耕地集中連片流轉(zhuǎn)供給端補貼的福利經(jīng)濟學(xué)分析——以江蘇省三縣市為例

王雅婧，陳欣媛，白魯昕，紀(jì)月清

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210095）

非農(nóng)就業(yè)比例的增加和耕地流轉(zhuǎn)的發(fā)展為中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了先決條件。但現(xiàn)實中，由于耕地的細(xì)碎化與地塊的固定性，自發(fā)交易往往難以形成充足有效的耕地整合［1］。同時，較高的交易費用也使零散流轉(zhuǎn)和低租金現(xiàn)象較為普遍［2］。然而，耕地需求方對連片耕地有更高的支付意愿和需求［3］，在達(dá)到土地轉(zhuǎn)入大戶所期望的土地規(guī)模之前，土地供給方農(nóng)戶的連片流轉(zhuǎn)意愿只能是無法實現(xiàn)的潛在供給，實質(zhì)上造成供給方福利的損失。

為了克服耕地細(xì)碎化問題和提高資源配置效率，一些農(nóng)村地區(qū)通過創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度來實現(xiàn)村集體層面的土地集中連片流轉(zhuǎn)。在集中連片流轉(zhuǎn)過程中，不同農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)的收益和成本存在差異［4］，完全強制流轉(zhuǎn)可能會造成不可估計的社會成本，政府提供政策補貼下農(nóng)戶自愿參與土地集中連片流轉(zhuǎn)成為更好的選擇。當(dāng)實現(xiàn)的潛在福利大于政府付出的補貼成本時，土地集中連片流轉(zhuǎn)的政策補貼就實現(xiàn)了社會整體福利的凈增加，即使在福利為凈損失的情況下，社會福利的損失數(shù)量也小于潛在福利未實現(xiàn)的情況。

江蘇省的經(jīng)濟發(fā)展水平存在由南到北的梯度差異，導(dǎo)致省內(nèi)地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為等方面存在明顯差異［5］，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地集中連片流轉(zhuǎn)依然處于初步探索階段。目前，江蘇省的土地流轉(zhuǎn)補貼大多為發(fā)放給土地承租大戶的規(guī)模經(jīng)營補貼，而發(fā)放給土地出租方的補貼較少且金額較低。李乾［6］認(rèn)為對土地承租方進行補貼的市場扭曲效應(yīng)最強，提出對土地出租方的補貼應(yīng)該優(yōu)先于土地承租方的觀點。同時，已有不少學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)補貼的政策效果進行了分析和研究。趙德起等［7］分析作用過程得出，在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意識與能力培養(yǎng)階段，政府補貼與價格干預(yù)可以較好地保證農(nóng)戶參與的積極性與穩(wěn)定性；黃祥芳等［8］經(jīng)過理論與實證發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)補貼政策有利于擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地租金收入。

與此同時，已有部分研究對耕地流轉(zhuǎn)的租出戶和租入戶進行了福利測算。李慶海等［9］通過多重內(nèi)生處理效應(yīng)模型的福利估計發(fā)現(xiàn)，租入和租出土地都使農(nóng)戶的福利水平顯著提高；陳飛等［10］將土地流轉(zhuǎn)誘因解釋與福利效應(yīng)評價納入同一框架體系內(nèi)，得出租入和租出土地均有利于提升農(nóng)戶收入并降低貧困發(fā)生率的結(jié)論。但目前，少有研究從土地細(xì)碎化角度關(guān)注耕地集中連片流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模經(jīng)營增值，也基本未有針對土地集中連片流轉(zhuǎn)出租戶補貼政策的福利測算與效率評價。

本研究在考慮集中連片流轉(zhuǎn)參與率的最低限制前提下，以集中連片流轉(zhuǎn)補貼政策的效率為出發(fā)點，針對不改變種糧用途的土地集中連片流轉(zhuǎn)進行不同補貼數(shù)額下的模擬，福利及效率的測算結(jié)果為集中連片流轉(zhuǎn)補貼政策的推行提供了理論支持與建議。本研究數(shù)據(jù)來自江蘇省如皋、灌云、金湖3縣市，這些地區(qū)都部分推行了耕地集中連片流轉(zhuǎn)，可以降低農(nóng)戶對集中連片流轉(zhuǎn)不了解所形成的假想性偏誤，且3縣市在地理位置、經(jīng)濟水平、非農(nóng)就業(yè)條件、土地市場化程度等方面存在差異，這些差異均會對補貼政策效率產(chǎn)生影響，以這3縣市土地集中連片流轉(zhuǎn)供給方為主體的福利研究對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地集中連片流轉(zhuǎn)實踐具有指導(dǎo)意義。

1 集中連片流轉(zhuǎn)土地供求模型

小農(nóng)戶的土地供給曲線和規(guī)模戶的土地需求曲線結(jié)合成為村組的土地流轉(zhuǎn)市場。

1.1 需求曲線

當(dāng)土地資源稟賦相同時，需求方規(guī)模經(jīng)營戶對連片程度高的耕地通常有更高的支付意愿。集中連片流轉(zhuǎn)中，同一村組農(nóng)戶愿意參與的比例（即受償意愿低于大戶租金的農(nóng)戶比例）往往代表著土地集中連片流轉(zhuǎn)的程度，達(dá)到某一參與率后，規(guī)模經(jīng)營戶所愿意支付的租金也隨之確定。

1.2 供給曲線

本研究理論上將農(nóng)戶分為3類。

1）基期轉(zhuǎn)出者。即已通過非農(nóng)就業(yè)或其他方式轉(zhuǎn)移勞動力，并將自己的土地零散流轉(zhuǎn)給熟人或親鄰?；谵D(zhuǎn)出者參與集中連片流轉(zhuǎn)的成本為零散轉(zhuǎn)出租金，往往低于集中連片流轉(zhuǎn)的租金價格。因此，基期轉(zhuǎn)出者構(gòu)成的供給曲線位于左下方，土地集中連片流轉(zhuǎn)后其福利傾向于增長。

2）基期自耕者。即耕作自家承包地的普通農(nóng)戶，仍主要從事農(nóng)業(yè)勞動，其集中連片流轉(zhuǎn)成本為自耕地的土地凈收益，收益為勞動力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移的預(yù)期工資收入。基期自耕者形成的供給曲線位于中間，其福利變動的方向取決于成本收益與轉(zhuǎn)出租金的比較。

3）基期轉(zhuǎn)入者。即在集中連片流轉(zhuǎn)前轉(zhuǎn)入別人耕地進行經(jīng)營的農(nóng)戶，其也可能成為土地集中連片流轉(zhuǎn)的參與者。若考慮規(guī)模經(jīng)營的較高收益，則其轉(zhuǎn)出耕地的成本更高?；谵D(zhuǎn)入者構(gòu)成的供給曲線應(yīng)位于最上方且較為陡峭，在集中連片流轉(zhuǎn)過程中福利更可能受損。

綜上，耕地集中連片流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者主體構(gòu)成的供需曲線如圖1。在參與率一定時，所有土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶所能獲得的租金相同；參與率提高時，租金水平線也將向上平移。

圖1 耕地集中連片流轉(zhuǎn)供求模型

2 土地轉(zhuǎn)出補貼政策的福利分析

在未滿足土地需求大戶的最低參與率要求前，同一村組的農(nóng)戶個體無法參與土地集中連片流轉(zhuǎn)交易（圖2）。如果政府為參與集中連片流轉(zhuǎn)的供給方農(nóng)戶提供轉(zhuǎn)出補貼為（P0-P1），則集中連片流轉(zhuǎn)的土地供給曲線將下移（P0-P1）個單位，從而使農(nóng)戶的自愿參與率達(dá)到最低參與率。此時，土地供給方的剩余為圖中P1BD的面積，而政府補貼成本為長方形P1P0CD的面積，社會整體福利的變動為圖中（a-b）的面積。

圖2 土地集中連片流轉(zhuǎn)供給方補貼政策影響

本研究使用家庭投工成本來表示農(nóng)戶務(wù)農(nóng)的機會成本，因而土地凈收益減去自家投工成本可作為自耕者的集中連片流轉(zhuǎn)受償意愿?；谵D(zhuǎn)入者在此基礎(chǔ)上將減去租金成本的轉(zhuǎn)入地凈收益加權(quán)平均到自家地上，以表示為其參與集中連片流轉(zhuǎn)而放棄的規(guī)模經(jīng)營收益。此外，基期轉(zhuǎn)出者的受償意愿由實際的零散租金來表示。使用土地凈收益衡量農(nóng)戶受償意愿的方法，有效降低了直接詢價所帶來的主觀性和非獨立性決策問題，但未考量土地集中連片流轉(zhuǎn)風(fēng)險的隱性成本。農(nóng)戶更傾向于將土地以較短期限流轉(zhuǎn)給親鄰好友來保障自身的承包經(jīng)營權(quán)［11］，而土地集中連片流轉(zhuǎn)的特征往往與之相反，因而，忽略流轉(zhuǎn)風(fēng)險的變動可能使租金要價被低估，造成本研究的測算結(jié)果在一定程度上高估了社會福利和政策效率。

3 集中連片流轉(zhuǎn)的福利效應(yīng)分析

3.1 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)來源于2019年對江蘇省如皋、灌云、金湖3縣市農(nóng)戶的入戶調(diào)查，采用分層抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的方法，對抽取的連片地塊對應(yīng)的小農(nóng)戶展開問卷調(diào)查。共獲得有效樣本543份，其中如皋市144份、灌云縣249份、金湖縣150份，需求方支付意愿數(shù)據(jù)則來源于對應(yīng)調(diào)查村組的58份規(guī)模戶樣本。

3.2 利益相關(guān)主體的描述性分析

3.2.1 耕地需求方 從3縣市耕地需求方在不同流轉(zhuǎn)參與率下的支付意愿來看（表1），雖然3縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)營戶在不同參與率下的租金支付意愿存在差異，但多數(shù)滿足土地集中連片程度越高時支付意愿越高這一理論假設(shè)。這說明轉(zhuǎn)入集中連片耕地易于降低單位耕種成本，提高規(guī)模經(jīng)濟實現(xiàn)的可能性。

表1 3縣市耕地需求方在不同流轉(zhuǎn)參與率下的支付意愿

3.2.2 耕地供給方 3縣市耕地供給方基期主體受償意愿及比例如表2所示。江蘇省欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村仍以小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主，3縣市皆是自耕農(nóng)比例最高。其中灌云縣位于蘇北，非農(nóng)就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展水平都低于其他2縣市，基期轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出比例最低。如皋市第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)且耕地流轉(zhuǎn)市場更加完善，因而基期轉(zhuǎn)出比例較高。從基期主體來看，除如皋市自耕農(nóng)的凈收益明顯低于其他2縣市外，3縣市不同土地供給主體的受償意愿高低與研究假設(shè)相一致，基期轉(zhuǎn)入者的平均受償意愿高于自耕農(nóng)，基期轉(zhuǎn)出者的受償意愿又低于以耕地收入為主的自耕農(nóng)戶。當(dāng)某一地區(qū)以低租金零散轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶或種植收益較低的自耕農(nóng)較多時，土地集中連片流轉(zhuǎn)越容易達(dá)成且農(nóng)戶的整體凈福利更高。

表2 3縣市耕地供給方基期主體受償意愿及比例

圖3由3縣市土地供給農(nóng)戶的受償意愿繪制而成，其形狀與研究假設(shè)大致吻合。如皋市的整體受償意愿較低且曲線向上的拐折點靠后，說明其易于實現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)和福利凈增長，而灌云縣與之相反，曲線形狀差異來源于2縣市在基期主體特征和土地凈收益上的差異。

圖3 3縣市耕地供給方受償意愿

3.3 土地供給補貼的福利測算及政策效率

各地區(qū)的人均耕地面積和土地細(xì)碎化程度存在差異，大戶適度規(guī)模經(jīng)營所需的土地集中連片程度也并不相同，本研究使用80%為調(diào)查地區(qū)土地集中連片流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶最低參與率。農(nóng)戶整體的福利變化由一定參與率下的支付租金與村組個體農(nóng)戶受償意愿的差值加總所得，減去補貼政策成本即為社會凈福利。為了便于不同地區(qū)間或不同補貼額下進行福利比較，本研究使用每公頃凈福利指標(biāo)，同時使用成本收益率指標(biāo)衡量政府每1元補貼成本帶來的凈福利增長量，以此衡量補貼政策執(zhí)行的效率。每公頃潛在福利表示在參與率未達(dá)最低標(biāo)準(zhǔn)情況下供給農(nóng)戶未實現(xiàn)剩余的每公頃均值，依據(jù)最低參與率80%的支付租金測算。

由未補貼時的潛在福利測算（表3）可知，在未實行土地集中連片流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出補貼時，僅有如皋市東陳鎮(zhèn)凌云社區(qū)和城北街道朱廈村的自愿參與率可達(dá)集中連片流轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)80%，如皋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均參與率也最接近最低參與率。金湖、如皋、灌云3縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每公頃潛在福利有較明顯差異，但基本在3 000～6 000元。

表3 未補貼時的潛在福利測算

由不同補貼數(shù)額下的福利測算結(jié)果（表4）可知，當(dāng)參與集中連片流轉(zhuǎn)的土地轉(zhuǎn)出補貼為每公頃1 500元時，僅有位于金湖縣和如皋市的3個村莊能達(dá)到80%的最低參與率；當(dāng)補貼為每公頃3 000元時，僅有金湖縣呂良鎮(zhèn)和如皋市東陳鎮(zhèn)能全部達(dá)到最低參與率；當(dāng)補貼為每公頃4 500元時，在如皋市調(diào)查的幾乎全部地區(qū)都能達(dá)到最低參與率，且補貼后的每公頃凈福利和成本收益率明顯高于其他地區(qū)，說明該地區(qū)進行土地集中連片流轉(zhuǎn)供給補貼的可行性最高，金湖縣次之。灌云縣由于第二、三產(chǎn)業(yè)較不發(fā)達(dá)、非農(nóng)就業(yè)機會相對匱乏，調(diào)查樣本中，灌云縣基期轉(zhuǎn)出者比例最低且自耕戶凈收益相對更高，再加上土地集中連片流轉(zhuǎn)市場尚未完善，交易成本高而集中連片流轉(zhuǎn)租金低，實現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)的難度更高，即使在高額補貼下，政策成本收益率也很低甚至為負(fù)。

表4 不同補貼數(shù)額下的福利測算結(jié)果

對同一個地區(qū)來說，補貼金額越多，能達(dá)到的參與率一般也越高，但參與率提高的程度并不明顯，部分地區(qū)甚至難以實現(xiàn)80%及以上的參與率，說明土地供給方主體間存在異質(zhì)性，少數(shù)農(nóng)戶受償意愿過高；雖然參與率更高時，大戶支付意愿一般也越高，但每公頃潛在福利在支付租金和參與率均提高下無明顯增減，同時隨著政府補貼費用的上升，集中連片流轉(zhuǎn)補貼政策的成本收益率明顯下降，實行效率降低。

4 小結(jié)與建議

本研究利用土地凈收益衡量江蘇省3縣市土地供給方的受償意愿，以此為依據(jù)測度集中連片流轉(zhuǎn)的土地供給曲線，進而測算村組在不同補貼數(shù)額下達(dá)到最低參與率后的福利變化。結(jié)果表明，調(diào)查地區(qū)在政策補貼下達(dá)到最低參與率后，多數(shù)村莊能實現(xiàn)社會福利凈增加，土地集中連片流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出補貼政策的可行性在于土地供給者的潛在福利在交易達(dá)成時得以實現(xiàn)。同一地區(qū)的補貼金額增加時集中連片流轉(zhuǎn)參與率也逐漸上升，雖然土地供給方的福利會增長，但社會整體的每公頃凈福利基本不變且政策的成本收益率明顯下降，說明未來土地集中連片流轉(zhuǎn)補貼應(yīng)該因地制宜地選擇，確保有效交易達(dá)成的低補貼額，提高土地流轉(zhuǎn)補貼資金的使用效率。

調(diào)查地區(qū)各村莊在模擬土地集中連片流轉(zhuǎn)后的福利變化存在一定差異，如皋市總體凈福利最高，其次是金湖縣，而灌云縣相比最低，非農(nóng)就業(yè)水平越高以及地塊規(guī)模收益增長突出的地區(qū)進行集中連片流轉(zhuǎn)政策補貼的操作性更強?，F(xiàn)實中，各地政府可根據(jù)實際情況制定補貼政策，對非農(nóng)經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營，對符合條件的土地集中連片流轉(zhuǎn)項目進行補貼。而對非農(nóng)經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)戶的主要收入來源，還須保留以小農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主的經(jīng)營模式。因此，是否推行耕地集中連片流轉(zhuǎn)及補貼金額的確定應(yīng)視各地區(qū)的流轉(zhuǎn)條件和基期主體特征而定，不能采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來盲目地全面推行。

政府適當(dāng)?shù)难a貼政策干預(yù)能夠發(fā)揮改善農(nóng)業(yè)平均經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的作用［12］。本研究說明土地集中連片流轉(zhuǎn)供給補貼政策的經(jīng)濟合理性，同時也應(yīng)注意提高補貼政策的經(jīng)濟效果，優(yōu)先選擇福利改善明顯和成本收益率高的地區(qū)和補貼金額來推行土地集中連片流轉(zhuǎn)。