進(jìn)行立法，再加以改革。當(dāng)前不應(yīng)該把所有的沖突解決寄希望于行政力量，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的方式規(guī)范地表達(dá)人民意志，充分利用立法等程序框架，通過(guò)審議、協(xié)商的方式，形成最后的科學(xué)方案。