區(qū)域整體開發(fā)，打造高品質(zhì)國際開放新樞紐
——以地產(chǎn)集團參與虹橋商務區(qū)核心區(qū)開發(fā)為例

文/丁翠波

一、虹橋商務區(qū)概況

（一）商務區(qū)基本情況

虹橋商務區(qū)位于上海中心城區(qū)西側(cè)，緊鄰江、浙兩省，地處長三角地區(qū)交通網(wǎng)絡中心，是長三角城市群的核心。商務區(qū)成立之初的四至范圍為——東至S20外環(huán)高速公路，南至G50滬渝高速，西至G15沈海高速，北至G2京滬高速——涉及閔行、長寧、青浦、嘉定四個行政區(qū)域，規(guī)劃面積86.6平方公里。2019年10月，上海市委、市政府發(fā)布《關于加快虹橋商務區(qū)建設打造國際開放樞紐的實施方案》（滬委發(fā)〔2019〕26號），明確將原虹橋商務區(qū)86.6平方公里拓展為151.4平方公里。

（二）商務區(qū)開發(fā)歷史沿革

圖1 虹橋商務區(qū)地理位置

2009年7月10日，上海虹橋商務區(qū)設立。2011年3月26日，商務區(qū)核心區(qū)開發(fā)建設正式啟動。開發(fā)建設虹橋商務區(qū)，是上海市委、市政府為加快建設“四個中心”、加快推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級作出的一項重大戰(zhàn)略決策。從開發(fā)建設之初，虹橋商務區(qū)就確定了“現(xiàn)代服務業(yè)的集聚區(qū)、上海國際貿(mào)易中心建設的新平臺、國內(nèi)外 企業(yè)總部和貿(mào)易機構的匯集地”的發(fā)展目標。作為上?！笆濉敝攸c開發(fā)區(qū)域和全市“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”的重要載體，虹橋商務區(qū)在上海發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位進一步凸顯。近十年來，虹橋商務區(qū)緊緊圍繞目標定位，始終堅持“樞紐虹橋”、“貿(mào)易虹橋”、“智慧虹橋”、“低碳虹橋”、“商務社區(qū)”、“城市綜合體”的開發(fā)建設理念，依托虹橋綜合交通樞紐和國家會展中心等重大功能性項目，高起點規(guī)劃、高標準建設，取得了顯著的成果（摘自《2015上海虹橋商務區(qū)發(fā)展報告》）。

圖2 虹橋商務區(qū)規(guī)劃范圍

上海申虹投資發(fā)展有限公司（以下簡稱“申虹公司”）成立于2006年7月，是經(jīng)市政府批準組建的市級多元投資開發(fā)公司，代表市政府承擔虹橋綜合交通樞紐開發(fā)建設、商務區(qū)26平方公里動拆遷、13平方公里的土地儲備以及周邊地區(qū)規(guī)劃發(fā)展之重任。2010年6月，隨著虹橋交通樞紐工程基本建成，申虹公司的主要職責調(diào)整為全力推進虹橋商務區(qū)主功能區(qū)27平方公里內(nèi)功能性開發(fā)和建設。2017年，根據(jù)市委、市政府要求，申虹公司與上海地產(chǎn)（集團）有限公司（以下簡稱“地產(chǎn)集團”）實施戰(zhàn)略重組，重點聚焦虹橋商務區(qū)新核心區(qū)的功能提升和土地全生命周期管理，努力打造國際級產(chǎn)業(yè)匯集地，建設世界一流商務區(qū)。

（三）功能定位和發(fā)展目標

2019年12月，國務院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對虹橋商務區(qū)的功能定位作進一步明確，即“打造虹橋國際開放樞紐”，推動虹橋地區(qū)高端商務、會展、交通功能深度融合，提升服務國家發(fā)展大局能級，建設國際化的中央商務區(qū)和國際貿(mào)易中心新平臺，形成服務長三角、聯(lián)通國際的樞紐功能。

2019年11月，市委常委會審議通過《關于加快虹橋商務區(qū)建設打造國際開放樞紐的實施方案》，進一步細化了虹橋商務區(qū)的定位和目標：到2022年，虹橋商務區(qū)公共服務水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等達到國際一流中央商務區(qū)水平，成為帶動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎；到2025年，基本建成虹橋國際開放樞紐。

2020年2月，市政府發(fā)布《上海市虹橋主城片區(qū)單元規(guī)劃》，提出將虹橋商務區(qū)建設成為面向全球、面向未來，引領長江三角洲區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展的國際開放樞紐區(qū)，成為高效綠色的國際交通樞紐區(qū)、開放引領的國際會展貿(mào)易區(qū)、創(chuàng)新共享的世界級商務區(qū)、生態(tài)宜居的主城片區(qū)，將虹橋商務區(qū)打造成服務國家戰(zhàn)略、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。

2021年2月，國務院批復并正式發(fā)布《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》，提出“151平方公里的虹橋商務區(qū)主要承擔國際化中央商務區(qū)、國際貿(mào)易中心新平臺和綜合交通樞紐等功能”，著力“構建國際會展之都的重要承載區(qū)”、“建設富有特色的現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)”、“構筑總部經(jīng)濟集聚升級新高地”、“構建高端資源配置國際貿(mào)易中心新平臺”，并在重點任務舉措中專門提出要“厚植國際人才優(yōu)勢”、“提升公共服務國際化水平”，為虹橋商務區(qū)今后高質(zhì)量發(fā)展進一步指明了方向、明確了任務路徑。

二、商務區(qū)開發(fā)現(xiàn)狀及存在問題

（一）開發(fā)現(xiàn)狀

經(jīng)過十多年努力，虹橋商務區(qū)開發(fā)建設穩(wěn)步推進，核心區(qū)各項骨干項目和配套基礎設施基本成型，綜合服務和運營管理機制逐步完善，功能建設和產(chǎn)業(yè)集聚進一步提速，一大批現(xiàn)代服務業(yè)優(yōu)質(zhì)項目和知名企業(yè)在虹橋商務區(qū)這片熱土上相繼落戶。同時，國家會展中心、虹橋機場東片區(qū)綜合改造、新虹橋國際醫(yī)學中心、西虹橋地區(qū)開發(fā)等項目也與核心區(qū)建設齊頭并進，一個全新的世界級商務區(qū)正在逐步從藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。

2020年，虹橋商務區(qū)新增注冊企業(yè)逾萬家，累計達到7.7萬家，新引進各類總部達80家，累計達到370余家。虹橋商務區(qū)入選全國進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)，虹橋海外貿(mào)易中心吸引26家貿(mào)易及服務機構入駐，更好承接進博會溢出效應（數(shù)字來源：虹橋商務報第99期）。

（二）主要問題

從發(fā)展現(xiàn)狀來看，虹橋商務區(qū)特別是核心區(qū)若與世界級中央商務區(qū)進行功能比對，在產(chǎn)業(yè)、配套、管理等環(huán)節(jié)主要存在以下幾方面的問題。

一是在經(jīng)歷了上一輪大規(guī)模集中開發(fā)后，剩余的經(jīng)營性用地資源不多，后續(xù)功能提升、產(chǎn)業(yè)高地打造需要更加集約利用資源。新核心區(qū)15.14平方公里范圍內(nèi)，已經(jīng)出讓土地1.49平方公里，實際建筑體量512萬平方米，構成了當前虹橋商務區(qū)的核心部分。不考慮未來規(guī)劃調(diào)整因素，在新核心區(qū)范圍內(nèi)尚有1.28平方公里經(jīng)營用地以及2.49平方公里基礎設施用地，成片成規(guī)模的土地僅剩申昆路片區(qū)，可利用的土地資源有限。

圖3 新核心區(qū)現(xiàn)有土地分布情況

二是職住失衡，產(chǎn)城融合不足，公共配套服務能級不夠。根據(jù)規(guī)劃，未來虹橋主城片區(qū)常住人口45萬人，就業(yè)人口70萬-75萬人，會展客流量為平峰期8萬-10萬人、高峰期30萬-40萬人。目前商務區(qū)核心區(qū)周邊住宅總面積203萬平方米，只能滿足約5萬人的居住需求，集中在核心區(qū)北片區(qū)，以動遷安置房為主，居住人群層次混雜，少量多層住宅和別墅售價高，僅滿足少量高端居住需求。核心區(qū)大部分可利用空間為商辦用地，缺乏公共綠地、文化體育、休閑娛樂等公共活動空間，對高端企業(yè)吸引力不足。區(qū)域內(nèi)僅有的少數(shù)社區(qū)級公共服務設施分布在商務區(qū)北部，且能級較低，中部和南部暫無公共服務設施。區(qū)域內(nèi)部交通設施有待完備，支路實施率不足60%，且分布不均。軌道交通站點覆蓋不足，出行過度依賴于虹橋樞紐。

圖4 商務區(qū)核心區(qū)商辦項目分布情況

三是招商能級有待提高，產(chǎn)業(yè)集聚效應不及預期。核心區(qū)土地出讓后，大部分項目由開發(fā)商自行組織招商，存在實體產(chǎn)業(yè)少、地產(chǎn)開發(fā)多的情況。核心區(qū)商辦項目共27個，總建筑面積332萬平方米，其中85%的建筑已建成，72%的建筑正在招商。產(chǎn)業(yè)招商定位方向不夠集聚，已招商的產(chǎn)業(yè)方向覆蓋了房地產(chǎn)、金融、電子商務、醫(yī)療服務等多個領域，主導方向不突出，且沒有形成微觀上的集聚，同一行業(yè)的企業(yè)往往分散在多個樓宇。企業(yè)之間的耦合關聯(lián)性弱，進駐的企業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間缺乏橫向的耦合關聯(lián)，企業(yè)互動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動狀況不佳。企業(yè)之間關系松散，既沒有明顯的產(chǎn)業(yè)鏈承繼關系，也沒有共享特定產(chǎn)業(yè)資源，遠未形成產(chǎn)業(yè)“生態(tài)系統(tǒng)”。

三、 地產(chǎn)集團參與虹橋商務區(qū)開發(fā)的實踐

2018年5月，市委常委會和市政府常務會議分別審議通過了《關于優(yōu)化完善虹橋商務區(qū)運行管理體制機制的有關建議》，明確“地產(chǎn)集團承擔虹橋商務區(qū)功能提升責任主體和土地全生命周期管理主體職能”。核心區(qū)已出讓未完成招商的土地，由地產(chǎn)集團按照政府明確的定位，探索通過市場化方式協(xié)商各開發(fā)商實施招商；未出讓的土地嚴格管控，按照統(tǒng)一持有、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一運營的要求，支持地產(chǎn)集團參與產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)建設，根據(jù)市政府要求實施招商，推動由地塊招商到業(yè)態(tài)招商的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理。

市委、市政府賦予地產(chǎn)集團“兩個主體”（核心區(qū)功能提升責任主體+土地全生命周期管理主體）的功能定位，明確了地產(chǎn)集團在商務區(qū)開發(fā)建設中的新使命、新責任。后續(xù)開發(fā)需要充分發(fā)揮地產(chǎn)集團在打造生態(tài)、生產(chǎn)、生活高度融合的城市更新平臺方面的豐富經(jīng)驗，以及在統(tǒng)籌開發(fā)和產(chǎn)城融合方面的品牌效應，全力推進新核心區(qū)的功能打造，責無旁貸地在商務區(qū)發(fā)揮好主導引領作用。根據(jù)市委、市政府賦予的使命，地產(chǎn)集團在過去兩年中重點開展了以下幾方面工作。

一是完成新平臺搭建。2019年，地產(chǎn)集團整合申虹公司和上海虹橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司，組建上海地產(chǎn)虹橋建設投資（集團）有限公司（以下簡稱“地產(chǎn)虹橋”），作為承接“兩個主體”職責平臺公司，定位“國際一流商務區(qū)綜合投資運營與管理公司”，重點聚焦新核心區(qū)的功能提升和土地全生命周期管理。

二是開展土地全生命周期管理研究及土地資源獲取。針對已收儲土地實行“統(tǒng)一持有、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一運營”的土地全生命周期管理，委托專業(yè)咨詢公司開展專題研究，從基本模式、土地獲取、配套機制、資金安排、政策支持等方面提出操作路徑和方案。2020年底，在市相關部門支持下，地產(chǎn)虹橋完成了申昆路片區(qū)相關土地的獲取。

三是推動商務區(qū)規(guī)劃優(yōu)化。在市規(guī)資局和商務區(qū)管委會領導下，及時了解商務區(qū)單元規(guī)劃方案和規(guī)劃建設導則編制情況，利用集團在區(qū)域整體開發(fā)中的豐富經(jīng)驗，就完善商務區(qū)各項配套功能，為實現(xiàn)區(qū)域整體功能提升出謀劃策。開展核心區(qū)整體戰(zhàn)略定位規(guī)劃和相關產(chǎn)業(yè)研究工作，梳理新片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點領域和重大項目，明確新片區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局、發(fā)展路線圖、任務書和時間表。

四是推進重大功能性項目落地。在核心區(qū)的保稅物流片區(qū)，主要聚焦國際貿(mào)易中心新平臺功能，參與投資“虹橋進口商品展示交易中心（二期）”項目，包括5.1萬平方米保稅倉庫、21.5萬平方米展示交易中心，其中保稅倉庫已經(jīng)竣工并向進博會提供保障服務。同時，長三角區(qū)域城市展示中心、長三角電子商務中心等功能性平臺也已在此區(qū)域落戶。

五是積極參與其他片區(qū)開發(fā)。地產(chǎn)集團與嘉定區(qū)政府合作，參與北虹橋區(qū)域整體開發(fā)項目，通過實施“城中村”改造，實現(xiàn)虹橋商務區(qū)整體形象的提升。在產(chǎn)業(yè)打造過程中，注重與核心區(qū)的錯位發(fā)展和良性互動，助推虹橋商務區(qū)成為上海服務長三角一體化發(fā)展的示范區(qū)。

四、關于推動虹橋商務區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的思考和建議

根據(jù)《國務院關于虹橋國際開放樞紐建設總體方案的批復》，虹橋商務區(qū)作為虹橋國際開放樞紐的“核”，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關鍵詞，著力建設國際化中央商務區(qū)，著力構建國際貿(mào)易中心新平臺，著力提高綜合交通管理水平，以高水平協(xié)同開放引領長三角一體化發(fā)展。目前，虹橋商務區(qū)距離世界一流水準的現(xiàn)代化中央商務區(qū)還有較大差距，主要是整體能級還不夠，強磁場效應還不強，對長三角的輻射帶動作用還較弱，亟待在產(chǎn)城融合、職住平衡、產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面補短板、強弱項，全方位提升對優(yōu)質(zhì)企業(yè)和優(yōu)秀人才的吸引力。在商務區(qū)下一步的開發(fā)建設中，建議重點關注以下幾方面。

一是堅持區(qū)域整體開發(fā)。區(qū)域整體開發(fā)已成為推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、實現(xiàn)有機更新的主要方向，是提升城市功能內(nèi)涵、塑造地區(qū)特色品質(zhì)的重要手段。虹橋商務區(qū)原來以房地產(chǎn)開發(fā)商為主實施單個地塊開發(fā)、銷售、招商運營，以利潤最大化為追求目標，開發(fā)碎片化，對商務區(qū)整體功能提升不利。因此在開發(fā)模式上，必須強化區(qū)域整體開發(fā)，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營，實現(xiàn)區(qū)域功能集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、人口結(jié)構優(yōu)化、區(qū)域面貌改善、城市品質(zhì)提升。在土地供應方面，要調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地零星供應市場，由多元房地產(chǎn)商實施開發(fā)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭屑壒δ苄云脚_公司區(qū)域整體開發(fā)模式，避免碎片化開發(fā)，體現(xiàn)形態(tài)、功能、品質(zhì)高水平高標準協(xié)調(diào)發(fā)展。要適當控制新增商辦用地供應總量與節(jié)奏，增加住宅用地供應占比，促進職居平衡。

二是強化多規(guī)融合。要發(fā)揮虹橋商務區(qū)“大交通、大商務、大會展”優(yōu)勢，打造多元功能平臺。在對現(xiàn)狀進行梳理和總結(jié)的基礎上，加快對商務區(qū)單元規(guī)劃和各專項規(guī)劃進行細化和優(yōu)化，強化與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃的無縫銜接，完善精細化開發(fā)機制，對未考慮清楚的，可以適度留白。總之，通過對未來發(fā)展藍圖的工筆式刻畫，進一步明確發(fā)展目標和路徑。在高水平、高標準規(guī)劃基礎上，更加注重規(guī)劃實施機制落地，統(tǒng)籌地上、地下、地面空間開發(fā)，完善核心區(qū)內(nèi)部交通、生態(tài)環(huán)境以及公共服務，塑造可提供高質(zhì)量工作環(huán)境和高品質(zhì)生活服務的商辦空間。

三是注重地下空間開發(fā)。當前商務區(qū)核心區(qū)可供開發(fā)的增量土地資源非常有限，同時根據(jù)區(qū)域限高要求，商務區(qū)核心區(qū)建筑高度不能超過43米，這意味著虹橋商務區(qū)無法達到傳統(tǒng)商務區(qū)的高容積率，唯有高強度開發(fā)地下空間才能滿足其較大的空間需求。因此要促進土地復合集約利用，增量和存量并舉，注重地下空間整體開發(fā)，適當增加開發(fā)強度。要強化地塊之間的連通性，形成以中軸線、下沉式廣場、地下街和地下通道為主體的互連互通的地下步行系統(tǒng)，打造集交通、商辦、文化、居住、生態(tài)于一體的城市綜合體，形成虹橋商務區(qū)經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展的強勁引擎。

四是提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同招商功能。招商模式要從原來的地塊招商轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)態(tài)招商，圍繞建設中央商務區(qū)和國際貿(mào)易中心新平臺，聚焦發(fā)展總部小鎮(zhèn)、創(chuàng)新經(jīng)濟、研發(fā)中心、商務會展等現(xiàn)代服務業(yè)。加強招商協(xié)同，探索建立統(tǒng)一招商平臺，強化產(chǎn)業(yè)政策供給，出臺針對樓宇經(jīng)濟和總部經(jīng)濟的專門政策（比如租稅聯(lián)動、自運營鼓勵等），改變過去單個項目各自為戰(zhàn)甚至互相競爭的局面，在開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究的基礎上，通過資源的相對集中，按照預期的產(chǎn)業(yè)布局實施產(chǎn)業(yè)導入，加速形成規(guī)?；⑻厣?、優(yōu)質(zhì)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

五是加強區(qū)域開發(fā)總控。申昆路片區(qū)是虹橋商務區(qū)核心區(qū)僅存的成片已收儲待開發(fā)區(qū)域，是建設一流中央商務區(qū)國家戰(zhàn)略的主要承載區(qū)。根據(jù)市政府要求，申昆路片區(qū)上蓋區(qū)域綜合開發(fā)項目將于2021年正式開工，這是國內(nèi)首個動車地下停車庫，地下部分占地12.5公頃，承擔嘉閔線和機場聯(lián)絡線動車組存放作業(yè)，地上部分占地14公頃，為上蓋綜合開發(fā)，主要規(guī)劃商辦、停車場配套等功能。整個項目規(guī)劃要求高，邊界條件復雜，需要圍繞投資、進度和質(zhì)量目標，對整個項目進行系統(tǒng)規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，建立全生命周期的總控體系。通過“一張總圖”穿透規(guī)劃、建設、投資、運營全生命周期管理要求，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)外、地上地下開發(fā)建設以及優(yōu)質(zhì)公共服務資源引入，從而有效實現(xiàn)高品質(zhì)區(qū)域開發(fā)的目標藍圖。