從法治中國建設(shè)規(guī)劃看地方人大立法工作新形勢新任務(wù)

李云龍

中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），是深入貫徹落實習(xí)近平法治思想的重大成果，是新時代推進全面依法治國的綱領(lǐng)性文件，是“十四五”時期統(tǒng)籌推進法治中國建設(shè)的總藍(lán)圖、路線圖、施工圖，其中很多內(nèi)容必將給人大立法的工作理念和工作方式帶來重大影響。有立法權(quán)的地方人大及其常委會應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《規(guī)劃》內(nèi)容，深入研究《規(guī)劃》對地方人大立法工作提出的新要求，主動適應(yīng)新形勢，自覺將《規(guī)劃》要求融入地方立法工作實踐，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，在推進法治中國建設(shè)中主動擔(dān)當(dāng)作為、發(fā)揮應(yīng)有作用。以下十個問題值得地方人大及其立法工作者重點關(guān)注：

第一，黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)將進一步強化?！兑?guī)劃》通篇貫穿習(xí)近平法治思想，始終體現(xiàn)黨對法治國家建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，除在指導(dǎo)思想、主要原則中明確“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”外，還把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則細(xì)化為具體措施，比如：“黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，有立法權(quán)地方的黨委按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作”“推進黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化”“將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入國家機構(gòu)組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團體、國有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會組織等的章程”“黨政主要負(fù)責(zé)人要切實履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，將履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容”“加強對重大法治問題的法治督察”，等等。這些要求表明，加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是立法工作的基本原則，也是確保立法為民的有效措施，還應(yīng)成為有關(guān)法律法規(guī)的具體內(nèi)容，比如剛剛修正的全國人大組織法，就將“全國人大及其常委會堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”明確寫入總則，作為履職行權(quán)的總遵循和重要原則。有立法權(quán)的地方人大應(yīng)進一步提高認(rèn)識、統(tǒng)一思想、主動作為，從立法理念、立法過程、關(guān)鍵條款等方面，積極探索落實黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的具體實現(xiàn)形式，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過程和各方面。

第二，立法的時代特色將更加突出?！兑?guī)劃》強調(diào)，要加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，并用較大篇幅列舉了10個時代特色鮮明的立法領(lǐng)域，其中地方立法權(quán)限可以涉及的有：加快完善深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、防范化解金融風(fēng)險;完善發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)、保護知識產(chǎn)權(quán);推進教育現(xiàn)代化、實施健康中國戰(zhàn)略、維護社會治安等加強保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理;加強疫情防控相關(guān)立法和配套制度建設(shè)，完善有關(guān)處罰程序，強化公共安全保障;同民法典相關(guān)聯(lián)、相配套的制度建設(shè);健全軍民融合發(fā)展的法規(guī)制度;數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)制度;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法規(guī)制度建設(shè);等等。法律法規(guī)反映時代特征，同時又推動時代的發(fā)展。我國已經(jīng)進入新發(fā)展階段，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，如何以立法權(quán)推動深入貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局，是新時代對地方人大提出的緊迫課題。以遼寧省為例，根據(jù)省委做好“三篇大文章”、補齊“四個短板”、落實“五大安全”政治責(zé)任、做好“六項重點工作”、打造“數(shù)字遼寧、智造強省”、建設(shè)“法治遼寧、信用環(huán)境”等貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，省人大已經(jīng)明確將制定大數(shù)據(jù)、科技創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)保護、城市更新、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理等方面的地方性法規(guī)列入了年度立法計劃，用富有時代特色的地方立法為新時代遼寧振興發(fā)展提供有力法治保障。

第三，合憲性審查將成為地方立法的前置環(huán)節(jié)。憲法是所有立法活動的根本依據(jù)，立法活動的首要要求是依憲立法，地方性法規(guī)的內(nèi)容必須保證憲法確定的制度、原則和精神得到貫徹實施?！兑?guī)劃》明確，“建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關(guān)方面擬出臺的地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實施、適用問題的，都應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。在備案審查工作中，應(yīng)當(dāng)注意審查是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內(nèi)容”。這一要求表明，今后地方立法工作特別是省級人大立法，法規(guī)草案經(jīng)代表大會或常委會會議表決通過后上報備案的現(xiàn)行做法極有可能發(fā)生變化，涉及憲法相關(guān)問題的法規(guī)案在提請審議或表決前，必須以書面形式向全國人大常委會提出合憲性審查請求，經(jīng)審查合憲后才能啟動后續(xù)工作，使合憲性審查成為地方立法的前置環(huán)節(jié)。盡管這一制度有待修改相關(guān)法律確認(rèn)或由全國人大制定具體實施辦法，但作為地方立法機關(guān)應(yīng)該提早進行適應(yīng)性準(zhǔn)備，在立法工作中一定要強化憲法觀念，相關(guān)規(guī)定中不應(yīng)出現(xiàn)違背憲法原則、憲法精神的問題，如其地方性法規(guī)中被全國人大糾正的對出租汽車司機戶籍限制的規(guī)定，即屬于這種情況。同時，由于地方人大及其常委會負(fù)有在本行政區(qū)域保證憲法遵守和執(zhí)行的法定職責(zé)，故在規(guī)范性文件備案審查工作中，也應(yīng)更加重視報備文件合憲性問題，而不僅僅是進行合法性、適當(dāng)性審查。

第四，代表大會立法權(quán)將被充分激活?！兑?guī)劃》明確，“更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，人民代表大會會議一般都應(yīng)當(dāng)安排審議法律法規(guī)案”。有研究表明，目前我國地方各級人民代表大會會議行使立法權(quán)的狀況很不均衡，總體上處于缺位、放權(quán)乃至閑置狀態(tài)，除涉及立法程序、代表大會法定職責(zé)的事項，大量法規(guī)都是由常委會會議審議通過。2016年至2020年的5年間，31個省級人大中有4個沒有在人代會上安排審議法規(guī)案，27個在人代會上共通過55項法規(guī)或法規(guī)性決定，其中22項是人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例，屬常委會會議無權(quán)決定的事項。遼寧省人大只在2016年人代會上審議通過了立法條例，所屬14個市（包括2015年前已有立法權(quán)的5個較大的市）只有大連市在人代會上審議過立法條例之外的其他領(lǐng)域的法規(guī)。代表大會審議法規(guī)案，是尊重代表主體地位、堅持民主立法原則、提高立法質(zhì)量的具體表現(xiàn)和有效措施，在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內(nèi)沒有制度障礙，代表大會立法常態(tài)化是完全可以實現(xiàn)的。在這方面，全國人大已經(jīng)為地方人大樹立了很好的榜樣，2015年以來，先后在人代會上通過了立法法、慈善法、民法總則、憲法（修正案）、監(jiān)察法、外商投資法以及具有里程碑意義的民法典。有立法權(quán)的地方人大常委會應(yīng)認(rèn)真領(lǐng)會《規(guī)劃》這一要求的重要意義，在制定年度立法計劃時就應(yīng)明確擬提請代表大會審議的立法項目，統(tǒng)籌安排好常委會會議審議進程，并將審議情況及時向代表通報，合理安排代表大會會期和審議時間，確保實現(xiàn)代表大會會議審議地方性法規(guī)常態(tài)化制度設(shè)計得到落實、取得實效。當(dāng)然，考慮到選舉任務(wù)重、新任代表多的實際，換屆年的代表大會可以不安排審議法規(guī)案議程。

第五，人大常委會會議制度將發(fā)生變化。按照法律法規(guī)和目前各地通行做法，人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，而且大都在有限的會期內(nèi)安排大量議題，客觀上造成法律法規(guī)案審議時間有限，組成人員不能充分發(fā)表意見，更不可能圍繞關(guān)鍵條款展開辯論，不利于提高立法質(zhì)量。此次《規(guī)劃》明確提出，要“研究完善人大常委會會議制度，探索增加人大常委會審議法律法規(guī)案的會次安排”。這是一項具有開創(chuàng)性的制度設(shè)計，值得地方人大認(rèn)真研究，盡早導(dǎo)入實踐領(lǐng)域，注重總結(jié)經(jīng)驗。一種具有可行性的設(shè)想是，根據(jù)法規(guī)審議情況的需要，在現(xiàn)在通行的每兩個月一次常委會會議中間，增加一次常委會會議，原則上不安排其他議題，專門用來審議法規(guī)案。如果把原來兩個月一次的常委會會議稱為綜合性常委會會議，則這樣的常委會會議，可以稱為專題性常委會會議，是否安排以及會期長短，都要視擬審議法規(guī)案數(shù)量及審議意見分歧程度而定。這樣做不涉及對地方組織法及人大常委會議事規(guī)則的修改，但必須加強會前調(diào)研和會議組織，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會的審議把關(guān)作用，確保增加會次安排真正起到提高審議質(zhì)量、提高法規(guī)質(zhì)量的作用。

第六，與有關(guān)方面進行立法協(xié)商將成為各方參與的重要途徑。我們要實現(xiàn)的立法工作格局目標(biāo)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”，從目前的實踐看，四者當(dāng)中“各方參與”是短板弱項，“各方”都是誰，究竟怎樣去“參與”，既缺少相關(guān)程序規(guī)定，成熟經(jīng)驗也很有限，致使民主立法針對性和操作性不強。而此次《規(guī)劃》明確，“加強立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”。這不僅進一步強調(diào)了開展立法協(xié)商的重要性，更明確了協(xié)商的主要對象，為補齊立法格局“三缺一”短板指明了方向，地方人大應(yīng)主動加強這方面的研究探索。建議在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立人大與有關(guān)方面的立法協(xié)商聯(lián)席會議機制，由黨委將人大提出的立法規(guī)劃計劃、法規(guī)草案轉(zhuǎn)給政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織征求意見，對各方面反饋回來的意見，人大有關(guān)部門要高度重視，認(rèn)真研究采納，并將研究采納情況向有關(guān)方面進行說明，把立法協(xié)商的途徑打開、用活，開辟民主立法新路徑。

第七，部分法規(guī)對違法行為的處罰力度將明顯加大?！兑?guī)劃》強調(diào)：“制定和修改法律法規(guī)要著力解決違法成本過低、處罰力度不足問題?！薄敖y(tǒng)籌解決食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域法律法規(guī)存在的該硬不硬、該嚴(yán)不嚴(yán)、該重不重問題。”嚴(yán)厲處罰非法行為才能充分保護合法權(quán)益，對違法行為的寬容就是對守法行為的傷害，更是對一個地區(qū)營商環(huán)境的巨大破壞。法律法規(guī)的“牙齒”應(yīng)該更鋒利，更有震懾力、殺傷力，必須能讓違法者付出沉重代價。行政處罰法已經(jīng)全國人大常委會修訂通過，將于2021年7月實施。此次修訂完善了行政處罰種類，增設(shè)了通報批評、降低資質(zhì)等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等處罰種類;擴大了行政處罰的設(shè)定權(quán)限，規(guī)定“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設(shè)定行政處罰”;調(diào)整了行政處罰時效制度，對涉及公民生命安全、金融安全且有危害后果的違法行為的行政處罰時效由二年延長到五年，這是對地方設(shè)定行政處罰制度的重大調(diào)整，為地方性法規(guī)加大對相關(guān)違法行為的處罰力度提供了上位法支持。但目前一些地方相關(guān)法規(guī)規(guī)章已嚴(yán)重滯后，設(shè)定的處罰限額過低，很難起到嚴(yán)厲打擊、形成震懾的作用。有的省人大常委會1996年制定的《規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，對幾種不同情況違法行為設(shè)定的罰款限額分別為不超過1000元、30000元和10000元，時隔20多年、GDP已經(jīng)增長8倍的情況下仍在適用。相比之下，湖北等省早在2013年就已對相關(guān)法規(guī)進行了修改，把相同違法行為的罰款限額分別設(shè)定為5000元、150000元和50000元，處罰上限大幅提高。地方人大應(yīng)重點對食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的地方性法規(guī)進行全面清理，該廢止的廢止，該修改的修改，在新制定相關(guān)法規(guī)時，更要大幅提高違法成本，把《規(guī)劃》要求落到實處，使地方性法規(guī)成為良好生態(tài)環(huán)境、人民群眾生命安全和身體健康的“守護神”。

第八，法律法規(guī)配套規(guī)定制定將提速?，F(xiàn)行立法法和絕大多數(shù)地方人大及其常委會立法條例都規(guī)定，法律法規(guī)明確要求對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，“有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律法規(guī)施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。而此次《規(guī)劃》則明確提出，“加強立法的協(xié)調(diào)配套工作，實行法律草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草，增強法律規(guī)范整體功效”。制定配套規(guī)定是法律法規(guī)得以全面準(zhǔn)確貫徹實施的重要保障措施，如果配套規(guī)定出臺嚴(yán)重滯后于法律法規(guī)，必然會影響法律規(guī)范的整體功效，也不利于檢驗法律法規(guī)的規(guī)定是否存在不合理的地方。承擔(dān)配套規(guī)定制定責(zé)任的多為政府及其有關(guān)部門，做到法律法規(guī)草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草，就需要人大與政府加強協(xié)調(diào)、密切配合，可以在目前一些地方采取的法規(guī)起草“雙組長制”的基礎(chǔ)上作進一步探索。成立法規(guī)草案起草組，由一名人大常委會副主任和一名政府分管領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任法規(guī)起草組組長，將“人大主導(dǎo)”與“政府依托”緊密結(jié)合，形成工作協(xié)調(diào)配合機制，人大相關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)牽頭起草重要法律草案，同時提前介入政府部門的法規(guī)起草工作，遇有重要立法事項由“雙組長”共同召集會議研究，人大與政府共同確定并積極推進需由政府制定配套規(guī)定的事項，確保法規(guī)草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草、同步實施，充分發(fā)揮法律規(guī)范的實施功效。

第九，立法征求意見的措施將更加務(wù)實?！兑?guī)劃》提出，“健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強立法透明度。對與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的立法項目，充分聽取有關(guān)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見”。這一要求的最大亮點在于，明確將企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會作為立法征求意見的對象，對推進民主立法、增強立法透明度具有積極意義。從目前各地立法實踐看，為體現(xiàn)民主立法要求，立法過程中都有法規(guī)草案征求意見的環(huán)節(jié)，主要方式是網(wǎng)上征求意見。網(wǎng)上征求意見成本低、覆蓋面廣，但作為立法主體來說完全處于被動狀態(tài)，能否收集到有效意見建議具有很大不確定性?？梢园丫W(wǎng)上征求意見作為一種方式，但不能作為唯一方式，更不能由此使征求意見流于形式。怎樣征求意見是立法機關(guān)工作作風(fēng)的表現(xiàn)，一定要脫虛向?qū)崳鲃幼叩嚼嫦嚓P(guān)方中間，把草案和想法送到他們面前，傾聽他們的心聲，真正做到問計于民，讓法規(guī)體現(xiàn)人民意志，符合時代需要。

第十，區(qū)域協(xié)同立法將迎來快速發(fā)展期?！兑?guī)劃》明確，“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)”。近年來，區(qū)域協(xié)同立法率先在京津冀、長三角等地區(qū)破題，呈現(xiàn)出由省級協(xié)同向市級協(xié)同、由省際協(xié)同向省內(nèi)協(xié)同擴展的趨勢。區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域經(jīng)濟一體化的必然要求，是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐，有立法權(quán)的地方人大應(yīng)結(jié)合實際，進行系統(tǒng)謀劃和推進。以遼寧省為例，可以考慮與吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等省區(qū)協(xié)同推進交通、生態(tài)、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域立法，更好發(fā)揮東北地區(qū)在維護國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全方面的重要作用，也可以考慮與河北、山東、天津等省市協(xié)同推進環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護等方面的立法。在省內(nèi)，可以考慮在沈陽現(xiàn)代化都市圈各城市間、沿海經(jīng)濟帶各城市間、遼西各市間、遼東各市間，選擇不同角度確定立法項目，為加快推進“一圈一帶兩區(qū)”戰(zhàn)略提供法治保障。遼西各市與相鄰的河北省有關(guān)城市，也有協(xié)同立法空間，有利于更快更好構(gòu)建融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略先導(dǎo)區(qū)。

此外，針對立法工作隊伍建設(shè)，《規(guī)劃》提出“完善從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者制度”“逐步提高人大常委會專職委員特別是有立法實踐經(jīng)驗的專職委員比例”“2025年年底前完成對全國地方立法工作人員的輪訓(xùn)”。針對備案審查范圍，《規(guī)劃》提出“強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級監(jiān)察委員會規(guī)范性文件的備案審查。加強對司法解釋的備案監(jiān)督。將地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件納入本級人大常委會備案審查范圍”。針對現(xiàn)代科技手段在立法中的應(yīng)用，《規(guī)劃》提出“充分利用大數(shù)據(jù)分析，為立法中的重大事項提供統(tǒng)計分析和決策依據(jù)”。針對提高立法效率，《規(guī)劃》提出“建立健全重要立法爭議事項協(xié)調(diào)機制，防止立法項目久拖不決”。對這些要求，地方立法機關(guān)也應(yīng)引起重視，并在相關(guān)工作中早謀劃、早安排，有效提高立法質(zhì)量和立法效率。

（作者單位：遼寧省人大常委會研究室）