數(shù)字平臺驅(qū)動下的群眾監(jiān)督與政府回應(yīng)

王銳 倪星

作者簡介：王銳，蘭州大學(xué)管理學(xué)院青年研究員；倪星（通信作者），中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“‘放管服改革進(jìn)程中全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度的路徑研究”（編號：21CZZ027）；深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)研究中心2022年重大課題“中國式現(xiàn)代化與深圳先行示范區(qū)建設(shè)研究”。

摘要：技術(shù)賦能的理念推動了數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，依托數(shù)字平臺的政民互動逐漸成為政治溝通與對話的主要場域。以系統(tǒng)理論為視角，借助結(jié)構(gòu)主題模型（STM），對A省民生領(lǐng)域監(jiān)督信息平臺20660條投訴舉報信息及政府回應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行分析，系統(tǒng)研究數(shù)字平臺對政民互動的驅(qū)動作用。研究發(fā)現(xiàn)，在技術(shù)層面，數(shù)字平臺依靠高效率的數(shù)據(jù)采集、信息傳輸以及數(shù)據(jù)處理，為群眾監(jiān)督的便捷性和政府回應(yīng)的有效性提供了變革契機；在管理層面，以平臺為樞紐的歸口管理，確保了政府回應(yīng)內(nèi)容和方式根據(jù)不同的投訴類別進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；在制度層面，全過程監(jiān)督模式與政民互動深度融合，推動且保障了群眾的監(jiān)督權(quán)利。通過對大規(guī)模非結(jié)構(gòu)化文本的處理，為理解群眾監(jiān)督與政府回應(yīng)提供了新的視角。

關(guān)鍵詞：群眾監(jiān)督；政府回應(yīng)；數(shù)字平臺；結(jié)構(gòu)主題模型

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）02-0124-015

一、研究問題與文獻(xiàn)評估

政府回應(yīng)是現(xiàn)代政治系統(tǒng)的一項基本屬性，承載著解決公共問題、維護(hù)公共利益和化解社會信任危機的功能。隨著技術(shù)革命和互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，“技術(shù)賦能”和“智慧監(jiān)督”的理念推動了數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，基于數(shù)字平臺的政民互動逐漸成為政治溝通與對話的主要場域。當(dāng)前，我國在“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”的大監(jiān)督格局下，借助信息化手段破解基層監(jiān)督難題，暢通群眾監(jiān)督渠道并及時回應(yīng)社會關(guān)切，以此來解決群眾“急難愁盼”問題。數(shù)字平臺以相對低成本的方式緩解了信息不對稱，使群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)的互動模式呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

作為群眾監(jiān)督的一類主要方式，投訴舉報往往具有政治和社會的雙重功能Gong T.， “Whistleblowing： What Does It Mean in China？”， International Journal of Public Administration， vol. 23， no. 11（2000）， pp. 1899-1923.，是政府獲取信息和問題線索的重要渠道。責(zé)任政府的理念要求政府部門對公眾和社會需求做出快速有效的回應(yīng)陳國權(quán)、陳杰：《論責(zé)任政府的回應(yīng)性》，《浙江社會科學(xué)》，2008年第11期。，并針對這些差異化的訴求采取積極措施。然而，在數(shù)字政府建設(shè)的宏觀背景下，盡管學(xué)者們對于網(wǎng)絡(luò)空間的政民互動進(jìn)行了大量探索研究，但仍有缺憾之處，突出表現(xiàn)為兩個方面：一是，已有研究主要從輿情角度出發(fā)探討政府回應(yīng)的速度、策略等內(nèi)容，但是，數(shù)字平臺的運行與社會輿情的傳播有著截然不同的形態(tài)，民生領(lǐng)域的政民互動仍未得到足夠關(guān)注；二是，傳統(tǒng)研究方法難以對公眾訴求和政府回應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行精準(zhǔn)測度，隨著政府部門歷史檔案和行政記錄數(shù)字化的趨勢，亟需將跨學(xué)科的知識進(jìn)行整合，對數(shù)字平臺的政民互動內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘。

為此，基于系統(tǒng)理論（Systems Theory）對公眾訴求“輸入”與政府反饋“輸出”的理論闡釋，本文將數(shù)字平臺的驅(qū)動作用納入其中，從“技術(shù)—管理—制度”三個層面探討政民互動的特征及其內(nèi)在機制。當(dāng)前，自然語言處理技術(shù)的發(fā)展為大規(guī)模文本的挖掘和計算帶來了全新契機。基于A省民生領(lǐng)域監(jiān)督信息平臺2019年至2021年20660條投訴舉報信息及政府部門回應(yīng)的文本內(nèi)容，本文在“文本即數(shù)據(jù)”（Text-as-Data）的理念下，運用結(jié)構(gòu)主題模型（The Structural Topic Model，STM）探討民生領(lǐng)域群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)的互動邏輯，并檢驗不同類別投訴舉報下政府部門的差異化回應(yīng)。

圍繞群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)等相關(guān)主題，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了大量討論，形成了一系列研究成果，主要如下：

（一）群眾監(jiān)督的性質(zhì)與功能

在已有理論研究中，群眾監(jiān)督常被視為一種典型的社會控制機制。與組織內(nèi)的正式監(jiān)督不同，群眾監(jiān)督因社會公眾的信息優(yōu)勢和親社會行為Su X. and Ni X.， “Citizens on Patrol： Understanding Public Whistleblowing against Government Corruption”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 28， no. 3（2018）， pp. 406-422.，常被視為是規(guī)范公共部門權(quán)力運行的有效手段。世界范圍內(nèi)的諸多國家會鼓勵公眾積極參與維護(hù)社會公正的行動，并從制度上對公眾的監(jiān)督權(quán)予以保障。作為一種自下而上的權(quán)力監(jiān)督方式，群眾監(jiān)督內(nèi)容廣泛且形式多樣，不僅可以披露政府不當(dāng)行為的可靠信息Lavena C. F.， “Whistle-blowing： Individual and Organizational Determinants of the Decision to Report Wrongdoing in the Federal Government”， The American Review of Public Administration， vol. 46， no. 1（2016）， pp. 113-136.，更為重要的是，這種方式會有效促進(jìn)社會公眾的政治參與，喚起人們對政府不正當(dāng)行為的關(guān)注，并加強對政府的問責(zé)。

盡管群眾監(jiān)督在實踐中被支持鼓勵，且常被納入國家權(quán)力監(jiān)督的整體格局中，但迄今為止，關(guān)于群眾監(jiān)督的有效性仍有諸多理論爭議。一方面，社會公眾作為公共服務(wù)對象，不僅掌握著關(guān)于公共服務(wù)的詳細(xì)信息，而且有著強烈的動機對公共部門進(jìn)行監(jiān)督Serra D.， “Combining Top-down and Bottom-up Accountability： Evidence from a Bribery Experiment”， The Journal of Law， Economics， and Organization， vol. 28， no. 3（2012）， pp. 569-587.，最終會產(chǎn)生一定的社會效益。另一方面，也有研究質(zhì)疑群眾監(jiān)督的有效性，認(rèn)為這種自下而上的監(jiān)督方式僅僅發(fā)揮有限功能，在缺乏權(quán)威獎懲機制作為支撐的情況下，地方監(jiān)督無法發(fā)揮作用Banerjee A. and Duflo E.， “Addressing Absence”， Journal of Economic Perspectives， vol. 20， no. 1（2006）， pp. 117-132.。通常情況下，投訴舉報在組織內(nèi)并不是一個常見行為，因為當(dāng)公共部門存在貪腐、不作為等問題時，公眾可能有不同的反應(yīng)，正如研究者發(fā)現(xiàn)，組織在出現(xiàn)績效衰退時，個體存在著退出與呼吁的行為模式，并且由于存在搭便車和受到打擊報復(fù)的情況，群眾也會基于成本收益的考慮減少監(jiān)督阿爾伯特·赫希曼：《退出、呼吁與忠誠：對企業(yè)、組織和國家衰退的回應(yīng)》，盧昌崇譯，經(jīng)濟科學(xué)出版社2001年版，第61-65頁。。

以投訴舉報為例，社會公眾可以向監(jiān)督機構(gòu)提交有關(guān)公共部門及公職人員存在的違紀(jì)違法違規(guī)、不正當(dāng)、不道德行為線索。從心理學(xué)角度來看，公眾開展監(jiān)督并決定投訴舉報的動機是多元的，包含了利己主義的計算，但也會基于道德義務(wù)和責(zé)任方面的考慮，是一種親社會行為。Gong（2000）認(rèn)為驅(qū)動舉報的動因主要包括三個方面，即個人特征、群體規(guī)范和關(guān)系以及社會和制度背景Gong T.， “Whistleblowing： What Does It Mean in China？”， International Journal of Public Administration， vol. 23， no. 11（2000）， pp. 1899-1923.。Su和Ni（2018）同樣也梳理了公眾對政府腐敗行為的舉報，發(fā)現(xiàn)舉報意愿和實際行動有細(xì)微的不同，差異化的制度和環(huán)境情境對個體行為和意愿有著不同的效應(yīng)，公眾的舉報行為是由一系列復(fù)雜且相互競爭的動機所驅(qū)動的Su X. and Ni X.， “Citizens on Patrol： Understanding Public Whistleblowing against Government Corruption”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 28， no. 3（2018）， pp. 406-422.。

（二）政民互動的內(nèi)在機制

鼓勵群眾監(jiān)督極為重要，發(fā)現(xiàn)和糾正組織中的不當(dāng)行為同樣重要。作為現(xiàn)代政治系統(tǒng)的基本功能，政府回應(yīng)是政府部門對群眾的利益訴求作出積極反饋，并采取有效措施解決相應(yīng)問題的過程。在我國，人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。憲法賦予了群眾對公權(quán)力運行情況展開監(jiān)督的權(quán)利，公共部門則需要通過諸多正式和非正式的渠道，吸納公眾意見，并對公眾的訴求予以積極回應(yīng)。

已有研究通過多元渠道和數(shù)據(jù)資源分析影響政府與公眾互動的多重機制。例如，Malesky和Schuler（2010）以越南國會的質(zhì)詢會議記錄為例，對議會中的代表行為進(jìn)行了實證檢驗，通過衡量代表是否提及當(dāng)?shù)貑栴}，來評估國會代表對地方選民的響應(yīng)Malesky E.J. and Schuler P.， “Nodding or Needling： Analyzing Delegate Responsiveness in an Authoritarian Parliament”， American Political Science Review， vol. 104， no. 3（2010）， pp. 482-502.。Erikson（2015）運用政策回應(yīng)（Policy Responsiveness）來衡量民選官員對社會公眾的直接反應(yīng)，認(rèn)為國家政策對于公共輿論高度敏感Erikson R.S.， “Income Inequality and Policy Responsiveness”， Annual Review of Political Science， vol. 18， no. 1（2015）， pp. 11-29.。與此同時，諸多研究探討了中國情景下影響政府回應(yīng)性的因素韓冬臨、吳亞博：《中國互聯(lián)網(wǎng)輿情熱點與地方政府回應(yīng)——基于〈中國社會輿情年度報告〉（2009—2013）的分析》，《公共行政評論》，2018年第2期。段哲哲：《基層公務(wù)員對群眾回應(yīng)性的來源：壓力、價值觀或觀念形態(tài)？——基于我國東中部10市基層公務(wù)員調(diào)研證據(jù)》，《公共行政評論》，2019年第6期。王曉夢、劉志林、馬璐瑤：《目標(biāo)責(zé)任制能否提高政府回應(yīng)性？——基于保障性住房政策的分析》，《公共行政評論》，2020年第5期。趙金旭、孟天廣：《官員晉升激勵會影響政府回應(yīng)性么？——基于北京市“接訴即辦”改革的大數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》，2021年第2期。，系統(tǒng)梳理了我國現(xiàn)階段存在的黨委主導(dǎo)型、混合型、政府主導(dǎo)型、吸納部門主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)、督導(dǎo)部門主導(dǎo)、信訪主導(dǎo)七類網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)制度Meng T.， “Responsive Government： The Diversity and Institutional Performance of Online Political Deliberation Systems”， Social Sciences in China， vol. 40， no. 4（2019）， pp. 148-172.。但由于現(xiàn)實情境的復(fù)雜性和地方政府能力有限性之間的矛盾，政府回應(yīng)的方式和效果呈現(xiàn)出顯著差異，存在網(wǎng)絡(luò)民意先發(fā)、政府被動回應(yīng)、網(wǎng)民與政府互動不平衡為主要特征的被動回應(yīng)模式翁士洪：《參與-回應(yīng)模型：網(wǎng)絡(luò)參與下政府決策回應(yīng)的一個分析模型——以公共工程項目為例》，《公共行政評論》，2014年第5期。。

伴隨著數(shù)字政府治理的興起，運用新型技術(shù)創(chuàng)新政府管理模式也日益受到關(guān)注。群眾的廣泛監(jiān)督帶來了信息的加速流動，政府部門也在主動變革以適應(yīng)數(shù)字化時代的政治傳播。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，技術(shù)發(fā)展改造了政府與公眾的互動模式孟天廣、李鋒：《網(wǎng)絡(luò)空間的政治互動：公民訴求與政府回應(yīng)性——基于全國性網(wǎng)絡(luò)問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《清華大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015年第3期。，網(wǎng)絡(luò)社會促進(jìn)了地方政府參與式治理創(chuàng)新張緊跟：《地方政府參與式治理創(chuàng)新研究》，中央編譯出版社2020年版，第107頁。。與此同時，政府部門推出網(wǎng)絡(luò)問政、監(jiān)督舉報、地方政府留言板等多類平臺，拓寬群眾提出訴求的渠道。例如，鄭石明等（2021）利用LDA主題模型對領(lǐng)導(dǎo)留言板進(jìn)行分析，探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)公共輿論與政府回應(yīng)的互動邏輯，發(fā)現(xiàn)特定議題熱度峰值越高，政府回應(yīng)速度越快鄭石明、蘭雨瀟、黎楓：《網(wǎng)絡(luò)公共輿論與政府回應(yīng)的互動邏輯——基于新冠肺炎疫情期間“領(lǐng)導(dǎo)留言板”的數(shù)據(jù)分析》，《公共管理學(xué)報》，2021年第3期。；文宏和黃之玞（2016）基于170個網(wǎng)絡(luò)反腐案例，分析影響政府回應(yīng)及時性的因素文宏、黃之玞：《網(wǎng)絡(luò)反腐事件中的政府回應(yīng)及其影響因素——基于170個網(wǎng)絡(luò)反腐案例的實證分析》，《公共管理學(xué)報》，2016年第1期。。

（三）重新審視關(guān)于政府回應(yīng)的爭議

在信息和通信技術(shù)的普及下，學(xué)者們將注意力轉(zhuǎn)向了網(wǎng)絡(luò)中政府部門與社會公眾的正式或非正式政治對話（Political Conversation）。一方面，已有研究認(rèn)為數(shù)字時代的技術(shù)發(fā)展確實可以增強政府回應(yīng)能力West D. M.， “E-Government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes”， Public Administration Review， vol. 64， no. 1（2004）， pp. 15-27.。但另一方面，也有研究發(fā)現(xiàn)數(shù)字時代仍存在回應(yīng)不足的問題，李慧龍和于君博（2019）將政府的回應(yīng)性劃分為事實維度和價值維度，基于東三省“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的分析，反思了數(shù)字政府治理中存在的“裁斷型”和“粗放型”回應(yīng)性陷阱李慧龍、于君博：《數(shù)字政府治理的回應(yīng)性陷阱——基于東三省“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的考察》，《電子政務(wù)》，2019年第3期。。同樣，文宏（2019）認(rèn)為，由于政府管控與網(wǎng)民訴求之間、政府回應(yīng)滯后與首因效應(yīng)之間、正當(dāng)履職與信任缺失之間的偏差，實踐中的政府回應(yīng)未必能取得很好的效果文宏：《網(wǎng)絡(luò)群體性事件中輿情導(dǎo)向與政府回應(yīng)的邏輯互動——基于“雪鄉(xiāng)”事件大數(shù)據(jù)的情感分析》，《政治學(xué)研究》，2019年第1期。。

當(dāng)陷入多種觀點并立局面時，需要明晰政府回應(yīng)的內(nèi)容及其本質(zhì)是什么。然而，盡管群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)的議題很重要，但對于將二者關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性研究卻很少。政府是如何對群眾監(jiān)督過程中提出的差異化訴求進(jìn)行回應(yīng)并采取行動，仍是一個具有挑戰(zhàn)性的問題。部分原因在于：一是，群眾是一個集合概念，涵蓋了廣泛社會公眾中的多類主體，但由于“數(shù)字鴻溝（Digital Divide）”的存在，已有研究更多關(guān)注“信息富有者”在網(wǎng)絡(luò)平臺中的訴求，但對于信息技術(shù)應(yīng)用程度較低群眾的監(jiān)督和訴求關(guān)注不夠；二是，盡管已有研究關(guān)注到了網(wǎng)絡(luò)空間的政治對話，但是數(shù)字時代的技術(shù)能否以及如何深入嵌入政民互動，仍是一個懸而未決的問題；三是，盡管已有研究開始對公眾訴求和政府回應(yīng)的議題進(jìn)行文本分析，但由于當(dāng)前研究在對政府回應(yīng)的測量和因果關(guān)系識別方面存在挑戰(zhàn)，大多數(shù)情況下，研究者對于政府的回應(yīng)性僅僅限于初步的探索性文本分析，主要通過是否回應(yīng)、回復(fù)速度或者回應(yīng)方式進(jìn)行間接衡量，或基于詞頻來提取文本的意義，忽略了對政府回應(yīng)文本內(nèi)容的深度挖掘。顯然，這些問題的解決，對于優(yōu)化群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)具有重要意義。

二、分析框架

系統(tǒng)理論（Systems Theory）解釋了政治過程以及主要政治行動者的功能，認(rèn)為政治系統(tǒng)是由公眾的訴求（或支持）“輸入”以及政府反饋（或行動）組成格羅弗·斯塔林：《公共部門管理》，陳憲譯，上海譯文出版社2003年版，第132頁。。群眾監(jiān)督作為自下而上民主監(jiān)督過程中不可或缺的組成部分，在加強公權(quán)力監(jiān)督制約方面發(fā)揮著重要作用，政府需要對于群眾監(jiān)督過程中不同渠道的、多方面的訴求及時回應(yīng)，進(jìn)而形成從監(jiān)督到反饋的完整鏈條。當(dāng)前，群眾在網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行投訴舉報，逐漸成為了數(shù)字時代背景下一種典型的民主監(jiān)督方式，平臺驅(qū)動下的政民互動也呈現(xiàn)出新特征，國家治理不僅需要適應(yīng)數(shù)字時代進(jìn)行變革，更需要借助數(shù)字技術(shù)提升治理能力尹振濤、徐秀軍：《數(shù)字時代的國家治理現(xiàn)代化：理論邏輯、現(xiàn)實向度與中國方案》，《政治學(xué)研究》，2021年第4期。。一方面，數(shù)字平臺的發(fā)展可以為使用者提供便利和節(jié)約成本，群眾可以獲取更多關(guān)于政府的績效信息，對權(quán)力運行過程進(jìn)行監(jiān)督，政府也能夠以相對低成本的方式收集群眾訴求；另一方面，數(shù)字平臺使得政民互動過程更加公開透明，這種開放性對于政府運用互聯(lián)網(wǎng)思維化解矛盾、解決問題的能力帶來了挑戰(zhàn)。具體來看，數(shù)字平臺驅(qū)動下的群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)，主要涵蓋了“技術(shù)—管理—制度”三個層面的內(nèi)在邏輯（圖1）。

（一）技術(shù)層面：問題識別與回應(yīng)速度

當(dāng)網(wǎng)絡(luò)成為了政治生活的重要場域，群眾憑借網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督的渠道也在不斷增加。在政民互動的過程中，數(shù)字平臺的興起為群眾監(jiān)督的便捷性和政府回應(yīng)的有效性提供了變革契機。平臺具有更為強大的連接能力，依靠高效率的數(shù)據(jù)采集、信息傳輸以及數(shù)據(jù)處理，使群眾和政府之間的互動突破時間和空間上的限制。具體來看，群眾監(jiān)督的核心在于表達(dá)訴求，數(shù)字平臺拓寬了問題發(fā)現(xiàn)渠道，提升了政府部門對治理問題的可識別性。與此同時，數(shù)字平臺可將政府回應(yīng)的具體情況通過數(shù)字化的形式予以公開，針對回復(fù)不及時、不規(guī)范等情況與承辦部門溝通反饋并提出預(yù)警。

基層社會事務(wù)具有問題多樣性、利益復(fù)雜性的特征，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。群眾監(jiān)督過程主要在表達(dá)多元訴求，其最終目的則在于具體問題的解決，因而，政府回應(yīng)的核心主要圍繞相關(guān)問題的核實、解釋、協(xié)調(diào)和解決。在此基礎(chǔ)上，本文聚焦政府部門對于群眾監(jiān)督過程中問題的識別，以及對于不同問題類型下回應(yīng)速度的差異。

（二）管理層面：訴求整合與差異性回應(yīng)

數(shù)字平臺的崛起催生了以平臺為樞紐的全新治理邏輯，實現(xiàn)政府內(nèi)各部門的協(xié)同關(guān)聯(lián)。為了加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的制約，群眾監(jiān)督逐漸發(fā)揮了訴求和問題線索“主渠道”作用。適應(yīng)時代需要，群眾投訴舉報平臺的信息化建設(shè)成為了當(dāng)前我國政府的重點工作，旨在以平臺為載體，推進(jìn)跨部門的信息共享和協(xié)同聯(lián)動。具體來看，各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)推進(jìn)群眾投訴舉報受理工作規(guī)范化，普遍建立了分級負(fù)責(zé)和歸口受理措施，以提高政府對群眾訴求整合的全面性和精準(zhǔn)度。

已有研究總結(jié)了政府回應(yīng)內(nèi)容主要包括話語性回應(yīng)、行動性回應(yīng)和制度性回應(yīng)李放、韓志明：《政府回應(yīng)中的緊張性及其解析——以網(wǎng)絡(luò)公共事件為視角的分析》，《東北師大學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第1期。，也存在著鴕鳥、杜鵑、蜂王、鴛鴦等不同的模式翁士洪、葉笑云：《網(wǎng)絡(luò)參與下地方政府決策回應(yīng)的邏輯分析——以寧波PX事件為例》，《公共管理學(xué)報》，2013年第4期。。田先紅（2020）以珠三角地區(qū)征地農(nóng)民上訪為例，發(fā)現(xiàn)面對農(nóng)民維權(quán)，地方政府采用了“開口子”“給票子”“定調(diào)子”“補漏子”等回應(yīng)性治理策略田先紅：《地利分配秩序中的農(nóng)民維權(quán)及政府回應(yīng)研究——以珠三角地區(qū)征地農(nóng)民上訪為例》，《政治學(xué)研究》，2020年第2期。。對于網(wǎng)絡(luò)空間群眾監(jiān)督中提出的訴求，政府部門進(jìn)行回應(yīng)的程序主要包括接收、處理和反饋。本文聚焦基層社會事務(wù)中的民主監(jiān)督，討論政府回應(yīng)內(nèi)容和方式是如何隨著群眾監(jiān)督中的差異化訴求而變化的，將政府回應(yīng)的維度劃分為回應(yīng)內(nèi)容和回應(yīng)方式：回應(yīng)內(nèi)容是指政府回應(yīng)的文字性表述；回應(yīng)方式具體是指回應(yīng)中的策略，例如通過闡述事實、輔助政策說明和提供后續(xù)監(jiān)督等方式回復(fù)公眾訴求。

（三）制度層面：全過程監(jiān)督模式的嵌入

隨著信息技術(shù)與政民互動的深度融合，我國在制度層面推動了全過程監(jiān)督。作為一種現(xiàn)代化管理理念和模式，全過程監(jiān)督注重系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能、運行機制、過程結(jié)果等層面的統(tǒng)籌。政府回應(yīng)是一項系統(tǒng)性工程，涵蓋從群眾監(jiān)督的問題源頭到回應(yīng)末梢的全流程，相較于傳統(tǒng)治理模式，數(shù)字平臺并非取代政府科層體系，而是嵌入科層制的宏觀結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境中，著眼政府權(quán)力運行和公共服務(wù)供給的各個環(huán)節(jié)，對社會公眾的監(jiān)督訴求予以回應(yīng)。

具體來看，全過程監(jiān)督模式嵌入政民互動包括如下兩方面的內(nèi)容。一方面，在制度設(shè)計中，我國強調(diào)要保障人民在政治實踐中持續(xù)參與的民主權(quán)利樊鵬：《全過程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢的高質(zhì)量民主》，《政治學(xué)研究》，2021年第4期。，將全體人民納入民主監(jiān)督過程；數(shù)字平臺的治理實踐拓寬了群眾監(jiān)督的覆蓋面，且特別注重弱勢群體和邊緣群體的參與。另一方面，在制度執(zhí)行中，群眾的訴求是利己性與利他性的混合體，既指向具體個人權(quán)益，也可能是為維護(hù)社會道德規(guī)范而采取的利他性行為；數(shù)字平臺實現(xiàn)了對多元利益的整合，在“監(jiān)督—回應(yīng)”的基礎(chǔ)上，數(shù)字平臺整合了事前預(yù)警、政府回應(yīng)、信息公開、責(zé)任追究等治理流程，形成線上線下的閉環(huán)管理和動態(tài)調(diào)適。

三、數(shù)據(jù)、模型與方法

（一）數(shù)據(jù)資料來源

A省紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)于2017年開始籌建民生領(lǐng)域監(jiān)督平臺，經(jīng)過試點后在全省范圍內(nèi)推廣運行。該平臺匯聚了17個部門、138類資金，涉及產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、教育、健康、安全住房保障等方面，覆蓋人群達(dá)到2240余萬人。借助信息化手段，該平臺專設(shè)“投訴舉報”欄目，將政策依據(jù)、資金發(fā)放等信息進(jìn)行公開，便于群眾掌握國家惠民政策，并對資金發(fā)放全程監(jiān)督。本文基于該民生領(lǐng)域信息平臺中“投訴舉報”類別下自2019年至2021年的20660條所有問題反饋信息，構(gòu)建文本數(shù)據(jù)庫。

（二）研究方法

文本作為一類重要的信息載體，一直是研究者開展研究的資料來源和重要依據(jù)。在人文社科領(lǐng)域，大量信息資源依附于文獻(xiàn)資料載體，呈現(xiàn)出大批量、低關(guān)聯(lián)、非結(jié)構(gòu)化等特征。由于傳統(tǒng)手工編碼難以有效處理大規(guī)模的非結(jié)構(gòu)化文本，早期研究者往往采用小規(guī)模數(shù)據(jù)抽樣進(jìn)行相關(guān)研究，如何以低成本且近似無偏的方式進(jìn)行文本分析是當(dāng)前跨學(xué)科研究的重點。隨著計算機技術(shù)和社會科學(xué)方法論的快速迭代，計算文本分析（Computational Text Analysis，CTA）的方法開始在政治科學(xué)、公共政策和公共管理領(lǐng)域逐漸受到關(guān)注。在信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，“文本即數(shù)據(jù)”（Text-as-Data）的理念也成為跨學(xué)科研究關(guān)注的焦點Hollibaugh G.E.， “The Use of Text as Data Methods in Public Administration： A Review and an Application to Agency Priorities”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 29， no. 3（2018）， pp. 474-490.，自然語言處理技術(shù)、語義分析技術(shù)的成熟也為非結(jié)構(gòu)文本的研究奠定了重要基礎(chǔ)。

結(jié)構(gòu)主題模型（The Structural Topic Model，STM）作為當(dāng)前受到關(guān)注的分析模型，成為分析大型文本的常用工具。該模型在借鑒機器學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上對文本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可進(jìn)一步解釋文檔層面的協(xié)變量信息是如何影響特定主題的普遍性和詞匯運用的具體方式Roberts M.E.， Stewart B. M.， Tingley T.， et al.， “Structural Topic Models for Open-Ended Survey Responses”， American Journal of Political Science， vol. 58， no. 4（2014）， pp. 1064-1082.。該模型的關(guān)鍵創(chuàng)新點在于允許將任意元數(shù)據(jù)合并到主題中，旨在發(fā)現(xiàn)主題并估計主題與文本元數(shù)據(jù)的關(guān)系。根據(jù)Hollibaugh（2019）的介紹，STM的邏輯在于Hollibaugh G.， “The Use of Text as Data Methods in Public Administration： A Review and an Application to Agency Priorities”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol. 29， no. 3（2018）， pp. 474-490.：

1.每個主題下的比例，被假定是從基于文檔協(xié)變量向量Xi的logistic-normal廣義線性模型中得出，其中，X是一個p×1的向量，γ是一個p×（k-1）的系數(shù)矩陣，Σ是（k-1）×（k-1）的協(xié)方差矩陣，p-1是協(xié)方差的數(shù)量，k是主題數(shù)量。

2.每個文檔中的主題，假定是從步驟一文檔層面比例的多項式分布中提取，其中i是文檔層面分布的標(biāo)準(zhǔn)化比例。

（三）實證策略與變量設(shè)置

本研究將文本作為數(shù)據(jù)進(jìn)行使用，采取如下步驟。一、獲取文本，收集20660條群眾投訴舉報和政府部門反饋的文本。二、文本預(yù)處理，獲取非結(jié)構(gòu)化文本后，對文本內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，提取投訴舉報類別下“基本信息、投訴時間、投訴分類、資金類別、資金金額、情況簡述”內(nèi)容，以及問題反饋類別下“回復(fù)單位、回復(fù)內(nèi)容、回復(fù)時間、回復(fù)日程、處理狀態(tài)”的變量。三、模型選取，根據(jù)文本類型和研究問題，本文選擇采用結(jié)構(gòu)主題模型（STM）進(jìn)行分析，當(dāng)主題數(shù)量設(shè)置為10時，模型語義連貫性和詞語對主題的排他性趨于平穩(wěn)，因此，建立主題數(shù)量k=10的結(jié)構(gòu)主題模型（STM）。四、模型估計和驗證，對模型結(jié)果進(jìn)行解讀和說明，分析政府回應(yīng)的內(nèi)容和方式。

本文重點討論政府回應(yīng)內(nèi)容的主題是如何隨著投訴舉報類別特征而變化的，在此基礎(chǔ)上，本文選取“投訴類別”作為協(xié)變量，探討“貧困識別與退出”和“資金分配與使用”兩個類別下的政府回應(yīng)差異。為了便于結(jié)構(gòu)主題模型（STM）的主題流行性分析，本文將“無資格領(lǐng)取”“對象已死亡”分類的投訴舉報判定為“貧困識別與退出”協(xié)變量，將“沒有收到”“信息錯誤”“金額錯誤”“重復(fù)發(fā)放”分類的投訴舉報判定為“資金分配與使用”協(xié)變量。在政府回應(yīng)方式變量設(shè)置中，本文根據(jù)政府回應(yīng)文本，細(xì)化為提供政策依據(jù)（回復(fù)文本中是否包含相關(guān)政策說明，有=1，無=0）、說明基本情況（是否對投訴舉報問題的信息核查進(jìn)行說明，有=1，無=0）、提供后續(xù)聯(lián)系渠道（回復(fù)文本中是否提供聯(lián)系電話或聯(lián)系地址，有=1，無=0）三種方式。

四、實證結(jié)果與分析

（一）問題識別與回應(yīng)速度

A省借助科技手段，依托數(shù)字平臺確保讓廣大群眾參與基層監(jiān)督。在已處理的投訴舉報中，涉及120個資金類別，本文選取了投訴量超過200的25個資金類別，根據(jù)投訴占比進(jìn)行排序。如圖2所示，困難群眾生活救助資金這一類別涉及資金量最大，群眾投訴量占到總投訴量的20%左右。關(guān)于困難群眾生活救助資金的投訴舉報中，55.4%的條目主要質(zhì)疑相關(guān)人員無領(lǐng)取資格。除此之外，耕地地力保護(hù)補貼、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、冬春生活困難救助資金以及城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險資金也是群眾投訴舉報較多的類別。

針對群眾監(jiān)督過程中的投訴舉報，政府部門的回應(yīng)具有如下特征：一是從回復(fù)速度來看，20660條投訴舉報的平均回復(fù)時長為37.63天，中位數(shù)為15天，方差為49.72，政府回應(yīng)速度的差異性較大；二是從不同投訴舉報類別下的回應(yīng)速度來看，貧困識別與退出相較于資金分配與使用類別的回復(fù)速度更慢，如表1所示，前者在十天內(nèi)回復(fù)的比例為31.33%，超過1個月的回復(fù)比例達(dá)到45%，后者在十天內(nèi)回復(fù)的比例47.82%，超過1個月的回復(fù)比例為25.4%，造成這一差異的部分原因在于，貧困識別與退出涉及劃分標(biāo)準(zhǔn)、實際情況、政策依據(jù)等方面的重新核對，會耗費較長時間；從回復(fù)的時效性來看，自該平臺上線后，群眾的投訴舉報數(shù)量陡然上升，于2019年7月達(dá)到峰值，并于2020年4月和2020年8月出現(xiàn)兩次較高的熱度峰值，政府回應(yīng)初期具有一定的滯后性，但經(jīng)過一段時間的適應(yīng)后，總體上能夠快速回應(yīng)群眾的監(jiān)督訴求。

（二）訴求整合與差異性回應(yīng)

1.投訴舉報內(nèi)容與政府回應(yīng)主題分布

在貧困識別與退出的投訴舉報中，群眾主要質(zhì)疑的是他人是否有資格享受扶貧政策。由于各地情況差異性較大，一般由地方出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以家庭為單位，核算人均純收入為主、統(tǒng)籌考慮教育醫(yī)療住房情況，進(jìn)而確定納入的扶貧對象。并且，堅持公平公正公開原則，村級組織需進(jìn)戶調(diào)查，對貧富情況進(jìn)行摸底，最終由村兩委推薦確定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府核定。但在實際工作中，貧困戶識別和動態(tài)管理過程中面臨諸多問題，主要聚焦如下方面：一是貧困識別不精準(zhǔn)，一些基本生活設(shè)施較好（有家用轎車、商品住房、大型農(nóng)機具等）、勞動人口充足且無教育醫(yī)療負(fù)擔(dān)的家庭或個人被認(rèn)定為貧困戶；二是違規(guī)獲取資格，體現(xiàn)在村干部利用職務(wù)便利優(yōu)親厚友、資料造假、吃拿卡要、違規(guī)領(lǐng)取資金等問題；三是貧困退出不及時，存在死亡人員仍被列入扶貧名單、脫貧后未及時退出的情況。

在資金分配與使用的投訴舉報中，群眾主要聚焦沒有及時發(fā)放、重復(fù)發(fā)放、金額錯誤、信息錯誤等問題。在監(jiān)督信息平臺下，新技術(shù)的嵌入同樣需要業(yè)務(wù)人員熟悉平臺功能和操作，及時更新數(shù)據(jù)信息。但由于存在資金和相關(guān)信息數(shù)據(jù)錄入不規(guī)范、不及時，平臺中存在較多身份信息、地址、金額錯誤的情況，部分資金未注明發(fā)放形式等情況，致使群眾對于資金的發(fā)放情況存在疑惑。例如，農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)餐補助不是直接發(fā)放給學(xué)生和家長，但由于資金數(shù)據(jù)錄入未作說明，致使學(xué)生和家長誤以為資金未發(fā)放。除此之外，也存在對投訴舉報處理不及時，群眾重復(fù)投訴的情況。

應(yīng)對群眾多元化的利益訴求，A省的民生領(lǐng)域監(jiān)督平臺收集到的投訴舉報會根據(jù)問題類型和管轄地區(qū)，由縣級行政區(qū)的職能部門進(jìn)行回復(fù)。其中，民政局（25.55%）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（17.26%）、教育局（12.13%）、人社局（10.06%）、扶貧辦（8.30%）、林草局（6.82%）、醫(yī)保局（3.76%）是最主要的回復(fù)部門。在對獲取的政府回應(yīng)文本內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)主題模型（STM）分析后，最終生成10個主題（如表2所示）。結(jié)合關(guān)鍵詞以及每個主題相關(guān)的文檔，對10個主題進(jìn)行命名，并據(jù)此觀察政府回應(yīng)內(nèi)容的主題分布。具體來看，政府回復(fù)內(nèi)容的主題主要圍繞各領(lǐng)域展開，在因災(zāi)致貧和因殘致貧主題下，政府回應(yīng)的內(nèi)容主要基于對客觀事實的呈現(xiàn)；在扶貧工作失誤的主題下，重點對群眾投訴的失誤、錯誤行為進(jìn)行核實；在金融扶貧、醫(yī)療扶貧、教育扶貧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、最低生活保障、易地搬遷、養(yǎng)老保險扶貧主題下，則包括了具體扶貧措施的說明，各個主題中的關(guān)鍵詞一定程度上體現(xiàn)了內(nèi)部一致性。

2.投訴類別和政府回應(yīng)內(nèi)容差異

特定主題的流行率可在兩組之間進(jìn)行對比，本文選取投訴類別作為協(xié)變量，關(guān)注“貧困識別與退出”和“資金分配與使用”兩類投訴舉報。借助主題流行性對比圖，可以發(fā)現(xiàn)政府回應(yīng)內(nèi)容的主題是如何隨著群眾投訴舉報類別特征而變化的。如圖3所示，“因災(zāi)致貧”“金融扶貧”“因殘致貧”主題的政府回應(yīng)，更多是與資金分配與使用類別下的投訴舉報有關(guān)，因為對于災(zāi)害情況有著大量客觀事實的依據(jù)，對于殘疾的認(rèn)定也基于規(guī)范的證明，金融扶貧也需要嚴(yán)格的條件認(rèn)證，故政府回應(yīng)主題更多聚焦在資金分配與使用方面的投訴舉報。“居民最低生活保障”和“易地搬遷”主題趨近于中間，說明這兩個主題下的政府回應(yīng)同時面臨兩類投訴舉報，但仍傾向于資金分配與使用類別?！搬t(yī)療扶貧”“教育扶貧”“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧”和“養(yǎng)老保險扶貧”主題同樣趨近中線，但傾向于貧困識別與退出類的投訴，這說明在這四類領(lǐng)域中，政府回應(yīng)更多需要應(yīng)對的是貧困戶精準(zhǔn)認(rèn)定和及時退出的問題。 “扶貧工作失誤”主題明顯趨于中線左側(cè)，說明政府回應(yīng)中對于工作失誤的內(nèi)容主要與貧困識別與退出有關(guān)。

3.投訴類別和政府回應(yīng)方式差異

在對回應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行主題分析后，我們進(jìn)一步探討政府回應(yīng)方式的差異。針對群眾提出的問題和訴求，政府部門首先需要對投訴舉報實際情況進(jìn)行核實，由于處理群眾投訴舉報主要由縣一級的職能部門負(fù)責(zé)回復(fù)，相關(guān)部門需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員協(xié)助調(diào)查核實。在對客觀事實進(jìn)行了解的基礎(chǔ)上，職能部門會針對具體問題作出回應(yīng)，具體包括提供政策依據(jù)、說明基本情況、提供后續(xù)聯(lián)系渠道三種方式（如表3所示）。

在貧困識別與退出的投訴舉報下，僅有9.35%的回復(fù)提供了政策依據(jù)，73.34%的回復(fù)說明了基本情況，8.01%的回復(fù)件已通過電話聯(lián)系或提供后續(xù)監(jiān)督渠道。針對資金分配與使用的投訴舉報，政府回應(yīng)的方式也有所差異。其中，8.15%的回復(fù)提供政策依據(jù)，77.89%的回復(fù)會比較詳細(xì)地說明基本情況，16.11%的回復(fù)件已通過電話聯(lián)系或提供后續(xù)監(jiān)督渠道，可以看到，針對資金分配和使用中存在的問題，政府回復(fù)會更多采用說明情況的方式，相對于貧困識別與退出的投訴，通過聯(lián)系投訴者或提供后續(xù)監(jiān)督渠道的比例也會更高。

（三）全過程監(jiān)督模式的嵌入

制度設(shè)計方面。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，在黨的二十大報告中，對健全“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效”的監(jiān)督體系作出具體部署，以確保公權(quán)力的運行得到監(jiān)督與制約。隨著數(shù)字政府建設(shè)，我國在2020年發(fā)布的《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》，明確將來訪、來電、網(wǎng)絡(luò)舉報受理平臺等方式作為群眾監(jiān)督的渠道，為保障黨員、公民監(jiān)督權(quán)利提供必要的制度支撐。在信息化手段的推動下，A省依托民生領(lǐng)域監(jiān)督信息平臺，及時回應(yīng)群眾訴求，持續(xù)整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，以監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法成效維護(hù)群眾切身利益。

制度執(zhí)行方面。在數(shù)字平臺的驅(qū)動下，我國群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)的方式和內(nèi)容都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。借助信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，平臺成為了信息整合的重要載體，在實踐中圍繞在線宣傳、追蹤民生領(lǐng)域權(quán)力運行和開通投訴舉報渠道，一定程度化解了權(quán)力監(jiān)督過程中的信息不對稱問題。在全過程監(jiān)督模式下，群眾可以很好地了解黨和國家各項惠民政策和資金使用情況，履行監(jiān)督權(quán)利。數(shù)字平臺的問題受理、轉(zhuǎn)辦、辦理、擬制答復(fù)意見、審核答復(fù)意見、答復(fù)、評價、辦結(jié)的辦理流程均實現(xiàn)公開透明，政府部門可針對群眾不滿意投訴件重點督促辦理。并且，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項目資金數(shù)據(jù)、群眾反映情況間的對比發(fā)現(xiàn)問題線索，研判公職人員是否存在違紀(jì)違法犯罪行為，最終加強政民互動的開放性、敏捷性和有效性。

五、結(jié)論與思考

本文聚焦民生領(lǐng)域的群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)，在數(shù)字平臺的驅(qū)動下，從“技術(shù)—管理—制度”三個層面探討政民互動的特征與內(nèi)在機制。研究發(fā)現(xiàn)：首先，技術(shù)層面，數(shù)據(jù)平臺依靠高效率的數(shù)據(jù)采集、信息傳輸以及數(shù)據(jù)處理，大大提高了對群眾監(jiān)督的問題識別和回應(yīng)速度，但與此同時，針對群眾的投訴舉報，政府回應(yīng)速度的差異性較大，平均回復(fù)時間較長，存在一定滯后性；其次，管理層面，本文探討了平臺驅(qū)動下群眾訴求的整合與政府的差異性回應(yīng)，對政府回應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)主題模型（STM）分析后生成了10個主題，通過引入投訴類別作為協(xié)變量，可觀察政府回應(yīng)內(nèi)容的主題是如何隨著投訴舉報類別特征而變化的，具體來看，因災(zāi)致貧、金融扶貧和因殘致貧主題的政府回應(yīng)，更多是與資金分配與使用類別下的投訴舉報有關(guān)，扶貧工作失誤的主題主要與貧困識別與退出有關(guān)，其他主題雖趨近中線，但同樣有所差異。并且，我們分析了在不同投訴類別下政府回應(yīng)方式的差異，針對群眾的投訴舉報，政府回應(yīng)方式具體包括了提供政策依據(jù)、說明基本情況、提供后續(xù)聯(lián)系渠道，其中，大多數(shù)回應(yīng)件仍采取說明基本情況的方式，在兩類投訴舉報類別下，回復(fù)中提供政策依據(jù)的比例均較低，在關(guān)于資金分配與使用的投訴舉報中，會更多采用電話聯(lián)系或提供后續(xù)監(jiān)督渠道的方式進(jìn)行回應(yīng)。最后，在“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效”的監(jiān)督體系下，數(shù)字平臺成為群眾監(jiān)督的重要渠道，從制度設(shè)計和制度執(zhí)行兩個方面，將全過程監(jiān)督模式嵌入政府結(jié)構(gòu)中，著眼政府權(quán)力運行和公共服務(wù)供給的各個環(huán)節(jié)，增強了政民互動的開放性。

本文旨在破除以往以小規(guī)模數(shù)據(jù)、抽樣數(shù)據(jù)為特征的研究模式，通過大規(guī)模文本挖掘更好地理解群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)的內(nèi)容和特征。本文以A省民生領(lǐng)域監(jiān)督信息平臺為例，拓寬研究數(shù)據(jù)來源，嘗試通過無監(jiān)督的機器學(xué)習(xí)算法對文本內(nèi)容進(jìn)行深度挖掘，解讀數(shù)字時代背景下政府對于群眾多元訴求的差異化回應(yīng)。但受技術(shù)限制，本文還存在一些研究局限，結(jié)構(gòu)主題模型（STM）雖相較于一些主題模型有了更進(jìn)一步的發(fā)展，但仍是根據(jù)未知類別的訓(xùn)練樣本解決模型識別中的問題，如何借助新的方法深入挖掘群眾監(jiān)督和政府回應(yīng)的議題，仍有待學(xué)者探索。

（責(zé)任編輯：張 震）