供需平衡視角下的突發(fā)事件檔案管理

孫軍

摘 要：突發(fā)事件檔案在留證、存史、資政和宣傳教育方面具有特殊的價值，但突發(fā)事件檔案資源的供需不平衡，制約了突發(fā)事件檔案價值的充分實(shí)現(xiàn)。文章從突發(fā)事件的檔案資源儲備和需求特點(diǎn)出發(fā)，分析了突發(fā)事件檔案分散保管與應(yīng)急需求、零散保管和全面需求、屬地保管與異地需求等供需之間的矛盾，提出構(gòu)建“求全責(zé)備”的檔案資源體系，選擇“主體全宗”為主的檔案管理模式，建立“專題化”的突發(fā)事件檔案利用目標(biāo)等策略，來應(yīng)對突發(fā)事件檔案的供需矛盾。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件檔案；資源建設(shè)；供需平衡

分類號：G271

Emergency Archives Management from the Perspective of Balance of Supply and Demand

——Also on the Implementation of the "Administrative Measures for Major Events and Emergencies Archives"

Sun Jun

（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu， 225002）

Abstract： Emergencies archives are of special value in terms of Leaving evidence， keeping history， supporting decision and publicity education. However， the imbalance between the supply and demand of emergency archive resources restricts the full realization of the value of emergency archives. This article starts from the characteristics of the resource reserve and demand of emergencies archive， Analyzes the supply-demand contradiction between the decentralized storage and emergency requirements， scattered storage and overall demand， local storage and remote demand， etc. and proposes to construct all-round archive resource reserves， choosing suitable archive management mode， and establishing utilization-oriented targets to cope with the contradiction between supply and demand of emergencies archives.

Keywords： Emergencies Archives； Construction of Resource； Balance of Supply and Demand

突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件[1]。突發(fā)事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、持續(xù)性等特點(diǎn)，按照社會危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大、重大、較大和一般四級。

突發(fā)事件檔案，指在應(yīng)對突發(fā)事件過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄[2]。突發(fā)事件檔案是國家檔案資源體系的重要組成部分，對于總結(jié)突發(fā)事件的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)檔案存史、資政、育人的價值具有重要的意義。2020年6月修訂的《中華人民共和國檔案法》明確要求“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案收集、整理、保護(hù)、利用工作機(jī)制”，使建立健全突發(fā)事件檔案的管理工作機(jī)制成為一項(xiàng)法定要求。2020年12月，國家檔案局局長陸國強(qiáng)簽署了國家檔案局第16號令，公布了《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021年6月1日起施行。突發(fā)事件檔案在我國檔案管理規(guī)章中首次冠名出現(xiàn)，激發(fā)了檔案學(xué)界與實(shí)踐部門自2003年“非典”和2008年汶川大地震之后關(guān)于突發(fā)事件檔案管理的又一次集中討論。學(xué)者們肯定了突發(fā)事件檔案在館藏資源建設(shè)中的特殊價值，也強(qiáng)調(diào)了該種檔案信息資源在存史、資政等方面的突出作用。但縱觀現(xiàn)有研究成果，較多的是對于突發(fā)檔案資源建設(shè)的探討，一方面還未涉及該種檔案的實(shí)踐管理層面，另一方面也較少深入分析突發(fā)事件檔案的利用服務(wù)工作。文章擬從突發(fā)事件檔案的利用服務(wù)現(xiàn)狀出發(fā)，分析突發(fā)事件檔案資源儲備與利用服務(wù)之間的矛盾，探索基于供需平衡的突發(fā)事件檔案管理舉措。

1 突發(fā)事件檔案的供需特點(diǎn)

1.1 突發(fā)事件檔案資源儲備的特點(diǎn)

（1）總體數(shù)量少，資源屬地分散保存。從我國檔案館館藏檔案資源結(jié)構(gòu)來看，突發(fā)事件檔案總體數(shù)量不多、分布不均衡，這與突發(fā)事件的偶發(fā)性和屬地性有關(guān)，相較于重大活動等常規(guī)性活動的檔案數(shù)量，突發(fā)事件的偶發(fā)性導(dǎo)致突發(fā)事件檔案總體數(shù)量偏少；而突發(fā)事件應(yīng)對管理一般是事發(fā)地政府主導(dǎo)，因此突發(fā)事件檔案也具有屬地保存特點(diǎn)。比如相較于其他地區(qū)的突發(fā)事件檔案館藏數(shù)量來說，保存“非典”檔案最多的是北京市和廣東省檔案館，因此在2020年新冠疫情發(fā)生之初，這兩地的檔案部門為當(dāng)?shù)卣峁┝溯^多的資政參考信息。北京市檔案館整理匯編了近1500頁的北京市防控非典檔案，編纂了《北京市防控非典檔案文件匯編》《防控非典工作大事記》等；廣東省檔案館也向政府有關(guān)部門提供了《抗“非典”時期醫(yī)療廢水廢物處理及空調(diào)設(shè)備使用檔案選編》《抗“非典”時期社會捐贈款物管理工作檔案選編》《抗非典時期我省保障安全生產(chǎn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)檔案選編》《抗非典時期農(nóng)村疫情防控措施檔案選編》[3]等編研資料，為政府應(yīng)對新冠疫情提供決策輔助。

（2）來源多元，資源零散分布。從檔案產(chǎn)生范圍來看，突發(fā)事件檔案涉及范圍廣，往往會跨地區(qū)、跨層級、跨部門形成；從形成主體來看，突發(fā)事件的辦理或應(yīng)對部門，或者專門設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)是突發(fā)事件檔案的主要來源，《辦法》要求這些責(zé)任部門負(fù)責(zé)相應(yīng)檔案的收集、整理和保管，并按規(guī)定向檔案館移交。另外，應(yīng)對突發(fā)事件也是社會各組織和社會公眾的責(zé)任，在此過程中，形成了種類豐富、各具特色的記錄資料，這些來源豐富的檔案記錄，組成了完整的突發(fā)事件檔案資源體系，構(gòu)建了完整的突發(fā)事件記憶。但是分散多元的來源意味著突發(fā)事件檔案資源的零散分布，如果不及時指導(dǎo)相關(guān)部門和人員的檔案收集、征集活動，就可能造成突發(fā)事件檔案的散失，這也是新冠疫情初期，國家檔案局迅速發(fā)布疫情檔案收集范圍，指導(dǎo)疫情檔案收集征集工作的原因所在。

1.2 突發(fā)事件檔案的需求特點(diǎn)

（1）應(yīng)急性。由于突發(fā)事件的緊急性和破壞性，在短時期內(nèi)可能造成人員和財產(chǎn)的巨大損失，因此政府部門需要盡快采取應(yīng)對措施。應(yīng)對措施的緊急性決定了提供決策輔助信息的緊迫性，這就要求檔案部門能夠應(yīng)急響應(yīng)、及時調(diào)取突發(fā)事件應(yīng)急處置有關(guān)的檔案資源，編寫專題檔案信息，盡快提供檔案信息以輔助應(yīng)急決策。新冠疫情發(fā)生后，北京中元國際工程設(shè)計研究院在78分鐘內(nèi)將北京小湯山醫(yī)院的建設(shè)工程檔案提交給了承擔(dān)火神山醫(yī)院設(shè)計任務(wù)的武漢中信建筑設(shè)計院，為火神山醫(yī)院的設(shè)計及時提供了參考。

（2）應(yīng)需性。突發(fā)事件應(yīng)急管理面臨著形勢復(fù)雜并且瞬息萬變的決策環(huán)境，責(zé)任部門的正確應(yīng)對離不開輔助決策的各種信息資源，這就要求檔案部門能夠整理提煉館藏相關(guān)資源，有針對性地提供輔助決策信息。

（3）全面性。美國危機(jī)管理學(xué)家斯蒂文·芬克將公共危機(jī)的生命周期劃分為潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個階段。[4]突發(fā)事件管理是一個復(fù)雜、系統(tǒng)、持續(xù)的過程，責(zé)任部門對檔案決策信息的需求也是一個全面和持續(xù)的過程，除對突發(fā)事件應(yīng)急處置信息的需求外，對突發(fā)事件的監(jiān)測、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等檔案信息均有利用需求。

1.3 突發(fā)事件檔案的供需矛盾

（1）分散保管與應(yīng)急需求的矛盾

突發(fā)事件檔案多由事發(fā)地相關(guān)單位形成并管理，按照檔案管理規(guī)定，在符合進(jìn)館年限后移交給當(dāng)?shù)赝壘C合檔案館保管。這種分散保管的狀態(tài)阻礙了突發(fā)事件發(fā)生時對檔案的及時利用。一方面，本地檔案館沒有完整的相關(guān)檔案信息資源，難以全面提供輔助決策信息；另一方面，跨地域調(diào)取檔案可能會延誤提供輔助決策信息的時機(jī)。

（2）零散保管和全面需求的矛盾

突發(fā)事件發(fā)生后，各部門在應(yīng)對突發(fā)事件時形成的反映本部門職能活動的檔案被歸入各自的檔案全宗，即使在事發(fā)地，相關(guān)檔案也因?qū)蛹壊煌?、職能不同而被分別保管。因此，實(shí)踐中同一突發(fā)事件的檔案并沒有以事件為中心進(jìn)行成套保管；而由于突發(fā)事件本身的復(fù)雜性，突發(fā)事件責(zé)任部門對檔案信息的利用需求卻是全套、全過程、全方位的。這種分散管理模式無法滿足責(zé)任部門對突發(fā)事件檔案全面性、成套性的需求。

（3）屬地保管與異地需求的矛盾

由于突發(fā)事件發(fā)生的偶發(fā)性，突發(fā)事件地點(diǎn)也具有不可預(yù)測性，因此突發(fā)事件的責(zé)任部門也具有不確定性，這就決定了檔案利用主體的不確定性。對于此次新冠疫情來說，對事發(fā)地湖北省能夠提供直接借鑒的2003年的“非典”檔案，主要的保存地是北京市和廣州省。這種異地利用需求與屬地保管之間的矛盾造成了事發(fā)地檔案部門提供輔助決策信息的不便，減弱了檔案資政作用的效果。

（4）歸檔時限與突發(fā)需求的矛盾

《檔案館工作通則》第七條規(guī)定了檔案館接收檔案的期限：省級以上檔案館接收立檔單位保管二十年左右的檔案；省轄市（州、盟）和縣級檔案館接收立檔單位保管十年左右的檔案。北京市的一些抗擊“非典”的檔案形成時間只有17年，按照檔案移交進(jìn)館的時間規(guī)定未到進(jìn)館時間，仍保存在各自的形成單位。對于本次新冠肺炎疫情爆發(fā)地湖北省，當(dāng)?shù)貦n案部門能夠應(yīng)急利用的只有當(dāng)時全國防治非典型肺炎指揮部這一臨時機(jī)構(gòu)撤銷時移交到檔案館中的檔案。對于那些沒有到進(jìn)館時間、仍被留在形成機(jī)關(guān)的檔案則利用不便。

2基于供需平衡的突發(fā)事件檔案資 源管理舉措

2.1 突發(fā)事件檔案資源儲備的“求全責(zé)備”

突發(fā)事件檔案資源零散、分散管理的特點(diǎn)難以滿足對該種檔案全面性的利用需求，在一定程度上限制了該種檔案存史、資政等價值的實(shí)現(xiàn)，也制約了檔案部門服務(wù)突發(fā)事件應(yīng)對的作用。因此，采取社會共建模式，構(gòu)建全方位的突發(fā)事件檔案資源體系，才能有效應(yīng)對這種供需矛盾。

（1）檔案資源儲備的“求全”

“求全”是對檔案館突發(fā)事件檔案資源儲備完整性、全面性的要求。新冠疫情發(fā)生后，國家檔案局在2020年2月7日發(fā)布了《國家檔案局關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，要求檔案部門加強(qiáng)抗擊疫情期間的檔案工作，特別是做好抗擊新冠疫情文件材料的歸檔工作。各地檔案部門迅速做出反應(yīng)，制定了疫情防控文件材料收集歸檔范圍，指導(dǎo)疫情防控檔案的收集和整理，開展疫情檔案的社會征集活動。在檔案資源建設(shè)上兼顧戰(zhàn)“疫”檔案的全面性和獨(dú)特性，力圖構(gòu)建全方位、全景式疫情防控檔案資源體系，留存特殊時期的完整社會記憶。

為落實(shí)疫情防控檔案的收集工作，基層檔案部門開展了很多創(chuàng)新舉措。湖北省黃岡武穴市對疫情防控檔案做到專題部署、專班進(jìn)駐、專人負(fù)責(zé)；威海市環(huán)翠區(qū)檔案館為援鄂醫(yī)務(wù)工作者建立了“最美逆行者”“一人一檔”的專題檔案庫；多地檔案部門派出業(yè)務(wù)骨干進(jìn)駐當(dāng)?shù)刂笓]部，指導(dǎo)一線工作人員的檔案收集整理工作；浙江省和江西省檔案部門較早關(guān)注了疫情防控網(wǎng)頁檔案的收集和歸檔；重慶市檔案館在2020年7月提前接收了重慶市政府首批疫情防控檔案進(jìn)館。在檔案征集方面，援助湖北的一線醫(yī)務(wù)人員、本地指定醫(yī)院的醫(yī)務(wù)工作者、人民警察、社會志愿者等是各地檔案部門征集檔案的重點(diǎn)，征集的形式不限于照片、音頻、視頻、書畫作品、詩歌等。洛陽市檔案館接收了核酸提取儀器進(jìn)館，山西省新絳縣檔案館珍藏了當(dāng)?shù)貒壹壏俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)澄泥硯——“雷神”“火神”對硯，成為構(gòu)建新冠疫情記憶的特殊館藏。

全面性、全景式的疫情防控檔案是新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件最具體、最真實(shí)的記錄，涵蓋的社會記憶內(nèi)容非常廣泛，因此在資源建設(shè)的廣度和厚度上，應(yīng)力圖“立體豐滿”地再現(xiàn)這一突發(fā)事件的各個側(cè)面。

（2）形成主體的“責(zé)備”

突發(fā)事件是全社會廣泛參與應(yīng)對的社會事件，因此突發(fā)事件檔案信息資源的社會共建既是突發(fā)事件的客觀呈現(xiàn)，也是完整社會記憶的必然選擇。新冠肺炎疫情與每一個群體和社會公眾息息相關(guān)，每一個群體和社會公眾都是一個獨(dú)立的檔案形成、記憶主體，每一份記錄都是建構(gòu)社會記憶不可或缺的組成部分，更何況不同記錄主體都有各自不同的記錄視角、各具特色的記錄途徑和方式。只有形成主體的共同參與，才能建構(gòu)更為豐富多元的社會記憶。

突發(fā)事件發(fā)生的過程中，社會系統(tǒng)中的社會記憶部門（圖情檔部門）、政府部門、新聞媒體、企事業(yè)單位、社會組織和個人都在經(jīng)歷和記錄著突發(fā)事件。以各級檔案館為代表的社會記憶部門既是突發(fā)事件檔案的主要收集保存主體，也是突發(fā)事件檔案的形成主體，可以通過拍照、錄音、錄像等方式直接形成檔案；政府部門是突發(fā)事件的責(zé)任部門，在應(yīng)對突發(fā)事件過程中形成大量文件，構(gòu)成突發(fā)事件檔案資源的主體部分；突發(fā)事件中，新聞媒體擔(dān)負(fù)著“連接社會、服務(wù)群眾、守護(hù)國家、溝通世界”的職責(zé)與使命，[5]在履行媒體基本職責(zé)、助力科學(xué)規(guī)范抗疫、引導(dǎo)輿論宣傳等方面產(chǎn)生了大量生動鮮活的記錄材料，在疫情防控檔案資源體系中具有獨(dú)特的價值；企事業(yè)單位和社會組織是社會系統(tǒng)中的基本組成單元，它們從歷經(jīng)疫情、參與防疫的角度響應(yīng)國家的政策和要求，同時又肩負(fù)著維持社會正常秩序的職責(zé)，每一個企事業(yè)單位和社會組織都留下了這一時期履行自身社會職能的特殊記錄，為完整的社會記憶增加了多樣性的檔案資源；突發(fā)事件中的個體，既可以是醫(yī)生、護(hù)士、醫(yī)藥研究人員，也可以是患者、家屬、密切接觸者，也可能是志愿者、網(wǎng)格工作者、保安、門衛(wèi)……更多的則是在各行各業(yè)堅(jiān)守工作崗位的每一個人，疫情的突如其來，改變了每一個人的工作和生活，也塑造了特殊時期每一個人的個體記憶，這些以文字、照片、視頻等形式留存的形形色色的個人記錄，是對抗“疫”最為具體翔實(shí)的記載。疫情之初，有兩個中文項(xiàng)目登上了“GitHub”榜首——“2019nCovMemory”（2019新冠肺炎記憶）和“2020nCov_ individual_archives”（備份普通人的疫情記錄），這兩個項(xiàng)目致力于“讓每個人都可以發(fā)聲”“為了讓記憶有一天不會變成失憶”[6]，促進(jìn)了個體記憶的長久留存，讓個體的疫情記憶成為共享的社會資源。

2.2 突發(fā)事件檔案資源管理的“全宗”選擇

來源原則是指導(dǎo)檔案管理實(shí)踐的基本理論，被稱為檔案學(xué)的支柱理論之一。我國的檔案學(xué)理論研究豐富了來源原則的內(nèi)涵，提出了我國特色的主客體全宗理論?！叭谑峭簧鐣顒舆^程中形成的具有密切有機(jī)聯(lián)系的檔案文件整體”“全宗的實(shí)質(zhì)就在于它是由同一活動過程賦予密切有機(jī)聯(lián)系的一組檔案文件，這組檔案文件又可以依據(jù)形成的核心的不同而構(gòu)成兩種類型的全宗：主體全宗和客體全宗?！盵7]簡單來說，以活動主體為中心形成的文件整體，稱為主體全宗；而以活動本身（客體）為中心組織起來的文件整體，為客體全宗。

《辦法》提供了對突發(fā)事件檔案管理的基本思路——以“主體全宗”為主，“客體全宗”為輔，這種管理方式的選擇，留存了責(zé)任部門應(yīng)對突發(fā)事件的軌跡，維護(hù)了檔案形成主體全宗的完整性，能夠?yàn)槿蘸笙鄳?yīng)的突發(fā)事件責(zé)任部門提供全面完整的信息資源。

目前我國各地檔案部門對于突發(fā)事件檔案的歸屬與流向存在兩種不同管理傾向。其一，遵循主體全宗的要求，各相關(guān)部門形成的檔案歸入各自的檔案全宗；其二，依據(jù)“客體全宗”理論，以突發(fā)事件本身為聚類中心重建新的全宗。這兩種管理模式都有自己的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，但也造成了檔案管理中的困境：按照主體全宗組織管理的突發(fā)事件檔案，維護(hù)了形成主體檔案全宗的完整性，但造成了突發(fā)事件檔案的分散保管，破壞了突發(fā)事件檔案之間的有機(jī)聯(lián)系，不利于對突發(fā)事件的整體記錄，也不利于今后的檔案利用工作；按照突發(fā)事件重建的客體全宗，雖維護(hù)了突發(fā)事件本身的完整性，但割裂了文件與形成單位之間的有機(jī)聯(lián)系，不利于反映形成單位的完整面貌，破壞了立檔單位全宗的完整性。

《辦法》第十八條詳細(xì)規(guī)定了突發(fā)事件檔案全宗設(shè)置的幾種情況：第一，責(zé)任部門為一個單位，形成的檔案納入本單位檔案全宗進(jìn)行管理；第二，責(zé)任部門分為主辦單位、協(xié)辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進(jìn)行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔(dān)活動主要工作的單位全宗進(jìn)行管理或者協(xié)商確定；第三，責(zé)任部門為多個單位不分主次、聯(lián)合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進(jìn)行管理；第四，責(zé)任部門為臨時機(jī)構(gòu)的，形成的檔案納入新設(shè)全宗或臨時機(jī)構(gòu)的主管單位全宗進(jìn)行管理。檔案全宗設(shè)置產(chǎn)生爭議的，由相關(guān)單位提交檔案主管部門予以處理。可見，對于突發(fā)事件檔案的兩種全宗管理方式，《辦法》選擇的方案是盡可能納入已有全宗，維護(hù)形成主體檔案全宗的完整性，特殊情況下才新建全宗。在全宗內(nèi)，這些檔案與形成單位履行其他職能形成的檔案統(tǒng)一管理，檔案門類劃分、分類方法與全宗內(nèi)檔案保持一致。

2.3 突發(fā)事件檔案利用的“專題化”目標(biāo)

突發(fā)事件是不可預(yù)知的，正如加繆在《鼠疫》中所說，“人類能在這場病毒和生活的賭博中，贏得的全部東西，就是知識和記憶”。對于突發(fā)事件檔案的完整保存、充分利用和總結(jié)研究，正是突發(fā)事件檔案存史、資政、教育價值的意義所在。

《辦法》總結(jié)了我國突發(fā)事件檔案管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了檔案實(shí)體分散保管的全宗設(shè)置原則，保留了突發(fā)事件檔案與形成單位的有機(jī)聯(lián)系。但毫無疑問的是，這種管理方式并不利于突發(fā)事件檔案的信息服務(wù)和編研。為此，《辦法》要求責(zé)任部門和檔案部門創(chuàng)造條件，組建突發(fā)事件專題目錄和專題數(shù)據(jù)庫，以備突發(fā)事件檔案的突發(fā)需求、應(yīng)急需求與異地利用。

在責(zé)任部門管理階段，《辦法》提出了實(shí)體分散管理基礎(chǔ)上的專題目錄建設(shè)要求。突發(fā)事件檔案實(shí)體管理被納入責(zé)任部門日常檔案管理活動，可以不作為專題檔案進(jìn)行整理。確有必要的，可以進(jìn)行專題管理；同時規(guī)定，不論是否設(shè)立專題進(jìn)行管理，都應(yīng)當(dāng)建立專題目錄；具備條件的，建設(shè)檔案專題數(shù)據(jù)庫。

在檔案館管理階段，明確要求檔案館開展分管范圍內(nèi)突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)。建立突發(fā)事件檔案專題數(shù)據(jù)庫（數(shù)據(jù)中心），對突發(fā)事件檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行集中管理，是突發(fā)事件檔案管理的最優(yōu)選擇，可以在保持現(xiàn)有檔案實(shí)體保管機(jī)制不變、檔案移交歸檔期限固定的前提下，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件檔案信息的集中和共享，發(fā)揮突發(fā)事件檔案的社會價值。

注釋與參考文獻(xiàn)

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