人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的路徑探析

柴曉宇

監(jiān)獄是國(guó)家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)。我國(guó)監(jiān)獄機(jī)關(guān)在對(duì)獄內(nèi)服刑罪犯實(shí)施刑罰的過(guò)程中行使一定的執(zhí)法權(quán)力。在執(zhí)行刑罰的同時(shí)，還對(duì)獄內(nèi)服刑罪犯實(shí)施教育、矯正、改造和管理等具體執(zhí)法行為或活動(dòng)。監(jiān)獄的高度封閉性和刑罰執(zhí)行的特殊性，使得監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)力在一個(gè)與正常社會(huì)嚴(yán)格隔離的環(huán)境中運(yùn)行，如果缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)力易被濫用或怠于行使，從而導(dǎo)致執(zhí)法不公和執(zhí)法權(quán)力異化，最終造成獄內(nèi)服刑罪犯合法權(quán)利受到侵犯或受損。實(shí)踐中，因監(jiān)獄執(zhí)法行為所引發(fā)的投訴問題，除了針對(duì)通常被視為瑣碎的諸如“飯菜質(zhì)量和居住衛(wèi)生條件差”等問題的投訴之外，還有針對(duì)監(jiān)獄機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施行政處罰的正當(dāng)性、計(jì)分獎(jiǎng)勵(lì)的公正性等關(guān)乎服刑罪犯切身利益問題的投訴。此外，一些獄內(nèi)服刑罪犯的非正常死亡事件也引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)服刑罪犯生命健康權(quán)被侵犯現(xiàn)象的關(guān)注，以及對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作公正性和透明性的質(zhì)疑。獄內(nèi)服刑罪犯的人權(quán)保障是我國(guó)人權(quán)事業(yè)的重要組成部分，獄內(nèi)服刑罪犯因監(jiān)獄執(zhí)法行為致其受到不公平待遇或者合法權(quán)益受損后，往往找不到有效的投訴途徑或救濟(jì)渠道。長(zhǎng)此以往，矛盾糾紛積聚而難以化解，不利于罪犯的教育改造，也影響到了監(jiān)獄刑罰執(zhí)行制度的順利運(yùn)行。

用權(quán)必受監(jiān)督，完善的監(jiān)督機(jī)制是確保監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)力依法行使、維護(hù)獄內(nèi)服刑罪犯合法權(quán)益的重要保障。但就現(xiàn)狀而言，我國(guó)目前的監(jiān)獄監(jiān)督法律制度尚不完善，具體表現(xiàn)在：針對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督的法律規(guī)定較少且操作性不強(qiáng);法定的監(jiān)獄監(jiān)督主體很少，且監(jiān)督職責(zé)不夠明確;監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容和監(jiān)督職權(quán)、手段、程序等也缺乏明確的法律規(guī)定[1]。對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督主要指作為監(jiān)獄上級(jí)主管部門的監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)和司法行政部門的監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。從監(jiān)督的實(shí)際效果來(lái)看，來(lái)自監(jiān)獄上級(jí)主管部門的監(jiān)督屬于同體監(jiān)督，有“自己人監(jiān)督自己人”之嫌疑，往往會(huì)出現(xiàn)“失之于寬和失之于軟”的現(xiàn)象。司法監(jiān)督雖然有法律的明文規(guī)定，但現(xiàn)行的監(jiān)所檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督并未發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。社會(huì)監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督尚不是法定的監(jiān)督方式，對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督的法律依據(jù)不足，缺乏監(jiān)督的具體手段、途徑和方式。因此，從總體上看，無(wú)論是制度建設(shè)層面還是實(shí)踐操作層面，我國(guó)監(jiān)獄執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制都存在嚴(yán)重不足和缺陷，影響到對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作的監(jiān)督實(shí)效。鑒于此，本文以“監(jiān)獄執(zhí)法的人大監(jiān)督”為題，對(duì)人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的法律依據(jù)、監(jiān)督現(xiàn)狀及困境、監(jiān)督主體和客體及內(nèi)容、人大監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)路徑作一初步探討，以期完善我國(guó)監(jiān)獄監(jiān)督制度，提升監(jiān)獄執(zhí)法的規(guī)范化水平，維護(hù)獄內(nèi)服刑罪犯的合法權(quán)益。

一、人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的法律依據(jù)

在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大有權(quán)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。例如，憲法第三條第三款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比珖?guó)人大組織法第五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，決定重大事項(xiàng)，監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”地方組織法第四十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（六）監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見。”監(jiān)督法第五條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！贝矸ǖ诙l規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的安排，對(duì)本級(jí)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察?！庇纱丝梢?，我國(guó)憲法和全國(guó)人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法、代表法等法律的規(guī)定，構(gòu)成了對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施人大監(jiān)督的法律依據(jù)。

監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，其上級(jí)主管部門為監(jiān)獄管理局及司法廳（局）、司法部，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上講屬于行政機(jī)關(guān)的組成部分。就監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行活動(dòng)而言，?“交付執(zhí)行、刑罰執(zhí)行變更和檢察院對(duì)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督”等內(nèi)容是訴訟意義上的執(zhí)行活動(dòng)，屬于司法權(quán)運(yùn)行的范疇。除此之外，有關(guān)行刑活動(dòng)涉及的服刑罪犯的處遇、監(jiān)管、教育、矯正、改造、組織勞動(dòng)等事項(xiàng)，從性質(zhì)上講屬于司法行政活動(dòng)。因此，基于人大有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作實(shí)施監(jiān)督的法律規(guī)定，人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)“以服刑罪犯為管理對(duì)象的司法行政管理活動(dòng)”即監(jiān)獄執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督。

二、人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的現(xiàn)狀及困境

（一）缺乏人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的具體法律規(guī)定

我國(guó)憲法、全國(guó)人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法、代表法就人大及其常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作實(shí)施監(jiān)督作出了原則性規(guī)定。監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的七種法定監(jiān)督形式，即：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告;審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告;法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查;規(guī)范性文件的備案審查;詢問和質(zhì)詢;特定問題調(diào)查;撤職案的審議和決定。上述規(guī)定可以理解為是人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的原則性規(guī)定和概括性規(guī)定，但這些規(guī)定對(duì)于人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法的實(shí)際工作而言，過(guò)于原則、抽象，操作性不強(qiáng)。我國(guó)監(jiān)督法及現(xiàn)行涉及監(jiān)獄工作的法律法規(guī)中缺乏人大對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督的程序、步驟、法律后果等的具體規(guī)定，從而導(dǎo)致人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作缺乏具體的介入途徑和工作“抓手”。

（二）人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督的主動(dòng)性不夠

由于缺乏針對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施人大監(jiān)督的具體法律規(guī)定，加之人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的剛性不足等，人大及其常委會(huì)缺乏主動(dòng)監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的動(dòng)力。實(shí)踐中，與同屬外部監(jiān)督的檢察監(jiān)督相比，人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的主動(dòng)性不足。披露相關(guān)信息、了解監(jiān)獄工作和接觸監(jiān)獄罪犯是進(jìn)行有效監(jiān)督的必要條件[2]。在實(shí)踐中，人大及其常委會(huì)很少會(huì)主動(dòng)了解監(jiān)獄工作和接觸獄內(nèi)服刑罪犯。因此，人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督存在“空白時(shí)段”和“空白地帶”，難以發(fā)揮人大監(jiān)督對(duì)于提升監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化水平方面的積極作用。

（三）實(shí)踐中人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的方式單一

實(shí)踐中，人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的方式單一，對(duì)監(jiān)獄法實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查、組織人大代表視察監(jiān)獄是人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的主要形式。從理論上講，人大常委會(huì)在聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告，以及在“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告”時(shí)，如果上述報(bào)告中涉及監(jiān)獄方面的內(nèi)容，則是對(duì)監(jiān)獄工作（包括監(jiān)獄執(zhí)法工作）的監(jiān)督。人大常委會(huì)對(duì)涉及監(jiān)獄方面內(nèi)容的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，亦是對(duì)監(jiān)獄工作（包括監(jiān)獄執(zhí)法工作）的監(jiān)督。人大常委會(huì)通過(guò)詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式對(duì)監(jiān)獄工作實(shí)施監(jiān)督，也是人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的具體方式。

就實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，專項(xiàng)工作報(bào)告很少會(huì)涉及監(jiān)獄執(zhí)法工作的內(nèi)容，人大監(jiān)督無(wú)從談起。開展監(jiān)獄法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查并非人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的“常規(guī)動(dòng)作”，難以做到對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施常態(tài)化的監(jiān)督。此外，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，監(jiān)督法規(guī)定的組織人大代表視察監(jiān)獄并非一種獨(dú)立的監(jiān)督方式，而是人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的一種輔助手段。至于詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式，在人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法的實(shí)踐中基本上處于“休眠”狀態(tài)，很少被采用。單一化的人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的方式，影響了人大監(jiān)督的權(quán)威性和綜合效力的發(fā)揮。

（四）人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)效有待提高

即便是較為常見的對(duì)監(jiān)獄法實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查和組織人大代表視察監(jiān)獄，其工作內(nèi)容往往浮于表面，難以保證人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的質(zhì)效。例如，實(shí)踐中也時(shí)有人大常委會(huì)組織部分人大代表到監(jiān)獄、看守所視察，而實(shí)質(zhì)上這種視察活動(dòng)帶有慰問、調(diào)研或者參觀的性質(zhì)，人大代表往往是聽聽監(jiān)獄、看守所領(lǐng)導(dǎo)的介紹和工作匯報(bào)，到監(jiān)室、食堂、勞動(dòng)車間參觀一下，很少有人大代表聽取在押人員的訴求，或者向監(jiān)獄、看守所提出改進(jìn)工作的具體建議和意見[3]。流于形式的人大監(jiān)督難以傾聽到服刑罪犯的真實(shí)訴求，也難以發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法中存在的突出問題，則難以提出改進(jìn)監(jiān)獄執(zhí)法工作的高質(zhì)量意見和建議。

三、人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的主體、客體和內(nèi)容

（一）人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的主體

人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作，是公權(quán)力監(jiān)督體系中對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施的最高層次、最具權(quán)威性的監(jiān)督。從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)于人大監(jiān)督的各種形式來(lái)看，人大監(jiān)督堅(jiān)持“集體監(jiān)督”原則，這是由人大的性質(zhì)和工作形式所決定的。在我國(guó)，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是民意機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)的工作形式主要是會(huì)議，在會(huì)議上通過(guò)民意的表達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)人大的功能[4]。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)主要以議事為其工作特征。因此，人大監(jiān)督的主體是人大及其常委會(huì)，相應(yīng)地，人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的監(jiān)督主體也是人大及其常委會(huì)。

需要指出的是，人大內(nèi)設(shè)的各專門委員會(huì)是人大在某個(gè)方面的專門機(jī)構(gòu)，受本級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)的工作委員會(huì)是常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。人大專門委員會(huì)和常委會(huì)的工作委員會(huì)不直接對(duì)外發(fā)號(hào)施令。因此，在實(shí)際工作中，人大專門委員會(huì)和常委會(huì)的工作委員會(huì)具體組織實(shí)施監(jiān)獄執(zhí)法的監(jiān)督工作，但不是法定的監(jiān)督主體。此外，以往在人大實(shí)施司法監(jiān)督的實(shí)踐中，有個(gè)別人大常委會(huì)成員、單個(gè)人大代表“利用提出議案、質(zhì)詢案、交辦案件、要求復(fù)查案件等方式”對(duì)司法個(gè)案進(jìn)行干預(yù)，實(shí)施所謂的“監(jiān)督”，這不僅于法無(wú)據(jù)，而且損害了人大監(jiān)督的聲譽(yù)和權(quán)威性。因此，人大常委會(huì)成員、單個(gè)人大代表無(wú)權(quán)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施直接監(jiān)督，其不是人大監(jiān)督的法定主體。

（二）人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的客體

人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的監(jiān)督客體即監(jiān)督對(duì)象是監(jiān)獄機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為。有學(xué)者提出，人大監(jiān)督司法不僅涉及對(duì)檢察院的司法監(jiān)督，而且還涉及對(duì)審判機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)以及刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)等的司法監(jiān)督[5]。該學(xué)者把人大對(duì)監(jiān)獄等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督納入到了司法監(jiān)督的范圍。對(duì)此，筆者有不同看法，在監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行行為中，除了“交付執(zhí)行、刑罰執(zhí)行變更和檢察院對(duì)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督”等具有司法行為性質(zhì)的之外，對(duì)獄內(nèi)服刑罪犯的日常教育、矯正、改造和管理等活動(dòng)，是典型的行政行為。因此，人大對(duì)監(jiān)獄工作的監(jiān)督，既有司法監(jiān)督的內(nèi)容，也有行政監(jiān)督的內(nèi)容。限于篇幅及主題的考慮，本文僅探討人大對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法行為的監(jiān)督。申言之，具體的監(jiān)獄強(qiáng)制、監(jiān)獄許可和監(jiān)獄獎(jiǎng)懲是典型的行政執(zhí)法行為，也是人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的客體。

監(jiān)獄作為一個(gè)高度封閉的“小社會(huì)”，監(jiān)獄機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)獄內(nèi)服刑罪犯的管理涉及方方面面，但就人大監(jiān)督而言，不可能事無(wú)巨細(xì)、面面俱到，應(yīng)當(dāng)圍繞監(jiān)獄執(zhí)法的重點(diǎn)問題開展監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)獄公正執(zhí)法，推動(dòng)監(jiān)獄提升執(zhí)法規(guī)范化水平?；谏鲜龇治龊驼撌觯P者認(rèn)為，人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的重點(diǎn)應(yīng)在以下幾個(gè)方面：（1）監(jiān)獄強(qiáng)制。主要包括對(duì)罪犯的行為約束、強(qiáng)制勞動(dòng)和教育等。（2）監(jiān)獄許可。主要包括罪犯通信會(huì)見許可、分級(jí)處遇、特許離監(jiān)等。（3）監(jiān)獄獎(jiǎng)懲。主要包括對(duì)罪犯的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、離監(jiān)探親、警告、記過(guò)、禁閉等[6]。從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)上看，人大對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作的監(jiān)督不僅包括合法性監(jiān)督，而且包括合理性監(jiān)督。具體包括：獄務(wù)公開是否得到了落實(shí);監(jiān)獄執(zhí)法行為是否合法，即監(jiān)獄機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法行使職權(quán)和開展工作，是否合理行使執(zhí)法權(quán)力;監(jiān)獄及其工作人員在作出影響服刑罪犯權(quán)益的行政行為時(shí)，是否遵循了正當(dāng)法律程序;獄內(nèi)服刑罪犯權(quán)利受損的救濟(jì)渠道和投訴機(jī)制是否暢通和完善;等等。

（三）人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的方式

通說(shuō)認(rèn)為，人大監(jiān)督的主要內(nèi)容包括“法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督”三類。法律監(jiān)督的形式包括規(guī)范性文件備案審查、立法后評(píng)估（立法監(jiān)督）、執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)督），也包括案件監(jiān)督等;工作監(jiān)督的形式包括總體監(jiān)督、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、工作評(píng)議等，也包括服務(wù)于監(jiān)督的工作視察、專題調(diào)研等;人事監(jiān)督的形式包括述職評(píng)議、罷免和撤職等;此外，還有一些屬于綜合性的監(jiān)督形式，包括受理申述、控告、檢舉，詢問和質(zhì)詢，特定問題調(diào)查等[7]。就人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的方式而言，主要包括對(duì)監(jiān)獄法實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，聽取和審議監(jiān)獄執(zhí)法工作的專項(xiàng)報(bào)告，對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作開展工作視察和專題調(diào)研，受理獄內(nèi)服刑罪犯的申述、控告、檢舉，詢問和質(zhì)詢，特定問題調(diào)查等。人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的目的是保證監(jiān)獄及其工作人員嚴(yán)格依法開展工作，正確履行憲法法律賦予的職權(quán)，在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展工作，維護(hù)獄內(nèi)服刑罪犯的合法權(quán)益。

四、人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，并結(jié)合監(jiān)獄執(zhí)法的實(shí)際，以及考慮人大監(jiān)督監(jiān)獄執(zhí)法工作的可操作性，人大對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作實(shí)施監(jiān)督，其實(shí)現(xiàn)路徑如下：

（一）聽取和審議監(jiān)獄執(zhí)法工作的專項(xiàng)工作報(bào)告

針對(duì)“人大常委會(huì)在監(jiān)獄法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人大代表對(duì)監(jiān)獄工作提出的建議、批評(píng)和意見集中反映的問題，人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)獄工作的突出問題，獄內(nèi)服刑罪犯申訴、控告集中反映的問題”等，確定人大常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)人民政府關(guān)于監(jiān)獄執(zhí)法專項(xiàng)工作報(bào)告的議題。

在聽取和審議工作報(bào)告時(shí)，根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，可以采取“審議+專題詢問”的方式，對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法專項(xiàng)工作報(bào)告涉及的問題進(jìn)行專題詢問，以增強(qiáng)人大監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。這些問題應(yīng)當(dāng)是關(guān)乎獄內(nèi)服刑罪犯合法權(quán)益的重大問題，例如，投訴（訴冤）機(jī)制是否完善暢通？獄務(wù)公開是否落實(shí)？罪犯基本人權(quán)和未被剝奪的合法權(quán)利是否得到保障？有無(wú)體罰、虐待獄內(nèi)服刑罪犯的現(xiàn)象？是否存在監(jiān)獄執(zhí)法人員怠于行使職權(quán)的現(xiàn)象？對(duì)服刑罪犯的獎(jiǎng)勵(lì)、處罰是否公開、公平和公正？等等。

人大常委會(huì)在聽取和審議本級(jí)人民政府關(guān)于監(jiān)獄執(zhí)法專項(xiàng)工作報(bào)告前，可以組織常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作開展視察或者調(diào)研。人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議或形成審議意見，在決議或?qū)徸h意見中明確提出監(jiān)獄執(zhí)法工作存在問題的具體整改要求，交由本級(jí)人民政府的監(jiān)獄主管部門研究處理。監(jiān)獄主管部門應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將決議執(zhí)行情況或?qū)徸h意見研究處理情況向人大常委會(huì)報(bào)告。

（二）組織人大代表對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作進(jìn)行視察

我國(guó)監(jiān)督法和代表法分別規(guī)定了“代表視察”的工作方式。監(jiān)督法規(guī)定的“代表視察”并非一種獨(dú)立的監(jiān)督方式，而是人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的一種輔助手段，對(duì)于“代表視察”能否適用于其他場(chǎng)合則沒有規(guī)定[8]。監(jiān)獄的上級(jí)主管部門是監(jiān)獄管理局和司法行政機(jī)關(guān)，因此，根據(jù)代表法第二十二條的規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)的安排，有權(quán)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作進(jìn)行視察。

組織人大代表對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作進(jìn)行視察應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)化的監(jiān)督方式。根據(jù)人大常委會(huì)的安排，人大代表可以對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法工作進(jìn)行視察。按照代表法的規(guī)定，人大代表可以提出改進(jìn)監(jiān)獄執(zhí)法工作的建議、批評(píng)和意見，但不直接處理問題。人大代表參加視察形成的報(bào)告，由本級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交監(jiān)獄主管部門。對(duì)報(bào)告中提出的意見和建議的研究處理情況，監(jiān)獄及其主管部門應(yīng)當(dāng)向代表反饋。

（三）受理獄內(nèi)服刑罪犯的申訴和控告并轉(zhuǎn)交監(jiān)獄主管部門處理

地方組織法第四十四條規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見”的職權(quán)，監(jiān)獄法第七條規(guī)定了罪犯申訴、控告、檢舉的權(quán)利。因此，獄內(nèi)服刑罪犯有權(quán)就監(jiān)獄執(zhí)法人員的違法和失職行為向縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出申訴和控告。

縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)受理獄內(nèi)服刑罪犯的申訴和控告材料來(lái)源主要有二：一是人大常委會(huì)信訪機(jī)構(gòu)接受或接待的獄內(nèi)服刑罪犯（或其近親屬）的來(lái)信;二是人大常委會(huì)組織人大代表進(jìn)行工作視察或執(zhí)法檢查時(shí)收到的獄內(nèi)服刑罪犯的申訴和控告材料。為了確保獄內(nèi)服刑罪犯申訴和控告渠道暢通，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)設(shè)施或機(jī)制。例如，在獄內(nèi)服刑罪犯和人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)之間設(shè)立不受監(jiān)獄工作人員檢查的專門信箱;人大代表或工作人員在進(jìn)行工作視察或開展執(zhí)法檢查時(shí)，有權(quán)與獄內(nèi)服刑罪犯進(jìn)行秘密、自由地談話，監(jiān)獄工作人員不得在場(chǎng)監(jiān)聽;等等。

按照“監(jiān)督不干預(yù)”“調(diào)查不決定”“視察不處理”的原則，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)受理的獄內(nèi)服刑罪犯的申訴和控告，轉(zhuǎn)交監(jiān)獄主管部門進(jìn)行處理，監(jiān)獄主管部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)向人大常委會(huì)報(bào)告處理結(jié)果。

（四）對(duì)于重大的監(jiān)獄違法行為進(jìn)行特定問題調(diào)查

特定問題調(diào)查權(quán)是監(jiān)督法賦予各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)力。監(jiān)督法對(duì)特定問題調(diào)查的適用情形、啟動(dòng)方式、調(diào)查委員會(huì)人員組成、調(diào)查報(bào)告的審議等問題作出了全面規(guī)定。但實(shí)踐中，組織特定問題調(diào)查“卻是各級(jí)人大及其常委會(huì)運(yùn)用最少的監(jiān)督形式，而且從縣、市、省、全國(guó)呈現(xiàn)層層遞減的現(xiàn)象，全國(guó)人大及其常委會(huì)至今沒有運(yùn)用過(guò)這種監(jiān)督形式”[9]。對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法行為采用特定問題調(diào)查的方式實(shí)施監(jiān)督，目前仍然空白。組織特定問題調(diào)查是一種剛性和威懾力較強(qiáng)的監(jiān)督方式。遇有因監(jiān)獄違法行使職權(quán)導(dǎo)致獄內(nèi)服刑罪犯合法權(quán)益嚴(yán)重受損的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)激活人大常委會(huì)的特定問題調(diào)查權(quán)，充分運(yùn)用這一“監(jiān)督利器”糾正和規(guī)范監(jiān)獄執(zhí)法行為。作為一種非常態(tài)的監(jiān)督方式，組織特定問題調(diào)查應(yīng)當(dāng)適用于監(jiān)獄及其執(zhí)法人員嚴(yán)重侵犯獄內(nèi)服刑罪犯合法權(quán)益的案件。例如，監(jiān)獄監(jiān)管人員毆打或者體罰虐待罪犯，或者故意指使某一罪犯對(duì)其他罪犯進(jìn)行毆打或者實(shí)施人身傷害，或者對(duì)罪犯毆打、傷害他人的不法行為不予制止，從而導(dǎo)致罪犯生命健康權(quán)受到嚴(yán)重傷害或者非正常死亡的，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依照監(jiān)督法規(guī)定的程序組織特定問題調(diào)查委員會(huì)主動(dòng)介入案件調(diào)查。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，可以查看監(jiān)獄所有的執(zhí)法資料，向被監(jiān)禁人等有關(guān)人員調(diào)查取證，要求監(jiān)獄提供有關(guān)執(zhí)法資料和信息，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)予以配合[10]。調(diào)查委員會(huì)調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常務(wù)委員會(huì)提出調(diào)查報(bào)告，人大常委會(huì)根據(jù)報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議、決定。人大常委會(huì)作出的決議、決定提出了明確的整改意見的，由監(jiān)獄主管部門督促監(jiān)獄在決議、決定規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行整改落實(shí)，并將整改情況以專題報(bào)告的形式向人大常委會(huì)報(bào)告。

（五）開展監(jiān)獄法等相關(guān)法律實(shí)施情況的執(zhí)法檢查

組織開展法律、法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，這是監(jiān)督法賦予各級(jí)人大常委會(huì)的法定職責(zé)。1994年監(jiān)獄法出臺(tái)后，各地人大常委會(huì)適時(shí)開展了監(jiān)獄法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。2012年我國(guó)監(jiān)獄法進(jìn)行了第一次修正，迄今已逾八年多，罪犯人權(quán)保障、罪犯矯正改造理念隨著時(shí)代的進(jìn)步而不斷更新?，F(xiàn)行監(jiān)獄法的有關(guān)規(guī)定明顯滯后，其缺陷在監(jiān)獄執(zhí)法實(shí)踐中多有暴露。例如，尚存在罪犯權(quán)利保障機(jī)制和罪犯訴冤機(jī)制不完善、罪犯獲得律師幫助權(quán)闕如等諸多不足。與此同時(shí)，2012年后刑法已經(jīng)頒布了三個(gè)修正案，刑事訴訟法于2018年進(jìn)行了第三次修改，現(xiàn)行監(jiān)獄法已不能滿足新時(shí)期行刑工作和罪犯人權(quán)保障的需要。因此，由人大常委會(huì)適時(shí)組織現(xiàn)行監(jiān)獄法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，不僅十分必要而且十分迫切。執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)圍繞罪犯權(quán)利保障、罪犯訴冤機(jī)制建設(shè)、罪犯收押釋放、獄政管理、教育改造、勞動(dòng)生產(chǎn)、行政刑事獎(jiǎng)懲等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點(diǎn)問題展開。通過(guò)執(zhí)法檢查，對(duì)監(jiān)獄法的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議，并提出監(jiān)獄法修改完善的建議。

注釋：

[1][3][10]最高人民檢察院“監(jiān)獄監(jiān)督制度比較研究”課題組：《我國(guó)監(jiān)獄監(jiān)督制度存在的問題與完善》，載《法學(xué)》2011年第4期，第129-142頁(yè)。

[2]吳宗憲：《監(jiān)獄學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2012年版，第584-585頁(yè)。

[4]濮建東：《淺論個(gè)案監(jiān)督存在的問題》，載《知識(shí)經(jīng)濟(jì)（旬刊）》2010年第5期，第30頁(yè)。

[5]湯維建：《人大監(jiān)督司法之困境及其消解》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2014年第1期，第17-22頁(yè)。

[6]喬成杰主編：《監(jiān)獄執(zhí)法實(shí)務(wù)》，化學(xué)工業(yè)出版社2012年版，第18頁(yè)。

[7]席文啟：《關(guān)于人大監(jiān)督的幾點(diǎn)常識(shí)》，載《紫光閣》2017年第2期，第88-89頁(yè)。

[8]占善剛、嚴(yán)然：《“省統(tǒng)管”背景下地方人大監(jiān)督同級(jí)司法機(jī)關(guān)問題研究》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第10期，第69-76頁(yè)。

[9]羅星：《黨和國(guó)家監(jiān)督體系視域下的人大監(jiān)督現(xiàn)狀與改革路徑》，載《人大研究》2020年第6期，第33-37頁(yè)。

（作者單位：西北師范大學(xué)法學(xué)院。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“獄內(nèi)罪犯訴冤制度研究”〔項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16XFX011〕的階段性成果）