電影產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策沿革與發(fā)展

盧孟杰 張琦

稅收政策對(duì)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響歷來(lái)為國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究重點(diǎn)，學(xué)界普遍認(rèn)為，稅收政策對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。國(guó)際方面，Sigrid Hemels（2004）分析了歐洲的稅收優(yōu)惠政策與文化產(chǎn)業(yè)投資之間的關(guān)系，他認(rèn)為稅收優(yōu)惠促進(jìn)了文化領(lǐng)域的投資。[1]Albani F M等人（2010）指出意大利對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的扶持政策由直接的財(cái)政資助轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的稅收優(yōu)惠激勵(lì)，降低了企業(yè)稅收成本，有助于企業(yè)進(jìn)行再投資、再生產(chǎn)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、轉(zhuǎn)變投資方向，從而產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。[2]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于我國(guó)電影產(chǎn)業(yè)稅收政策的研究主要集中在政策現(xiàn)狀、現(xiàn)存問(wèn)題及完善措施。漆亮亮梳理了現(xiàn)行稅收政策體系下電影產(chǎn)業(yè)必須承擔(dān)的稅費(fèi)，包括增值稅、企業(yè)所得稅等多項(xiàng)稅費(fèi)。[3]劉正山、慕玲從電影的籌備期、制作期、宣發(fā)期、放映期等環(huán)節(jié)以及電影制造業(yè)、電影建設(shè)項(xiàng)目等9個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境對(duì)電影稅收政策體系進(jìn)行了梳理。他們認(rèn)為，電影產(chǎn)業(yè)的稅收與其他產(chǎn)業(yè)大體相似，但是各個(gè)環(huán)節(jié)的稅收卻有不同，既要考慮共性也應(yīng)兼顧個(gè)性。[4]

從現(xiàn)有文獻(xiàn)可以看出，當(dāng)前我國(guó)電影產(chǎn)業(yè)稅收政策的研究主要基于稅種和產(chǎn)業(yè)鏈兩個(gè)維度。以產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的時(shí)間線為尺度進(jìn)行政策梳理有助于對(duì)各時(shí)期稅收政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的適配度進(jìn)行分析，從而對(duì)每一時(shí)期的稅收政策作出評(píng)價(jià)，為新時(shí)期電影產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策的制定提供參考。

一、中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)稅收政策梳理：基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

（一）2002-2006年：電影開(kāi)啟產(chǎn)業(yè)化改革，稅收政策框架初步形成

2002年，“十六大”之后，政府將文化產(chǎn)業(yè)納入國(guó)家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略中，電影產(chǎn)業(yè)成為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。在此背景下，中國(guó)電影開(kāi)啟了產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。最初，電影產(chǎn)業(yè)政策包含于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的體系框架之中。2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個(gè)規(guī)定的通知》①（國(guó)辦發(fā)〔2003〕105號(hào)），提出了電影行業(yè)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。首先是企業(yè)所得稅，優(yōu)惠對(duì)象包括政府鼓勵(lì)的新辦企業(yè)、試點(diǎn)電影文化集團(tuán)以及高新技術(shù)文化企業(yè)，優(yōu)惠措施包括新辦企業(yè)免征前三年的企業(yè)所得稅、集團(tuán)合并繳納以及對(duì)符合高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的文化企業(yè)實(shí)行企業(yè)所得稅低稅率優(yōu)惠;其次是增值稅，優(yōu)惠對(duì)象為經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的電影制片廠銷(xiāo)售的電影拷貝收入;最后是營(yíng)業(yè)稅，優(yōu)惠對(duì)象為電影發(fā)行企業(yè)的電影發(fā)行收入。

2005年，財(cái)政部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干稅收政策問(wèn)題的通知》②（財(cái)稅〔2005〕2號(hào)），對(duì)上文提及的稅收政策相關(guān)問(wèn)題給予落實(shí)。這一時(shí)期，有關(guān)部門(mén)針對(duì)電影產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)化改革相繼出臺(tái)了一系列政策規(guī)定，代表性的政策法規(guī)有2002年頒布的《電影管理?xiàng)l例》、2003年頒布的《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》和《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》。2002年到2006的五年間先后出臺(tái)了十多項(xiàng)政策文件，電影產(chǎn)業(yè)的政策體系基本建立。在此期間《關(guān)于加快電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（廣發(fā)影字〔2004〕41號(hào)）發(fā)布，這份立足產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)的文件集中體現(xiàn)了這一階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，即培育市場(chǎng)主體、提升電影生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)能力、豐富電影產(chǎn)品，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）2006-2009年：產(chǎn)業(yè)化改革初現(xiàn)成效，政策范圍擴(kuò)展

2006年，根據(jù)“十一五”規(guī)劃中提出要增加對(duì)文化事業(yè)的投入，建設(shè)較為完備的公共文化服務(wù)體系，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟(jì)政策》，提出繼續(xù)對(duì)宣傳文化單位實(shí)行增值稅優(yōu)惠政策，對(duì)電影發(fā)行單位實(shí)行營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策。2008年，國(guó)辦發(fā)〔2008〕114號(hào)文件①發(fā)布，實(shí)為對(duì)國(guó)辦發(fā)〔2003〕105號(hào)文件的延續(xù)與修訂，首先將政策適用范圍擴(kuò)大為所有文化企業(yè);其次對(duì)電影企業(yè)享受的優(yōu)惠政策作出了更加明確的規(guī)定;最后，明確提出經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)免征企業(yè)所得稅。2009年，國(guó)務(wù)院頒布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，明確提出應(yīng)通過(guò)發(fā)展新技術(shù)，提升影視產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力，提出圍繞重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)并給予財(cái)稅等政策傾斜。為落實(shí)這一規(guī)劃，文化部于同年頒布《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)秩序以及產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提出了更為具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。同年，財(cái)政部等三部門(mén)聯(lián)合下發(fā)財(cái)稅〔2009〕31號(hào)文件②作為財(cái)稅〔2005〕2號(hào)文件失效后的延續(xù)政策，貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2008〕114號(hào)文件相關(guān)精神，繼續(xù)實(shí)施電影產(chǎn)業(yè)相關(guān)增值稅、營(yíng)業(yè)稅與企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策。

（三）2010-2016年：電影產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，各類(lèi)政策穩(wěn)定延續(xù)

2010年，中國(guó)電影年票房首次突破百億大關(guān)，產(chǎn)業(yè)化改革效果明顯。這一時(shí)期電影產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始逐漸獨(dú)立于文化產(chǎn)業(yè)政策，擁有屬于電影產(chǎn)業(yè)自身的綱領(lǐng)性文件。2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕9號(hào)），提出這一時(shí)期的政策目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展、實(shí)現(xiàn)從大國(guó)到強(qiáng)國(guó)的歷史性轉(zhuǎn)變，對(duì)創(chuàng)作經(jīng)營(yíng)能力、科技支撐、產(chǎn)品供給以及競(jìng)爭(zhēng)能力等方面提出了相應(yīng)的要求。2011年，《關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》經(jīng)十七屆六中全會(huì)通過(guò)。隨后，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)十七屆六中全會(huì)精神做好財(cái)政支持文化改革發(fā)展工作的通知》（財(cái)教〔2012〕33號(hào)），提出各項(xiàng)政策的完善與落地措施。首先，繼續(xù)在稅收優(yōu)惠方面支持文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，將政策執(zhí)行期再延長(zhǎng)五年;其次，繼續(xù)鼓勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)的融合發(fā)展，給予相應(yīng)稅收優(yōu)惠以促進(jìn)新文化業(yè)態(tài)的形成與發(fā)展;最后對(duì)于稅收政策的扶持力度、穩(wěn)定性與操作性提出了具體的要求。

2012年，中美雙方就解決WTO電影相關(guān)問(wèn)題的諒解備忘錄達(dá)成一致，進(jìn)口片配額度大大提升，《關(guān)于對(duì)國(guó)產(chǎn)高新技術(shù)格式影片創(chuàng)作生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼的通知》（電專(zhuān)字〔2012〕1號(hào)）等政策文件相繼出臺(tái)，以鼓勵(lì)國(guó)產(chǎn)影片提升技術(shù)含量與內(nèi)容質(zhì)量，以應(yīng)對(duì)好萊塢高格式視效大片的沖擊。

2014年，國(guó)辦發(fā)〔2014〕15號(hào)文件③發(fā)布，作為對(duì)國(guó)辦發(fā)〔2008〕114號(hào)文件的延續(xù)。同時(shí)，隨著影視行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，《進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》中明確“一般納稅人提供的城市電影放映服務(wù)，可以按現(xiàn)行政策規(guī)定，選擇按照簡(jiǎn)易計(jì)稅辦法計(jì)算繳納增值稅。”此外，《規(guī)定》首次提出落實(shí)文化企業(yè)中小微企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠措施。2014年，七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》（財(cái)教〔2014〕56號(hào)），繼續(xù)對(duì)電影產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠期限延長(zhǎng)至2018年12月31日。這一階段，電影產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，但是存在影片質(zhì)量不高、影片質(zhì)量與收益不成正比等不良市場(chǎng)現(xiàn)象，因此相關(guān)主管部門(mén)制定了《關(guān)于對(duì)優(yōu)秀國(guó)產(chǎn)影片進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的通知》（電專(zhuān)字〔2016〕1號(hào)）等獎(jiǎng)勵(lì)措施，以期通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激手段，提升國(guó)產(chǎn)影片整體制作水平。這一時(shí)期，以《失戀33天》（滕華濤，2011）和《心花路放》（寧浩，2014）為代表的國(guó)產(chǎn)中小成本電影異軍突起，取得了口碑與票房的雙豐收。

（四）2017-2019年：行業(yè)整頓回歸理性，政策企穩(wěn)略有“緊縮”態(tài)勢(shì)

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，規(guī)定由中央宣傳部統(tǒng)一管理電影工作，這標(biāo)志著中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期。

在影視行業(yè)“陰陽(yáng)合同”事件“爆雷”后，《關(guān)于治理影視行業(yè)天價(jià)片酬“陰陽(yáng)合同”偷逃稅等問(wèn)題的通知》的發(fā)布開(kāi)啟了影視行業(yè)稅收秩序整頓的工作。隨后，國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范影視行業(yè)稅收秩序有關(guān)工作的通知》（稅總發(fā)〔2018〕153號(hào)），要求各稅務(wù)機(jī)關(guān)按照“自查自糾、督促糾正、重點(diǎn)檢查、總結(jié)完善”的步驟，推進(jìn)規(guī)范影視行業(yè)稅收秩序工作。盡管影視行業(yè)稅收問(wèn)題成為當(dāng)年度的熱點(diǎn)話題，但是國(guó)家對(duì)于電影產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠扶持政策仍舊得到了有效的延續(xù)，12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》①（國(guó)辦發(fā)〔2018〕124號(hào)），作為對(duì)國(guó)辦發(fā)〔2014〕15號(hào)文件的延續(xù)，主要內(nèi)容沒(méi)有重大變化。

2019年，中央全面深化改革委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于深化影視業(yè)綜合改革促進(jìn)我國(guó)影視業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了影視產(chǎn)品的意識(shí)形態(tài)屬性，要求影視業(yè)必須與國(guó)家站在統(tǒng)一戰(zhàn)線，具有國(guó)家層面的戰(zhàn)略思維意識(shí);指出推進(jìn)影視業(yè)改革要從完善創(chuàng)作生產(chǎn)引導(dǎo)機(jī)制、規(guī)范影視企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、健全影視評(píng)價(jià)體系、發(fā)揮各類(lèi)市場(chǎng)主體作用、加強(qiáng)行業(yè)管理執(zhí)法、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面統(tǒng)籌推進(jìn)改革。這一階段的“稅務(wù)風(fēng)波”對(duì)全行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展造成了深刻的影響，中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)開(kāi)始進(jìn)入“冷靜期”和新一階段的“調(diào)整期”。

二、電影稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展特點(diǎn)、問(wèn)題與建議

（一）電影稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展特點(diǎn)

1.穩(wěn)定性與延續(xù)性。自產(chǎn)業(yè)化改革以來(lái)，以國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局為主導(dǎo)的相關(guān)政府主管部門(mén)，發(fā)布了若干份或涉及或針對(duì)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。這些文件在執(zhí)行期到期后均有相應(yīng)文件進(jìn)行接替與補(bǔ)充。例如，國(guó)務(wù)院于2003年發(fā)布的針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的105號(hào)文件，在2008年、2014年、2018年均有延續(xù)、修訂與擴(kuò)充，關(guān)于電影企業(yè)涉及的營(yíng)業(yè)稅/增值稅、企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策均得到的穩(wěn)定的延續(xù)。

2.針對(duì)性與適配性。通過(guò)對(duì)以上四個(gè)時(shí)期我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)與電影產(chǎn)業(yè)階段性發(fā)展目標(biāo)的梳理，可以看出，稅收政策與宏觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策具有較高的適配性。無(wú)論是及時(shí)跟進(jìn)產(chǎn)業(yè)改革范圍擴(kuò)展、政策適用范圍，還是針對(duì)大力發(fā)展“高概念國(guó)產(chǎn)片”鼓勵(lì)企業(yè)提升科技水平，都可以看出政府有關(guān)部門(mén)對(duì)于電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注與支持。

（二）電影稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展問(wèn)題與建議

1.政策框架固化。針對(duì)這一問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)保持當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策穩(wěn)定與延續(xù)的前提下，在現(xiàn)有框架體系內(nèi)，針對(duì)諸如電影事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金等備受業(yè)內(nèi)議論的稅費(fèi)進(jìn)行改革與調(diào)整，切實(shí)站在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立場(chǎng)，為中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)打造一個(gè)完備的稅收優(yōu)惠政策框架體系。

2.立法層級(jí)不高。政策級(jí)次不高會(huì)導(dǎo)致存在大量的臨時(shí)性、過(guò)渡性文件，一方面會(huì)造成電影稅收優(yōu)惠政策體系冗雜，另一方面也不利于從業(yè)人員合理合法利用有關(guān)優(yōu)惠政策。針對(duì)這一問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性特點(diǎn)的政策文件進(jìn)行整理，一方面可以進(jìn)行政策匯編，另一方面可以考慮將此類(lèi)政策的法律層級(jí)提升，形成真正穩(wěn)定的法律條文，維護(hù)電影產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策體系長(zhǎng)遠(yuǎn)向穩(wěn)發(fā)展。

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[4]劉正山，慕玲.中國(guó)電影行業(yè)稅收的框架、問(wèn)題與對(duì)策[ J ].中國(guó)電影市場(chǎng)，2019（04）：54-59.

【作者簡(jiǎn)介】盧孟杰，女，山東泰安人，北京電影學(xué)院中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院影視管理學(xué)專(zhuān)業(yè)碩

士生;

張 琦，男，湖北荊州人，北京電影學(xué)院管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事電影投

融資、電影產(chǎn)業(yè)研究。

【基金項(xiàng)目】本文系北京市教育委員會(huì)社科計(jì)劃資助項(xiàng)目“中外電影制片管理教育比較研究”（編號(hào)：SM202010050003）階段性成果。