上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度研究

上海人大工作研究會(huì)課題組

本文旨在通過(guò)對(duì)上海市25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度的收集和分析，思考全市基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)范發(fā)展，推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)有關(guān)工作制度的完善，切實(shí)落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神，充分發(fā)揮人大在推進(jìn)全過(guò)程民主中的作用。

本課題所稱“制度”是指本市各家基層立法聯(lián)系點(diǎn)依據(jù)《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，通過(guò)一定程序制定的以規(guī)范本聯(lián)系點(diǎn)日常工作的一系列制度性文件，其內(nèi)容包括但不限于有關(guān)基層立法聯(lián)系點(diǎn)基本定位、職能、組織架構(gòu)、工作流程、聯(lián)系對(duì)象范圍、經(jīng)費(fèi)使用等。

從國(guó)家層面看，《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》于2015年6月25日由法工委主任辦公會(huì)議通過(guò)，2020年7月15日由法工委修訂。從上海市人大常委會(huì)看，第十五屆市人大常委會(huì)第四十六次主任會(huì)議討論通過(guò)《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，由市人大常委會(huì)辦公廳于2020年4月16日印發(fā)。

上海市人大常委會(huì)在2018年7月1日設(shè)立首批10家基層立法聯(lián)系點(diǎn)，2020年4月提質(zhì)擴(kuò)容增加到25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

一、基本情況

上海96%的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制定了工作制度或類制度（指形式和內(nèi)容均簡(jiǎn)單），反映出各家對(duì)制度建設(shè)的重視。

1.從名稱看，有綜合性的制度規(guī)范，也有單項(xiàng)的制度規(guī)范。綜合性的內(nèi)容較全面，如“工作規(guī)則”“工作制度”“工作實(shí)施細(xì)則”“工作實(shí)施辦法”;單項(xiàng)的制度規(guī)范就某一個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，如“居民采集點(diǎn)經(jīng)費(fèi)使用辦法”“專家咨詢辦法”“征詢座談會(huì)流程”等。

2.有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制定了一組（一系列）制度規(guī)范，最多的是五個(gè)制度文件，如寶山區(qū)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁院立法聯(lián)系點(diǎn)。以系列方式制定制度的，多將“信息員管理制度”“信息采集點(diǎn)工作制度”“專家咨詢辦法”“立法征詢座談會(huì)流程”等作為單列制度。

3.各家制度文本中條款數(shù)量差異較大，有的制度規(guī)定了十幾條，最少的制度文本只有四條。各家制度詳略表述也不同。對(duì)同一制度，有的文本設(shè)立條、款、項(xiàng)，有的極其簡(jiǎn)單?？傮w而言，第一批聯(lián)系點(diǎn)的制度相對(duì)成熟完整，第二批聯(lián)系點(diǎn)的制度相對(duì)單薄。

4.制度內(nèi)容比較全面，主要集中于制度目的、工作目標(biāo)、組織架構(gòu)、工作職責(zé)、聯(lián)系機(jī)制、工作隊(duì)伍、采集機(jī)制、協(xié)作機(jī)制、保障機(jī)制、工作方法等。

5.特色制度不少。有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度設(shè)計(jì)明顯考慮到自身的特色，是一個(gè)令人欣喜的現(xiàn)象。例如，上海市律協(xié)參政議政委員會(huì)建立了積分制度，根據(jù)征求意見(jiàn)以及被采納情況，對(duì)團(tuán)體或個(gè)人計(jì)分，作為評(píng)優(yōu)表彰的依據(jù)。浦東工商業(yè)聯(lián)合會(huì)建立了詳細(xì)的組織架構(gòu)，具體到人員，符合工作方案的要求。金澤鎮(zhèn)提出了立法工作和社區(qū)治理結(jié)合，長(zhǎng)寧法院提出了審判工作和立法工作結(jié)合，上海人大工作研究會(huì)提出了課題研究與法規(guī)意見(jiàn)征集結(jié)合。

6.征集立法意見(jiàn)的功能有所拓展。例如，“協(xié)助做好區(qū)人大相關(guān)決定決議草案即相關(guān)工作的征求意見(jiàn)工作”，將市人大立法項(xiàng)目的征集意見(jiàn)拓展到區(qū)人大決定決議的征集意見(jiàn)。又如，綠色建筑協(xié)會(huì)在職責(zé)任務(wù)中增加了可以主動(dòng)聽(tīng)取行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)立法需求意見(jiàn)，積極推進(jìn)立法進(jìn)程，拓展了目前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的任務(wù)。

分析每個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)制度文本的內(nèi)容、形式，也可以發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。一是制度文本質(zhì)量參差不齊，差距明顯，不少制度表述上存在雷同，缺乏特性。二是具有共性的、基本的工作規(guī)則表述不同，認(rèn)識(shí)不一，如職責(zé)定位、聯(lián)系范圍等。三是如何體現(xiàn)全過(guò)程民主優(yōu)勢(shì)，制度創(chuàng)新不足。這些問(wèn)題反映了各個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)自身工作的重視程度和認(rèn)識(shí)程度不同，值得關(guān)注。如果所建立的制度無(wú)法清晰反映聯(lián)系點(diǎn)的定位、職責(zé)任務(wù)、組織架構(gòu)、工作流程等，要長(zhǎng)效地去完成立法聯(lián)系點(diǎn)的工作任務(wù)是令人擔(dān)憂的。當(dāng)然，基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作本身處于探索階段，而本市基層立法聯(lián)系點(diǎn)雖然經(jīng)過(guò)三年的實(shí)踐，但是有十七家屬于第二批設(shè)立的，成立不滿一周年，處于工作起步階段，更要加大力量把握好方向。

二、全國(guó)人大和上海人大有關(guān)制度簡(jiǎn)介

《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》共二十七條，其核心制度包括：（1）名稱及設(shè)立。明確設(shè)立兩類聯(lián)系點(diǎn)，即“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”和“立法聯(lián)系點(diǎn)”，規(guī)定了不同的設(shè)立條件和程序。（第三條）“立法聯(lián)系點(diǎn)”是由高等院校、科研機(jī)構(gòu)等單位提出申請(qǐng)，按照程序批準(zhǔn)設(shè)立的，不一定有“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”之基層性。而上海只有“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，沒(méi)有“立法聯(lián)系點(diǎn)”。（2）標(biāo)牌制度。明確標(biāo)牌統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一制作、規(guī)范懸掛的制度。（第四條）（3）工作范圍。明確聯(lián)系點(diǎn)工作的途徑和形式，發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)八個(gè)方面的作用：就立法規(guī)劃和立法計(jì)劃征集意見(jiàn)建議;就法律草案征集意見(jiàn)建議;協(xié)助立法機(jī)關(guān)赴聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法問(wèn)題調(diào)研，或接受立法機(jī)關(guān)委托開(kāi)展立法問(wèn)題調(diào)研;派員參加立法機(jī)關(guān)組織的立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì);跟蹤法律實(shí)施情況，收集對(duì)修改完善法律的建議;結(jié)合立法工作開(kāi)展法制宣傳活動(dòng);征集對(duì)立法工作的意見(jiàn)建議;其他。（第五條）同時(shí)，明確把聯(lián)系點(diǎn)工作與普法工作結(jié)合起來(lái)，與參與社會(huì)治理工作結(jié)合起來(lái)。（第十、十一條）（4）立法聯(lián)絡(luò)員、信息員制度。明確聯(lián)系點(diǎn)吸收一批有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、熱心國(guó)家立法事業(yè)的人員參加，組建相對(duì)固定的立法聯(lián)絡(luò)員或信息員隊(duì)伍，形成穩(wěn)定的工作機(jī)制，還可以根據(jù)工作需要確定一些立法聯(lián)系單位，作為收集立法相關(guān)信息的渠道。（第六條）（5）工作方式。明確聯(lián)系點(diǎn)可以采取座談會(huì)、調(diào)查研究、書(shū)面征求意見(jiàn)、新媒體實(shí)時(shí)有效互動(dòng)等方式收集立法意見(jiàn)建議。（第七、八條）（6）鼓勵(lì)拓展功能。鼓勵(lì)在工作范圍內(nèi)主動(dòng)開(kāi)展調(diào)查研究，鼓勵(lì)報(bào)送與法律實(shí)施有關(guān)的情況。（7）聯(lián)系點(diǎn)與人大代表。聯(lián)系點(diǎn)可以邀請(qǐng)本地區(qū)各級(jí)人大代表參加活動(dòng)，配合支持人大代表依法履職。（8）報(bào)告、通報(bào)、抄報(bào)制度。聯(lián)系點(diǎn)要及時(shí)將開(kāi)展工作的情況向同級(jí)黨委報(bào)告、向所在地人民政府通報(bào)。（第十二條）歸納整理的意見(jiàn)建議要書(shū)面報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)法工委，并抄報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)法工委。（第十三條）（9）臺(tái)賬和檔案制。堅(jiān)持意見(jiàn)建議的“原汁原味”。反映基層人民群眾的意見(jiàn)建議，可以做必要的歸納整理，要堅(jiān)持“原汁原味”。明確要建立工作臺(tái)賬，保存工作檔案。（第十四條）（10）聯(lián)系點(diǎn)組織架構(gòu)。確定一名領(lǐng)導(dǎo)，指定承辦業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，確定兩名日常工作人員。（11）支持和保障聯(lián)系點(diǎn)工作制度。明確全國(guó)人大常委會(huì)法工委、法工委各室如何使用、指導(dǎo)、支持、幫助、宣傳聯(lián)系點(diǎn)。特別是在保障聯(lián)系點(diǎn)工作實(shí)效上，規(guī)定了要將立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)建議“在有關(guān)立法調(diào)研報(bào)告中予以反映”，“對(duì)各聯(lián)系點(diǎn)提出的意見(jiàn)建議要進(jìn)行認(rèn)真研究，能采納的盡量采納，并將研究采納情況通過(guò)一定形式予以反饋”。

以上核心制度構(gòu)建了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基本制度框架，是指導(dǎo)、考察、評(píng)價(jià)我們基層人大建立和完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則的依據(jù)。除以上一些核心制度外，值得注意的是工作規(guī)則中還內(nèi)涵著一些基本理念，如設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)是在全國(guó)人大和基層之間“探索新的聯(lián)系形式”，要“逐步擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量，豐富聯(lián)系點(diǎn)形式”（第二條）;“多方面聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)建議，增強(qiáng)聯(lián)系人民群眾的代表性、專業(yè)性和多樣性，放大聯(lián)系點(diǎn)在聽(tīng)民聲、察民意、聚民智方面的輻射效應(yīng)”（第十九條）;“以多種形式宣傳展示聯(lián)系點(diǎn)在當(dāng)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程民主中發(fā)揮的重要作用，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮的正能量，擴(kuò)大影響力”（第二十一條）。這些理念表述都對(duì)我們理解基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立初衷，以及如何完善工作規(guī)則，從而保障這些理念的實(shí)現(xiàn)是非常重要的。

上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》共二十條，其參考了全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作規(guī)則，許多核心制度都完整地借鑒過(guò)來(lái)，其中不少更加細(xì)化。例如，在建設(shè)聯(lián)絡(luò)員、信息員隊(duì)伍的同時(shí)，增加了“統(tǒng)籌法律資源建立成員單位、顧問(wèn)單位和專業(yè)人才庫(kù)”內(nèi)容。在邀請(qǐng)代表參與活動(dòng)方面，細(xì)化了“發(fā)揮本地區(qū)或者本行業(yè)、本系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)人大代表的作用”，邀請(qǐng)人大代表“就近就便”參加活動(dòng)。同時(shí)，該工作規(guī)則也有不少創(chuàng)新亮點(diǎn)。

1.提出了“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”的概念和屬性?！氨疽?guī)則所稱聯(lián)系點(diǎn)，是指市人大常委會(huì)根據(jù)立法工作需要，在基層設(shè)立的協(xié)助收集和反映基層人民群眾對(duì)立法及相關(guān)工作意見(jiàn)建議的單位或者組織?！被鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)具有基層性、立法性、聯(lián)通性。

2.明確了基層立法聯(lián)系點(diǎn)與各方面的關(guān)系。包括市人大常委會(huì)、市人大常委會(huì)主任會(huì)議、市人大常委會(huì)辦公廳、所在地區(qū)人大、所在單位、市人大常委會(huì)法工委、市人大各專門(mén)委員會(huì)、區(qū)人大法制委等等。明顯考慮周全，涉及方方面面，特別是基層立法聯(lián)系點(diǎn)所在單位是尤其重要的。

3.建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)年度評(píng)估制度和設(shè)立期限。規(guī)定聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立期限一般為五年，根據(jù)聯(lián)系點(diǎn)自身建設(shè)情況、工作開(kāi)展頻次、意見(jiàn)征集范圍、意見(jiàn)征集數(shù)量和質(zhì)量、建議采納情況進(jìn)行年度評(píng)估，并作為聯(lián)系點(diǎn)優(yōu)化調(diào)整的參考依據(jù)之一。

4.使用意向制度。法工委每年初向立法聯(lián)系點(diǎn)征集參與年度立法計(jì)劃即相關(guān)工作的意向，向?qū)Ｎ瘯?huì)征集年度使用意向，法工委統(tǒng)籌平衡各點(diǎn)的使用頻率和工作量，制定年度使用計(jì)劃，確保聯(lián)系點(diǎn)工作的合理有序。

5.編發(fā)工作專報(bào)。明確法工委可以采用編發(fā)專報(bào)等形式，對(duì)聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作情況及其工作特色和成效等進(jìn)行通報(bào)。

6.建立志愿者服務(wù)工作機(jī)制。明確推動(dòng)高等院校法律專業(yè)在校學(xué)生協(xié)助聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展工作，如基層立法民意的匯總、分析，修法意見(jiàn)和建議的歸納、提煉等。

7.明確建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理的指導(dǎo)意見(jiàn)。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作規(guī)則和上海市人大常委會(huì)的工作規(guī)則，都為本市各立法聯(lián)系點(diǎn)的制度建設(shè)提供了很好的依據(jù)。但是，法工委的職責(zé)和各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職責(zé)是不同的，工作規(guī)則的制定角度、規(guī)范內(nèi)容也是不同的，例如各個(gè)聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)中不需要規(guī)定立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立條件、設(shè)立程序等，也不需要規(guī)定法工委的職責(zé)，即法工委可以對(duì)聯(lián)系點(diǎn)提出行為要求，而各個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)只能對(duì)自己提出行為規(guī)范，細(xì)化和落實(shí)法工委的要求。

為了進(jìn)一步研究和完善各個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則，有些問(wèn)題需要進(jìn)行思考和討論。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)若干問(wèn)題研究

由于基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作處于探索階段，不少基本概念、工作目標(biāo)、主體關(guān)系、基本流程等還在不斷更新中。例如，基層立法聯(lián)系點(diǎn)，顧名思義應(yīng)該與立法工作有關(guān)，不涉及人大監(jiān)督工作。而隨著全過(guò)程民主的時(shí)代要求，需要增強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)直通車作用，發(fā)揮其接地氣、察民情、聚民智的優(yōu)勢(shì)，“拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能，推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法延伸”。本課題結(jié)合本市基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度文本反映的若干基本問(wèn)題開(kāi)展思考研究，以求共識(shí)并進(jìn)而完善制度建設(shè)。

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的概念。上海市人大常委會(huì)的工作規(guī)則第二條規(guī)定“本規(guī)則所稱聯(lián)系點(diǎn)，是指市人大常委會(huì)根據(jù)立法工作需要，在基層設(shè)立的協(xié)助收集和反映基層人民群眾對(duì)立法及相關(guān)工作意見(jiàn)建議的單位或者組織”。本課題組認(rèn)為，該定義不夠完整，沒(méi)有揭示雙方之間的法律關(guān)系以及一些特征，可能會(huì)影響對(duì)工作的把握。課題組認(rèn)為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是指，市人大常委會(huì)在本轄區(qū)內(nèi)依法定條件和法定程序固定委托某單位或組織協(xié)助立法機(jī)關(guān)采集立法及相關(guān)工作的意見(jiàn)建議，該單位或組織就是基層立法聯(lián)系點(diǎn)。這個(gè)概念包含了幾個(gè)要點(diǎn)：第一，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是人大常委會(huì)在本轄區(qū)設(shè)立的，不可跨轄區(qū)設(shè)立。因此，各個(gè)點(diǎn)之間的聯(lián)系范圍也就有了一定限制。第二，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是依托某個(gè)單位或組織而設(shè)立的，是設(shè)在該單位或組織內(nèi)部的，是該單位或組織在原本職責(zé)或經(jīng)營(yíng)范圍之外承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)或義務(wù)。第三，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是依據(jù)法定條件和法定程序選定的，這種選定同時(shí)就是一種委托，并且是相對(duì)有固定期限的委托，聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)具體委托事項(xiàng)開(kāi)展工作，因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)采集的意見(jiàn)建議，被視為委托人采集的意見(jiàn)建議。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的特征。上海市人大常委會(huì)法工委的工作規(guī)則提出了基層立法聯(lián)系點(diǎn)具有聯(lián)通性、立法性、基層性。所謂聯(lián)通性也稱為直通性，指的是基層立法聯(lián)系點(diǎn)與常委會(huì)之間的直通。采集的立法意見(jiàn)建議直接送達(dá)立法機(jī)關(guān)，不需要經(jīng)過(guò)其所屬單位或領(lǐng)導(dǎo)審核同意。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)與立法機(jī)關(guān)之間無(wú)論有多少行政層級(jí)或條線關(guān)系，都不需要報(bào)送審核同意。如市人大常委會(huì)設(shè)在某街道的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，其采集的立法意見(jiàn)建議，不需要層層報(bào)送街道領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)政府、區(qū)人大審核同意。最初全國(guó)人大設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，就是各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)與全國(guó)人大之間建立直接聯(lián)系，不需要層層報(bào)送，保證來(lái)自基層的意見(jiàn)的真實(shí)客觀性，某種意義上擴(kuò)大了立法機(jī)關(guān)下基層的范圍。所謂立法性，以采集對(duì)立法草案、立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的意見(jiàn)建議為主?，F(xiàn)在提出要拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能作用，也是圍繞與立法相關(guān)的工作展開(kāi)，例如，開(kāi)展立法后評(píng)估，開(kāi)展立法調(diào)研，收集立法實(shí)施情況等。所謂基層性，就是聯(lián)系點(diǎn)本身人員的組成或者聯(lián)系點(diǎn)服務(wù)的對(duì)象都是接地氣的社會(huì)主體或群眾，具有聚民意、察民情、聚民智的優(yōu)勢(shì)，一般可以表達(dá)最樸實(shí)的、最客觀的法律態(tài)度和意見(jiàn)。

（三）建立制度的必要性及制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。上海市人大常委會(huì)工作規(guī)則明確提出“聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)建立健全工作制度”。本課題組認(rèn)為，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過(guò)建立工作規(guī)則等制度規(guī)范，以確立聯(lián)系點(diǎn)身份、主體性質(zhì)、職責(zé)定位、工作原則、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)系對(duì)象、工作流程、活動(dòng)方法、工作評(píng)價(jià)等事項(xiàng)，特別是通過(guò)規(guī)范各聯(lián)系點(diǎn)收集立法意見(jiàn)建議的行為和程序，保證立法的民主性和科學(xué)性。因此，聯(lián)系點(diǎn)的制度建設(shè)是非常必要的。

由于有關(guān)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定位、職責(zé)、與所屬常委會(huì)關(guān)系、與所在地方人大常委會(huì)關(guān)系等內(nèi)容都具有共性，這些內(nèi)容一般都在聯(lián)系點(diǎn)所屬人大常委會(huì)的有關(guān)制度規(guī)范中明確規(guī)定了。因此，聯(lián)系點(diǎn)的工作制度中，重點(diǎn)規(guī)范的角度應(yīng)該是聯(lián)系點(diǎn)自身運(yùn)行的行為規(guī)范。所以，課題組認(rèn)為，如何評(píng)價(jià)一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)制度的質(zhì)量，應(yīng)該涵蓋基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)作的基本要求和內(nèi)容，表述清晰明確，具有操作性，能反映出各聯(lián)系點(diǎn)的個(gè)性特色，充分體現(xiàn)立法的民主過(guò)程。

其中重要的是“民主性”“個(gè)性”“主動(dòng)與協(xié)助性”?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)設(shè)立的宗旨就是實(shí)現(xiàn)全過(guò)程民主立法，是否體現(xiàn)“民主性”是評(píng)價(jià)制度質(zhì)量的重要指標(biāo)。民主性體現(xiàn)在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的聯(lián)系對(duì)象、聯(lián)系范圍、聯(lián)系流程等，是否保證聯(lián)系對(duì)象充分發(fā)表意見(jiàn)建議?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)在收集意見(jiàn)建議的過(guò)程中，聽(tīng)取意見(jiàn)對(duì)象的相對(duì)廣泛性、原汁原味記錄意見(jiàn)建議的真實(shí)性、保證征集對(duì)象研讀法規(guī)草案提出意見(jiàn)建議的時(shí)間寬裕性，是實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)建議征集民主性的基本條件，失之則形同虛設(shè)。

“個(gè)性”首先是由各個(gè)“點(diǎn)”的個(gè)性決定的?！包c(diǎn)”的征集意見(jiàn)范圍應(yīng)該以“點(diǎn)”的主體所及范圍為主，例如學(xué)會(huì)以會(huì)員為基本對(duì)象、法院以本院法官為基本對(duì)象、街道以本街道管轄區(qū)市民為基本對(duì)象，沒(méi)有必要跨“點(diǎn)”征集。一是忙不過(guò)來(lái);二是“點(diǎn)”的收集是補(bǔ)充立法機(jī)關(guān)的收集力量，不是替代;三是應(yīng)該倡導(dǎo)各點(diǎn)首先是立足本“點(diǎn)”，“點(diǎn)”的選擇本身就是立法機(jī)關(guān)平衡后確立的，已經(jīng)考慮到立法需求。所以，課題組認(rèn)為，不宜以各點(diǎn)所在轄區(qū)之范圍或各點(diǎn)所在系統(tǒng)為范圍開(kāi)展征集意見(jiàn)建議活動(dòng)。例如，律師協(xié)會(huì)不必向所在轄區(qū)居民征集意見(jiàn)建議;只要聽(tīng)取律師意見(jiàn)即可。區(qū)級(jí)法院也不必跨到同區(qū)的檢察院征集意見(jiàn)，只要反映法院干警意見(jiàn)即可。只有準(zhǔn)確反映本點(diǎn)主體的意見(jiàn)建議，才具有個(gè)性情況反映，而立法就是要在聽(tīng)取一般情況的同時(shí)聽(tīng)取特殊情況，才能保證立法的合理、平衡，兼顧各方利益群體，才能形成良法。

“主動(dòng)與協(xié)助性”。立法權(quán)是人大的，所以“點(diǎn)”只根據(jù)人大常委會(huì)的委托事項(xiàng)、委托要求、委托時(shí)間、委托范圍開(kāi)展具體的立法意見(jiàn)征集活動(dòng)，不宜主動(dòng)自擬立法項(xiàng)目、立法計(jì)劃、立法規(guī)劃開(kāi)展意見(jiàn)征集活動(dòng)，這就是協(xié)助性。協(xié)助性突出表現(xiàn)在任務(wù)、啟動(dòng)時(shí)間和具體要求來(lái)源于立法機(jī)關(guān)?！包c(diǎn)”以協(xié)助性為主，主動(dòng)性為輔。所謂“主動(dòng)性”是各點(diǎn)根據(jù)自身的條件在完成委托任務(wù)中體現(xiàn)，以高質(zhì)量完成任務(wù)為目標(biāo)。例如，根據(jù)年度立法計(jì)劃或年度委托立法項(xiàng)目，提前開(kāi)展相關(guān)主題的學(xué)習(xí)、調(diào)研、研究、討論等等。

（四）工作內(nèi)容與功能拓展。全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作規(guī)則對(duì)立法聯(lián)系點(diǎn)的工作列舉了前文所述的八個(gè)方面，而上海市人大常委會(huì)工作規(guī)則對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作內(nèi)容有所增加：協(xié)助立法機(jī)關(guān)開(kāi)展立法后評(píng)估;協(xié)助做好有關(guān)外事活動(dòng);根據(jù)所在區(qū)人大要求，協(xié)助做好區(qū)人大相關(guān)決定決議草案及相關(guān)工作的征集意見(jiàn)工作。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)正在探索功能的拓展。市人大常委會(huì)已經(jīng)提出“推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法延伸”。課題組認(rèn)為，從推動(dòng)立法的全過(guò)程民主看，立法前調(diào)研、立法前評(píng)估、立法問(wèn)卷調(diào)查、接受委托起草法規(guī)草案或法規(guī)條款、社情民意的收集、立法后評(píng)估、法規(guī)清理工作、執(zhí)法檢查、普法工作、法制宣傳等等都是可以涵蓋在功能拓展之中的，隨著基層立法聯(lián)系點(diǎn)的成熟發(fā)展，鼓勵(lì)各聯(lián)系點(diǎn)逐步有序探索創(chuàng)新。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法？我們認(rèn)為，也要在市人大常委會(huì)的委托下，就具體的執(zhí)法檢查、監(jiān)督調(diào)研等項(xiàng)目，在各點(diǎn)的聯(lián)系范圍內(nèi)征集大家對(duì)執(zhí)法的問(wèn)題或意見(jiàn)建議。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何開(kāi)展普法活動(dòng)？課題組認(rèn)為，應(yīng)該在征集立法意見(jiàn)建議、法律實(shí)施情況調(diào)研的過(guò)程中開(kāi)展普法活動(dòng)，這種普法活動(dòng)是在了解立法背景、立法內(nèi)容、立法精神，學(xué)習(xí)相關(guān)上位法等，理解立法體系和執(zhí)法體系，明確法條內(nèi)涵等過(guò)程中自然實(shí)現(xiàn)的，與專門(mén)的普法機(jī)構(gòu)開(kāi)展普法活動(dòng)是不同的，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能拓展，也需要與各點(diǎn)承擔(dān)的有限的社會(huì)責(zé)任相匹配，防止工作量太大，背離設(shè)立初衷。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何開(kāi)展社情民意的收集？課題組認(rèn)為，由于聯(lián)系點(diǎn)具有的基層性特點(diǎn)，能夠最快發(fā)現(xiàn)人民群眾高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，最先感受當(dāng)下集中突出的社會(huì)矛盾，最敏感觸摸到涉及改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問(wèn)題。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以把日?？吹交蚵?tīng)到的具有共性的、苗頭性的、趨勢(shì)性的問(wèn)題收集起來(lái)，向人大常委會(huì)反映，提供工作參考。同時(shí)，聯(lián)系點(diǎn)也可以接受人大常委會(huì)、專委會(huì)、辦公廳、研究室等委托，就某一專題開(kāi)展社情民意收集。

（五）關(guān)于工作流程。具體為：接受委托明確任務(wù)和要求——擬定工作方案——召集聯(lián)系對(duì)象——發(fā)放有關(guān)立法資料——召開(kāi)座談會(huì)或通過(guò)其他形式聽(tīng)取意見(jiàn)——記錄整理匯總意見(jiàn)建議稿——報(bào)立法聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)——送交委托部門(mén)。關(guān)于召開(kāi)座談會(huì)流程：介紹委托要求、立法背景、議案（草案）說(shuō)明、法規(guī)審議情況、法規(guī)基本結(jié)構(gòu)、重要制度和條款、立法難點(diǎn)或爭(zhēng)議焦點(diǎn)等等。這可以由各點(diǎn)自己的工作人員介紹，也可以由立法機(jī)關(guān)工作人員介紹。記錄整理匯總格式：一般包括對(duì)法規(guī)的基本評(píng)價(jià)、總體意見(jiàn)建議、具體條款意見(jiàn)建議。總體意見(jiàn)建議的內(nèi)容多包含法規(guī)名稱、法規(guī)章節(jié)結(jié)構(gòu)、法規(guī)形式、立法價(jià)值取向、立法時(shí)機(jī)、立法必要性和可行性、與其他法規(guī)的關(guān)系等等。

（六）聯(lián)絡(luò)員或信息員隊(duì)伍。全國(guó)人大的工作規(guī)則要求“聯(lián)系點(diǎn)要結(jié)合實(shí)際，拓展基層人民群眾的參與度，在工作中注意吸收一批有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)、熱心國(guó)家立法事業(yè)的人員參加，組建相對(duì)固定的立法聯(lián)絡(luò)員或信息員隊(duì)伍，形成穩(wěn)定的工作機(jī)制和網(wǎng)絡(luò);還可以根據(jù)工作需要確定一些立法聯(lián)系單位，作為收集立法相關(guān)信息的渠道”。上海市人大常委會(huì)的工作規(guī)則除了要求組建相對(duì)固定的立法信息員或聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍外，還可以“結(jié)合自身?xiàng)l件成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室等機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌法律資源建立成員單位、顧問(wèn)單位和專業(yè)人才庫(kù)，設(shè)立立法信息采集點(diǎn)”。本課題組認(rèn)為，無(wú)論是信息員還是聯(lián)絡(luò)員，無(wú)論是顧問(wèn)單位、成員單位還是專業(yè)人才庫(kù)，都是基于聯(lián)系點(diǎn)工作需要和條件，建立穩(wěn)定的、專業(yè)的信息來(lái)源，以提高工作效率和采集工作的民主質(zhì)量、科學(xué)質(zhì)量。所以，各個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)布好信息來(lái)源網(wǎng)絡(luò)、用好這支隊(duì)伍力量是非常重要的。

（七）組織架構(gòu)及各方關(guān)系?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)設(shè)立在某單位或組織，其日常工作班子設(shè)在該單位或組織的內(nèi)部，一般根據(jù)單位或組織的大小，由單位或組織建立一個(gè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室。所以，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的內(nèi)部管理關(guān)系包括了“基層立法聯(lián)系點(diǎn)辦公室（工作班子）”“基層立法聯(lián)系點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組”“基層立法聯(lián)系點(diǎn)所在單位或組織”。

本市基層立法聯(lián)系點(diǎn)委托與被委托關(guān)系，指基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立主體即上海市人大常委會(huì)與基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的委托關(guān)系，而法制工作委員會(huì)是委托方負(fù)責(zé)日常委托事務(wù)和具體指導(dǎo)的工作機(jī)構(gòu)。市人大各個(gè)委員會(huì)和基層立法聯(lián)系點(diǎn)所在區(qū)的區(qū)人大常委會(huì)及法制委員會(huì)，也可以與基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立委托事務(wù)關(guān)系，并可以就委托事務(wù)的開(kāi)展進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。聯(lián)絡(luò)員、信息員、立法聯(lián)系單位、成員單位、立法專家?guī)斓?，與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系是固定的聯(lián)系對(duì)象關(guān)系，是立法信息采集的固定對(duì)象。而基層立法聯(lián)系點(diǎn)的所在單位中的群眾是最基本的固定的聯(lián)系對(duì)象。代表與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系。因?yàn)榇硎侨嗣翊泶髸?huì)制度的主體，代表必須密切聯(lián)系人民群眾，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)建議。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)該是代表聯(lián)系群眾的平臺(tái)和渠道，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)該為代表在這個(gè)平臺(tái)上采集群眾意見(jiàn)建議給予協(xié)助，倡導(dǎo)代表就近就便參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)。

（八）聯(lián)系對(duì)象。聯(lián)系對(duì)象就是征集意見(jiàn)的對(duì)象。聯(lián)系對(duì)象是根據(jù)立法聯(lián)系點(diǎn)自身的人員或工作涉及的單位或人員而決定的。本課題組認(rèn)為，聯(lián)系對(duì)象一是聯(lián)系點(diǎn)自身人群，這是立法意見(jiàn)建議征集的主要對(duì)象。例如設(shè)在街道的立法聯(lián)系點(diǎn)，就以街道居民和單位為主;社團(tuán)等以社團(tuán)成員和成員單位為主。二是聯(lián)系點(diǎn)工作接觸的人員或單位，這是聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)工作任務(wù)可以延伸聯(lián)系的補(bǔ)充對(duì)象。如綠色建筑協(xié)會(huì)，其聯(lián)系對(duì)象主要是協(xié)會(huì)各家會(huì)員，也可以包括各家會(huì)員延伸的單位或員工;執(zhí)法大隊(duì)，即包括執(zhí)法大隊(duì)自身的人員，也包括執(zhí)行對(duì)象。本課題組認(rèn)為，代表不是聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)系對(duì)象，因?yàn)榇硎侨舜笾贫鹊闹黧w，他們可以就近就便參與聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)，是聽(tīng)取聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)的主體。

四、在“全過(guò)程民主”探索實(shí)踐中切實(shí)發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用

習(xí)近平總書(shū)記2018年12月在上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)指出，“人民民主是一種全過(guò)程的民主”。上海市委在2020年市人大工作會(huì)議上提出，“進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程民主的探索性”。上海十五屆市人大常委會(huì)第六十一次主任會(huì)議作出《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在上?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)考察時(shí)的重要講話精神，充分發(fā)揮人大在推進(jìn)全過(guò)程民主探索實(shí)踐中的作用的意見(jiàn)》。結(jié)合上?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的情況，提出以下建議：

一要高度認(rèn)識(shí)“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”是全過(guò)程民主之鏈條中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和重要探索，市人大常委會(huì)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、有序推進(jìn);各基層立法聯(lián)系點(diǎn)要積極探索、強(qiáng)化職責(zé)、拓展功能、各展其長(zhǎng)，提高民主實(shí)效。例如，市人大常委會(huì)已經(jīng)連續(xù)四年，每年都就基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作召開(kāi)一次會(huì)議，但是從每年的會(huì)議主題看，需要加強(qiáng)一屆內(nèi)對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的計(jì)劃性和連貫性。上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)運(yùn)行了四年，第一批的10家聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)過(guò)評(píng)估后，現(xiàn)發(fā)展為25家聯(lián)系點(diǎn)，從25家聯(lián)系點(diǎn)的制度建設(shè)來(lái)看，可以開(kāi)展制度建設(shè)交流、探索特色工作經(jīng)驗(yàn)交流、如何實(shí)現(xiàn)全過(guò)程民主交流、提高意見(jiàn)建議針對(duì)性和有效性交流、聯(lián)系點(diǎn)功能拓展交流、發(fā)揮聯(lián)絡(luò)員或信息員和專家作用交流等等。每年開(kāi)展主題會(huì)議，切實(shí)指導(dǎo)和推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)工作。

二是“全過(guò)程民主”需要制度保障，要完善和細(xì)化制度供給。建議市人大常委會(huì)完善地方立法程序，將聽(tīng)取基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)作為民主立法、科學(xué)立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)予以確認(rèn)。要將基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法意見(jiàn)建議作為立法工作機(jī)構(gòu)必讀內(nèi)容予以研究?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)匯編作為常委會(huì)立法參考材料送常委會(huì)。對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)重要意見(jiàn)建議的研究情況或研究結(jié)果要在立法報(bào)告中予以反映，吸收采納結(jié)果作為必報(bào)內(nèi)容予以反饋。就常委會(huì)和各聯(lián)系點(diǎn)之間，要在任務(wù)發(fā)布、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、相關(guān)資料送達(dá)、意見(jiàn)整理、意見(jiàn)反饋等方面有工作規(guī)范。就各基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)而言，定位、職責(zé)、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作程序、檔案管理、經(jīng)費(fèi)使用等可以作為共性的制度建設(shè)要求，而各家如何發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、如何探索創(chuàng)新，形成具有特色的制度規(guī)范，可以各展其長(zhǎng)。

三要強(qiáng)調(diào)各展其長(zhǎng)，切忌千篇一律。上海25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)的確定都是有條件的，每一家具有一定范圍的聯(lián)系面，具有某些方面的專業(yè)共性是保證聯(lián)系點(diǎn)采集民意的民主性、科學(xué)性的基礎(chǔ)。要發(fā)揮各聯(lián)系點(diǎn)的特殊性，結(jié)合各自聯(lián)系對(duì)象的特點(diǎn)，展示民主的豐富多樣性。切忌千篇一律提出要求，也要避免千篇一律的布置工作內(nèi)容。市人大常委會(huì)向基層立法聯(lián)系點(diǎn)征集立法意見(jiàn)建議，不一定每次就全本法規(guī)草案意見(jiàn)征集，可以就法規(guī)草案中核心制度、爭(zhēng)議較大的條款等開(kāi)展意見(jiàn)建議征集，立法工作部門(mén)可以列出一些問(wèn)題，分別交給基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由此，聚焦一些立法問(wèn)題，提高意見(jiàn)建議的質(zhì)量，提高意見(jiàn)建議的有效性和針對(duì)性，也合乎目前立法加速的時(shí)間要求。

四是基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法直通車的基礎(chǔ)上拓展功能，體現(xiàn)“人民民主是一個(gè)全過(guò)程民主”的應(yīng)有之義。通過(guò)采集立法草案的意見(jiàn)建議，使立法全過(guò)程的民主得以公開(kāi)透明和實(shí)現(xiàn)，也是對(duì)法律法規(guī)和立法精神的宣傳和教育，更是促進(jìn)自覺(jué)守法、嚴(yán)格執(zhí)法的總動(dòng)員。參與了立法民主過(guò)程，可以更加有針對(duì)性地開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督和立法后評(píng)估，還可以對(duì)立法過(guò)程中難以解決而留待解決的問(wèn)題再次調(diào)研再次思考，為進(jìn)一步立法修改和完善提出意見(jiàn)建議?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的建言獻(xiàn)策更有針對(duì)性、可操作性、實(shí)效性，所以，基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅是立法計(jì)劃規(guī)劃、立法草案的民意聯(lián)系點(diǎn)，還可以成為人大各項(xiàng)工作聽(tīng)取民意、吸收民智的聯(lián)系點(diǎn)。

五要充分運(yùn)用調(diào)查研究的方法，提高聯(lián)系點(diǎn)工作質(zhì)量。要授予聯(lián)系點(diǎn)具有組織開(kāi)展立法調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪談，召開(kāi)立法座談會(huì)，從事立法課題研究等功能。根據(jù)年度立法計(jì)劃自主開(kāi)展調(diào)研活動(dòng)，從而提高建言獻(xiàn)策的針對(duì)性、可操作性，也可以鼓勵(lì)各聯(lián)系點(diǎn)橫向合作開(kāi)展一些活動(dòng)。

六要把握好基層立法聯(lián)系點(diǎn)與人大代表家站點(diǎn)之間的關(guān)系。代表的家站點(diǎn)都是以代表為活動(dòng)主體的，家站點(diǎn)收集反映的是代表的意見(jiàn)建議或者代表傳遞的意見(jiàn)建議。而基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)的主體是該點(diǎn)基層群眾，收集反映的是基層群眾的意見(jiàn)建議。代表可以到基層立法聯(lián)系點(diǎn)聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)，但基層立法聯(lián)系點(diǎn)不宜安排代表為采集意見(jiàn)的對(duì)象。

（執(zhí)筆人：林蔭茂）