檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中主導(dǎo)作用研究
——以存疑不起訴為切入點(diǎn)

汪青玲

（天津市濱海新區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部，天津 300450）

最高人民檢察院檢察長張軍強(qiáng)調(diào)：“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟中切實(shí)發(fā)揮好主導(dǎo)責(zé)任、主導(dǎo)作用”。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中處于居中環(huán)節(jié)，同時(shí)貫穿于整個(gè)訴訟活動，既是偵查活動的評價(jià)者又是審判活動的把關(guān)者，在整個(gè)訴訟活動中，檢察機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)性。存疑不起訴案件緣于公、檢機(jī)關(guān)對“證據(jù)不足”的在學(xué)識、能力、認(rèn)識等方面的差異，即證據(jù)在理論和實(shí)踐中的認(rèn)識偏差，對于如何收集證據(jù)、什么樣的證據(jù)不能證明案件事實(shí)作出不起訴決定存在較大的差異。①向少良．珠海市檢察機(jī)關(guān)存疑不起訴案件分析[J]．國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，16（6）：32-38。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)偵查、補(bǔ)充證據(jù)內(nèi)容，最大可能地查清案件事實(shí)，減少案件中的不確定因素，做出明確的決定，避免由于主觀原因?qū)е掳讣鞒龃嬉刹黄鹪V的決定。

一、存疑不起訴案件基本情況

通過對2019年6月至2020年6月期間T市B區(qū)處理的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，存疑不起訴案件總體情況如下所示：

（一）存疑不起訴案件數(shù)據(jù)情況

T市B區(qū)共受理移送審查起訴案件2030件2965人，審結(jié)2042件3029人，不起訴案件占全部審結(jié)案件的12．1%②本文計(jì)算數(shù)據(jù)占比是以案件數(shù)為依據(jù)。，存疑不起訴案件占全部審結(jié)案件的4．26%，占不起訴案件的35．1%。

表1 案件審結(jié)情況（單位：件/人）

數(shù)據(jù)表明，T市B區(qū)案件以起訴為主，只有少數(shù)案件作出不起訴決定，存疑不起訴案件占總案件量比率更少，說明大多數(shù)案件都能做到事實(shí)清楚，證據(jù)充分，達(dá)到起訴的標(biāo)準(zhǔn)。在這些存疑不起訴案件中，28件案件進(jìn)入復(fù)議階段，24件案件進(jìn)入復(fù)核階段，最終都是維持原決定，案件辦理符合法律法規(guī)的規(guī)定。

（二）存疑不起訴案件辦理情況

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，案件至少經(jīng)過一次退查才能作出不起訴決定。T市B區(qū)的87件存疑不起訴案件有11件只經(jīng)過一次退查，76件經(jīng)過二次退查，表明二次退查是常態(tài)；75件案件經(jīng)過延長審查起訴期限處理，其中25件案件經(jīng)過二次退查三次延長，具體情況如下表所示：

表2 存疑不起訴案件辦理情況（單位：件/人）

（三）案件經(jīng)過訴訟階段情況

T市B區(qū)存疑不起訴案件經(jīng)過訴訟階段情況具體如下表所示：

表3 存疑不訴案件審查逮捕情況（單位：件/人）

從案件經(jīng)過的訴訟階段情況來看，存疑不訴案件主要是未經(jīng)過審查逮捕階段直接移送審查起訴和存疑不捕的案件，兩者合計(jì)占92%。依法作出逮捕或者無社會危險(xiǎn)性不捕決定的案件，一般證據(jù)相對比較充分，不會出現(xiàn)后續(xù)偵查不力、不能作出確定結(jié)論的情形。

（四）存疑不起訴案件的案由

表4 存疑不起訴案件案由分布情況（單位：件/人）

存疑不起訴案件的罪名主要有11個(gè)，分別是侵犯財(cái)產(chǎn)、侵犯人身權(quán)利、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會管理秩序等，其中詐騙、合同詐騙、故意傷害、買賣國家機(jī)關(guān)證件、尋釁滋事類案件總數(shù)43件，占存疑不起訴案件的49．4%。

（五）存疑不起訴的證據(jù)瑕疵情況

存疑不起訴案件主要是由于證據(jù)問題導(dǎo)致，T市B區(qū)的87件存疑不起訴案件證據(jù)瑕疵分布情況如下圖1所示①存疑不起訴案件可能由于多個(gè)證據(jù)原因?qū)е?，本文以案件主要原因作為總結(jié)依據(jù)。：

圖1 存疑不起訴的證據(jù)瑕疵分布

從上圖1可以看出，存疑不起訴的案件有66．7%，是言辭證據(jù)收集方面的原因，主要是言辭證據(jù)具有很強(qiáng)的主觀性、易變性；11．5%是電子數(shù)據(jù)方面的原因，由于網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展，電子數(shù)據(jù)越來越成為認(rèn)定案件事實(shí)的重要證據(jù)內(nèi)容，特別是利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的犯罪，電子數(shù)據(jù)的收集直接決定案件的定性，未收集關(guān)鍵電子數(shù)據(jù)，不能排除合理懷疑。

二、存疑不起訴案件存在的問題及產(chǎn)生的原因

（一）存疑不起訴案件存在的問題

1．辦案期限長，錯(cuò)失取證時(shí)機(jī)

如表2中數(shù)據(jù)顯示，87．4%的案件經(jīng)過二次退查，86．2%的案件延長審查期限審理，其中28．7%的案件經(jīng)過了兩次退查三次延長審查起訴期限。從審查逮捕階段開始計(jì)算，經(jīng)過將近7個(gè)月的審查期限才作出存疑不訴的決定。由于案件的久拖不決，使得偵查階段、審查起訴階段的證人證言存在矛盾，而退回補(bǔ)充偵查又無法彌補(bǔ)證據(jù)缺失，進(jìn)而增加了存疑不起訴案件概率。

2．取證不規(guī)范，偵查質(zhì)量不高

偵查機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)存在兩個(gè)方面問題：一是收集證據(jù)的程序上違法，導(dǎo)致證據(jù)不被采用，證據(jù)鏈條斷裂，如鄧某某、張某某詐騙、尋釁滋事等案，偵查機(jī)關(guān)在被害人不在場的情況下制作詢問筆錄、辨認(rèn)筆錄，影響檢察官對整個(gè)案件證據(jù)認(rèn)定，最終作出存疑不起訴的決定；二是證據(jù)收集不及時(shí)、不全面，導(dǎo)致案件證據(jù)不能達(dá)到確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)，如張某某、陳某某污染環(huán)境案中，由于公安沒有及時(shí)收集排出口水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測，后期不能重新取樣，導(dǎo)致檢察官不能確定水質(zhì)成分，因而作出存疑不起訴決定。

如圖4C所示，在處理過程中，增溫處理下美國薄荷葉片超氧自由基產(chǎn)生速率較對照呈先下降后上升的趨勢。處理7 d時(shí)，增溫處理下美國薄荷葉片的超氧自由基產(chǎn)生速率較對照下降了2.1%。而在處理 14 d時(shí)則較對照顯著上升了 15.5%（P=0.038<0.05）。且第14天測定的薄荷葉片的O2-·產(chǎn)生速率均顯著高于第7天，這說明后期的增溫處理引起的活性氧毒害作用加強(qiáng)。

3．補(bǔ)充偵查效果不佳，存在“抽抽屜現(xiàn)象”

存疑不起訴案件雖然辦案期限長，絕大多數(shù)都經(jīng)過二次退回補(bǔ)充偵查，但是補(bǔ)充偵查的質(zhì)量不高。42．5%的案件中，由于偵查機(jī)關(guān)沒有補(bǔ)充到關(guān)鍵證據(jù)，二次退回補(bǔ)充偵查包含一次退回補(bǔ)充偵查內(nèi)容，甚至兩次退查內(nèi)容直接相同。退回補(bǔ)充偵查階段補(bǔ)充的證據(jù)未使證據(jù)體系發(fā)生實(shí)質(zhì)的變化，存在“抽抽屜現(xiàn)象”，最終檢察官只能作出存疑不起訴的結(jié)論。

4．后期偵查引導(dǎo)不足，存在“案結(jié)事未了”情形

對于因時(shí)間因素暫時(shí)不能查清案件事實(shí)的案件，存疑不起訴只是暫時(shí)的消極處理方式，如由于疫情原因，在審查起訴期限范圍內(nèi)偵查機(jī)關(guān)未能及時(shí)收集到關(guān)鍵證據(jù)，案件事實(shí)還有查清的可能，但是檢察機(jī)關(guān)未進(jìn)行有效引導(dǎo)。在本文收集的案件范圍內(nèi)，只有3件案件的檢察官要求偵查機(jī)關(guān)繼續(xù)補(bǔ)充偵查，進(jìn)一步查清案件事實(shí)。

（二）存疑不起訴案件產(chǎn)生的原因

存疑不起訴案件最關(guān)鍵的問題是“證據(jù)不足”，除了案件本身難度大，現(xiàn)有的偵查技術(shù)手段不能查清案件事實(shí)等客觀原因，還存在以下主觀方面的原因：

1．偵查機(jī)關(guān)缺乏主觀能動性

偵查活動是主動性強(qiáng)的活動，偵查質(zhì)量的好壞不僅取決于偵查人員自身的職業(yè)素養(yǎng)，還取決于偵查人員的積極主動性和強(qiáng)烈的責(zé)任感，但偵查機(jī)關(guān)存在積極主動性不強(qiáng)的情況，如退回補(bǔ)充偵查的案件，偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充的證據(jù)不全面，多為言辭證據(jù)，主要是言辭證據(jù)相對于其他證據(jù)來說更容易提取，消耗的精力最少。

2．檢察機(jī)關(guān)積極主動性發(fā)揮不足

檢察機(jī)關(guān)存在三個(gè)方面不足：一是補(bǔ)充偵查過程說理性不強(qiáng)，仍然存在“補(bǔ)充主觀證據(jù)”等方面的內(nèi)容，未能進(jìn)行有效引導(dǎo)偵查；二是未充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對偵查機(jī)關(guān)存在的問題未進(jìn)行有效監(jiān)督，87件案件中只有3件案件向偵查機(jī)關(guān)發(fā)送《檢察建議》或發(fā)送《糾正違法通知書》；三是對于案件存在的問題未充分發(fā)揮自行補(bǔ)充偵查權(quán)限，只有1件案件檢察官到犯罪現(xiàn)場勘察，要求偵查機(jī)關(guān)調(diào)取電子數(shù)據(jù)。

3．檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)缺乏全面溝通

“以審判為中心”，偵查與公訴不再是“各管一段”，在訴訟環(huán)節(jié)上依次階段性連接，而是在各自職能行使時(shí)更頻繁地互動往復(fù)，進(jìn)行著相同頻率的共振。①黃翀．以審判為中心的刑事偵訴關(guān)系的反思與重構(gòu)[J]．東方法學(xué)，2017（4）：142-152。但是現(xiàn)實(shí)中，偵查和檢察沒能形成良好的互動，還是固守以前的辦案模式，沒有形成共同為審判服務(wù)的意識。

三、檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用的發(fā)揮

“中外刑事訴訟的歷史已經(jīng)反復(fù)證明，錯(cuò)誤的審判之惡果從來都是結(jié)在錯(cuò)誤的偵查之病枝上”。②李心鑒．刑事訴訟構(gòu)造論[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1992：179。偵查直接關(guān)系到審判的最終指向，檢察機(jī)關(guān)作為偵查結(jié)果第一個(gè)評價(jià)者，要切實(shí)履行法律賦予檢察官的職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)司法責(zé)任制的各項(xiàng)工作要求，當(dāng)好訴訟活動的監(jiān)督者、案件質(zhì)量的把關(guān)者。

（一）增強(qiáng)“以審判為中心”的意識，加強(qiáng)與偵查部門有效溝通

“以審判為中心”要求偵訴部門有效溝通，形成共識，共同為審判活動服務(wù)。檢察機(jī)關(guān)審前作用的發(fā)揮，需要偵查部門的支持和配合。檢察機(jī)關(guān)對于重大疑難復(fù)雜的案件，偵訴部門可以形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，就案件信息及時(shí)溝通，案件中存在的困難共同克服，從而做到案件無縫對接。通過召開公檢聯(lián)席會議的方式，促使雙方對工作中出現(xiàn)的案件偵查方向、取證規(guī)范化等問題進(jìn)行探討，達(dá)成解決問題的共識，最終以會議紀(jì)要的方式固化討論成果并長期執(zhí)行，必將為加強(qiáng)公檢機(jī)關(guān)的良好溝通協(xié)作、提升公檢人員證據(jù)提取能力、減少可以避免的存疑不起訴數(shù)量、節(jié)約司法資源起到積極作用③董祖全，李夢薇．存疑不起訴運(yùn)行實(shí)證研究與再審視[J]．中國檢察官，2018（11）：51。。

（二）提高檢察人員素質(zhì)，完善疑難案件研究機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任是對檢察人員提出了更高、更全面的要求，需要不斷提高檢察人員的專業(yè)素質(zhì)。加強(qiáng)法律知識學(xué)習(xí)，培養(yǎng)法律素養(yǎng)，不斷增強(qiáng)法律思維，用理論指導(dǎo)實(shí)踐。強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)檢察人員實(shí)際辦案能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件中的證據(jù)問題，督促偵查機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)證，必要時(shí)能夠自行補(bǔ)充偵查。對于疑難、復(fù)雜案件，及時(shí)召開員額檢察官聯(lián)席會議，加強(qiáng)對案件的研討，促進(jìn)全面、準(zhǔn)確掌握案件的全貌，為下一步偵查工作作出更加明確具體要求。如果案件在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上存在比較大的爭議，可以提交檢察官委員會進(jìn)行進(jìn)一步研討，盡最大可能查清案件事實(shí)，作出明確的決定。

（三）積極推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)監(jiān)督，提高案件質(zhì)量

1．增強(qiáng)引導(dǎo)偵查的主動性和自覺性。作為刑事指控的基礎(chǔ)，高質(zhì)量的偵查活動應(yīng)以為檢察官出庭指控犯罪提供準(zhǔn)確、全面的證據(jù)為目標(biāo)④華為民．檢察引導(dǎo)偵查的基本內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)[J]．人民檢察，2001（8）：33。。在審查逮捕階段，對偵查機(jī)關(guān)后續(xù)的調(diào)查取證工作進(jìn)行有效引導(dǎo)，提高后續(xù)的偵查質(zhì)量。在退回補(bǔ)充偵查階段，按照《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》的要求，增強(qiáng)補(bǔ)充偵查的說理性，及時(shí)就取證方向、落實(shí)補(bǔ)證要求等達(dá)成一致意見。通過對偵查機(jī)關(guān)的積極引導(dǎo)，提高辦案的質(zhì)量，降低公訴的風(fēng)險(xiǎn)，改善庭審的公訴效果。

2．強(qiáng)化對案件后續(xù)工作的引導(dǎo)。存疑不起訴系斬?cái)噱e(cuò)案惡果之利刃，具有暫時(shí)結(jié)束訴訟程序的法律功能⑤李斌．存疑不起訴之賠償問題思考[J]．法制與社會，2014（5）：80。。對于存疑不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)分為客觀不能的案件和可能調(diào)查清楚的案件。對于可能查清事實(shí)，只是由于時(shí)間原因一時(shí)不能查清的案件，應(yīng)當(dāng)做好不起訴說理工作，說明存疑的原因以及后續(xù)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)補(bǔ)充偵查的內(nèi)容，明確補(bǔ)充偵查的要求，同時(shí)做好存疑不起訴案件臺賬，以備后續(xù)跟蹤追查。

3．注重對偵查內(nèi)容進(jìn)行有效監(jiān)督。偵查機(jī)關(guān)退而不查、查而不細(xì)、查而不清甚至以說明代替?zhèn)刹榈默F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這嚴(yán)重影響了辦案效果，也浪費(fèi)了訴訟資源。檢察機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化對偵查活動的監(jiān)督，建立對偵查機(jī)關(guān)辦案人員補(bǔ)充偵查工作不力的及時(shí)糾正機(jī)制。對于偵查機(jī)關(guān)在偵查活動中出現(xiàn)退而不查等消極補(bǔ)充偵查現(xiàn)象，可以綜合運(yùn)用糾正違法通知、檢察建議等法律監(jiān)督手段，建議停止該偵查人員的偵查工作，要求偵查機(jī)關(guān)另行指派偵查人員，以保證偵查活動的順利開展，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督活動的權(quán)威。

“以審判為中心”的訴訟改革背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該抓住這次改革的契機(jī)，掌握訴訟改革的內(nèi)核，積極適應(yīng)訴訟改革的要求，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)監(jiān)督偵查，不斷提高偵查機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量，減少案件中的不確定因素，最大可能保障訴訟參與人的權(quán)利，維護(hù)司法的公平正義。