設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界研究

曾文忠 李鼎君

摘要：立法主體的擴(kuò)容是適應(yīng)改革發(fā)展的需要，同時也是我國法治發(fā)展的要求，要求立法先行，改革必須具有法律依據(jù)。然而，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市并不具備行使地方立法權(quán)的條件，再加上《中華人民共和國立法法》對設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界的界定并不明確，這也無疑擴(kuò)大了立法權(quán)主體擴(kuò)容的風(fēng)險。本文在分析其立法邊界限縮的原因后，提出必須進(jìn)一步明其立法邊界，開展立法能力建設(shè)，加強(qiáng)事后立法監(jiān)督，減少立法權(quán)主體擴(kuò)容帶來的不利影響。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市；立法邊界；立法法；限縮

中圖分類號：D927文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0059-06

作者簡介：曾文忠，江西理工大學(xué)法學(xué)院副教授；李鼎君，江西理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

為了適應(yīng)深化改革發(fā)展的需要，全國人大于2015年3月15日通過了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正案，將立法權(quán)主體擴(kuò)容至設(shè)區(qū)的市。與之前較大的市相比，設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界明顯被限縮。較大的市的立法邊界與省級人大的立法邊界基本相同，具有極大的地方自治性。而設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界被限縮在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，一旦其越過立法邊界，其立法活動將會被否定。

一、設(shè)區(qū)的市人大現(xiàn)有的立法邊界

設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)由法律授予，其立法邊界自然也由法律規(guī)定?！读⒎ǚā酚谜媲鍐蔚哪Ｊ絼澐至嗽O(shè)區(qū)的市人大的立法邊界，其第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)。

1.城鄉(xiāng)建設(shè)與管理

根據(jù)《立法法》之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大能夠就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理制定地方性法規(guī)。從字面可知，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理包含兩方面內(nèi)容，一是城鄉(xiāng)建設(shè)，二是城鄉(xiāng)管理。城鄉(xiāng)建設(shè)的范圍在哪？城鄉(xiāng)管理又在哪？這個問題一直困擾著設(shè)區(qū)的市人大。對這一問題拿捏不準(zhǔn)，容易出現(xiàn)兩個極端，一是濫用地方立法權(quán)，二是不敢使用地方立法權(quán)，這兩種極端對于我國法治發(fā)展都是極其不利的。如果設(shè)區(qū)的市人大無法把握“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的邊界，地方立法活動將喪失其意義，違背《立法法》授權(quán)的初衷，無法做到服務(wù)廣大人民群眾，也無法推進(jìn)我國的法治進(jìn)程。

全國人大法律委員會認(rèn)識到，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍過寬，不夠明確，故在《第十二屆全國人民代表大會法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報告》（以下簡稱報告）中指出，“從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”。然而，該說明作為一種對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”一詞的“權(quán)威解讀”，其含義仍然是不太確定的。雖然該說明在一定程度上界定了“城市與建設(shè)管理”的范圍，但是還是不夠具體，還存在如何解釋“等”的問題，無法對其范圍進(jìn)行明確界定。為了更好地進(jìn)行城市管理，國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，從職責(zé)角度確定了城市管理的范圍，但是仍未解決“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的具體范圍。

2.環(huán)境保護(hù)

相對于“城市建設(shè)與管理”的不確定性，“環(huán)境保護(hù)”的立法范圍比較明確，這主要得益于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。全國人大法律委員會在報告中明確指出，從環(huán)境保護(hù)看，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等。該解釋直接援引了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條關(guān)于環(huán)境保護(hù)的定義，為設(shè)區(qū)的市確立了關(guān)于“環(huán)境保護(hù)”的立法范圍。該解釋為設(shè)區(qū)的市人大立法指明了保護(hù)對象，同時也為其指明了立法方向，要求設(shè)區(qū)的市人大立法不得背離《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》所確立的立法目的以及基本原則，不得違反環(huán)境保護(hù)制度。當(dāng)然，這不意味著設(shè)區(qū)的市人大立法照搬上位法，《立法法》允許其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新，突出地方特色。設(shè)區(qū)的市人大進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面的立法，不是單純地為了保護(hù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》所列的保護(hù)對象，更為重要的是保護(hù)人類的利益，人類的利益包括經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、政治利益、健康利益等。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第一條之規(guī)定可知，環(huán)保法保護(hù)和改善環(huán)境的目的在于防范環(huán)境破壞帶來的各種風(fēng)險，以此保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)環(huán)境與保護(hù)人類利益二者并不矛盾，保護(hù)環(huán)境是保護(hù)人類利益的需要，保護(hù)環(huán)境的過程其實就是保護(hù)人類利益的過程，二者可以實現(xiàn)雙贏。因此，設(shè)區(qū)的市人大在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面的立法時，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮人類利益和生態(tài)利益，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

3.歷史文化保護(hù)

報告對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”和“環(huán)境保護(hù)”進(jìn)行了說明，但并未對“歷史文化保護(hù)”進(jìn)行范圍的界定。目前，關(guān)于歷史文化保護(hù)方面的法律有《中華人民共和國文物保護(hù)法》和《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》。兩部法都明確了保護(hù)的范圍和種類，但不限于所列的保護(hù)對象，還包括其他具有相同歷史文化保護(hù)意義的對象。兩部法的定位并不局限于它們所保護(hù)的具體對象，其定位上升到了歷史文化保護(hù)[1]。這兩部法通過保護(hù)文物與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，發(fā)揮其教育價值、歷史價值、文化價值、科技價值等，推動我國的物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。設(shè)區(qū)的市人大關(guān)于“歷史文化保護(hù)”方面的立法范圍限于《中華人民共和國文物保護(hù)法》和《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》所規(guī)定的范圍，可以對現(xiàn)有的保護(hù)制度和保護(hù)措施進(jìn)行創(chuàng)新和細(xì)化，但不得與這兩部法的立法目的與保護(hù)原則相沖突。

二、邊界限縮的原因分析

2015年修改后的《立法法》表現(xiàn)出地方立法權(quán)“下放上收”的特點?！跋路拧笔侵甘屑壍胤搅⒎?quán)主體擴(kuò)容，由修改前的49個“較大的市”猛增到現(xiàn)在284個設(shè)區(qū)的市?！吧鲜铡笔侵钢醒胝畬υO(shè)區(qū)的市的立法邊界進(jìn)行了限縮?！读⒎ǚā肺闯雠_前和修改前，原來“較大的市”享有廣泛的地方立法權(quán)，可以對諸多事項進(jìn)行立法。而如今，根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，原來較大的市的立法邊界與設(shè)區(qū)的市的立法邊界一樣，不得再制定立法邊界以外的地方性法規(guī)。中央對設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界進(jìn)行限縮不是任意為之，而是有一定原因的。

1.設(shè)區(qū)的市人大立法能力不足

較大的市與其他市相比，具有以下特點：一是經(jīng)濟(jì)文化相對發(fā)達(dá)，二是人大及其常委會機(jī)構(gòu)相對健全且工作人員素質(zhì)比較高。經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)表明其立法活動具有物質(zhì)與精神上的支持，人大及其常委會機(jī)構(gòu)健全顯示其有組織基礎(chǔ)，而工作人員素質(zhì)高則代表立法活動有人才支撐，以上這些因素都是地方立法活動必不可少的條件。而我國地區(qū)發(fā)展不平衡，各設(shè)區(qū)的市之間的發(fā)展差距較大，并不是每個設(shè)區(qū)的市都具備一定的立法能力，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市在這方面有所欠缺。好多設(shè)區(qū)的市人大都未設(shè)置法制工作委員會或性質(zhì)類似的專門從事立法工作的機(jī)構(gòu)，即使有設(shè)置，其工作人員也往往不具備較高的立法素質(zhì)。以2015年的廣東為例，首先，除了佛山、惠州、中山等少數(shù)市對設(shè)置專門的法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了初步安排，其他設(shè)區(qū)的市在立法工作機(jī)構(gòu)和人員編制上無法滿足立法工作的需要。其次，立法人才不足，工作人員立法素質(zhì)無法滿足立法活動的需要。在17個沒有地方立法權(quán)的市的法工委中，有本科以上學(xué)歷的工作人員只有39人，其中法學(xué)專業(yè)博士2人，碩士6人，每市本科以上學(xué)歷人員配備平均不到2.3人[2]。與廣東省一樣，其他省設(shè)區(qū)的市的立法素質(zhì)也不容樂觀。就人員編制而言，大多都不是專職，而是從其他政府機(jī)關(guān)抽調(diào)過來，或者直接掛職于人大法工委，這樣的情況顯然難于滿足地方立法的需要。

設(shè)區(qū)的市人大立法能力不足是限縮設(shè)區(qū)的市人大立法邊界的主要原因，地方立法能力不足容易出現(xiàn)以下現(xiàn)象：一是設(shè)區(qū)的市人大在立法時簡單重復(fù)上位法或者抄襲其他地方的立法成果?！爸貜?fù)”行為會導(dǎo)致資源的浪費，而“抄襲”行為會導(dǎo)致所制定的地方法規(guī)喪失地方特色，降低法律的適用能力，這兩種行為都會使地方立法活動失去意義。二是設(shè)區(qū)的市人大的立法不作為。雖然《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，但仍有些市會以各種理由推脫責(zé)任，不積極回應(yīng)地方立法需求，這不利于地方治理。基于大多數(shù)設(shè)區(qū)的市人大立法能力不足的問題，《立法法》設(shè)置了省級人大常委會批準(zhǔn)程序。根據(jù)《立法法》第七十二條第二款之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)必須報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行，省、自治區(qū)人大常委會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)負(fù)有合法性審查義務(wù)。地方立法權(quán)主體擴(kuò)容之后，也意味著省級人大常委會設(shè)置的立法機(jī)構(gòu)的工作量在增加，需要更多的工作人員參與審查設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，也會面臨人才不足的問題。因此，為了減少設(shè)區(qū)的市人大立法能力不足帶來的負(fù)面影響以及減少省級人大常委會的工作壓力，必須限縮設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界，為其制定合理的立法范圍。

2.地方保護(hù)主義和部門利益易侵蝕法治

我國地區(qū)間社會、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，立法需求不一。如果僅僅依靠中央立法，很難適應(yīng)地方事無巨細(xì)的立法需求[3]。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可以滿足不同地方人民的偏好，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決社會矛盾、處理地方事務(wù)以及發(fā)揮法治在地方改革引領(lǐng)作用的必然結(jié)果，可以促進(jìn)地方政府的競爭和鼓勵制度創(chuàng)新，這正是改革發(fā)展所需要的。

然而，凡事都有兩面性，賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)也不例外。設(shè)區(qū)的市有了地方立法權(quán)之后，地方政府的獨立性進(jìn)一步增強(qiáng)，形成了各自的地方利益。個別的市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而大多設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，設(shè)區(qū)的市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。有的欠發(fā)達(dá)的市為了保護(hù)本地的企業(yè)和市場，采取地方保護(hù)主義，對市場進(jìn)行分割。設(shè)區(qū)的市沒有地方立法權(quán)之前，地方保護(hù)主義主要表現(xiàn)在：一是限定或變相限定本地企業(yè)、單位或個人只能經(jīng)營、購買、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或個人提供的服務(wù)；二是設(shè)置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務(wù)進(jìn)入本地市場；三是利用行政部門在市場中特殊的獨占地位實行行業(yè)壟斷；四是采取行政命令手段阻撓、干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)違法行為的查處工作，遷就姑息違法行為，保護(hù)本地企業(yè)的違法行為。設(shè)區(qū)的市有地方立法權(quán)之后，則容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義法律化，行政機(jī)關(guān)帶有地方保護(hù)主義傾向的命令與指示在地方立法的包裝下，變成合法的地方性法規(guī)，地方保護(hù)主義比之前更加肆虐。地方保護(hù)主義法律化違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也違背了經(jīng)濟(jì)法的立法目的和基本原則，不利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)。

除了容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義法律化，也容易出現(xiàn)部門利益法律化?！暗胤叫姓C(jī)關(guān)作為地方政治、經(jīng)濟(jì)等事務(wù)的管理者，其無疑是此類信息的直接掌握者，如此一來，地方政府便通過信息優(yōu)勢獲取了對地方立法的實質(zhì)控制權(quán)?！盵4]設(shè)區(qū)的市人大在進(jìn)行立法活動時需要大量的資料和信息，不然難以制定出公眾滿意的地方性法規(guī)，為此，地方人大不得不求助于地方政府的相關(guān)部門，形成了行政主導(dǎo)立法的模式，而非人大主導(dǎo)模式。地方立法實踐中，鑒于設(shè)區(qū)的市政府的信息優(yōu)勢，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會往往委托政府或所屬部門起草法律文件草案，政府或部門在起草時會夾雜部門利益，在草案中制定擴(kuò)充本部門權(quán)限和減輕責(zé)任的條款。當(dāng)牽涉多部門利益時，地方性法規(guī)就會成為“任人打扮的小姑娘”，各個部門都使勁往法律草案“填塞”部門利益，到最后地方立法活動成了各部門爭權(quán)奪利的戰(zhàn)場。

不管是地方保護(hù)主義法律化還是部門利益法律化都會侵蝕法治，都不是立法者賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的初衷。立法者希望設(shè)區(qū)的市能夠合理使用地方立法權(quán)，適應(yīng)改革發(fā)展浪潮，積極響應(yīng)地方立法需求，制定出適合地方發(fā)展的地方性法規(guī)，為我國法律體系完善貢獻(xiàn)力量。然而，地方立法實踐卻不容樂觀，賦予設(shè)區(qū)的市更多的立法權(quán)，反而可能加劇地方保護(hù)主義法律化和部門利益法律化，為此，必須對設(shè)區(qū)的市的立法邊界進(jìn)行限縮。

三、完善設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)的建議

1.進(jìn)一步明確設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界

目前，《立法法》所規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界仍然不夠明確，還是比較抽象。根據(jù)《立法法》的設(shè)計，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會應(yīng)在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”等方面進(jìn)行立法，然而并未出臺相關(guān)的法律文件對三個領(lǐng)域進(jìn)行解釋，設(shè)區(qū)的市的立法邊界仍處于模糊狀態(tài)，還有最后的“等方面”也未作解釋。以上這些問題都是設(shè)區(qū)的市人大在進(jìn)行立法活動時必須面對的問題，由于立法范圍不明了，有些市會根據(jù)地方需要對立法范圍進(jìn)行擴(kuò)大或縮小解釋，這容易導(dǎo)致各地區(qū)的立法標(biāo)準(zhǔn)不一致，不利于我國的法制統(tǒng)一。為此，必須對設(shè)區(qū)的市人大的立法范圍進(jìn)一步明確，確定統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大立法。

關(guān)于設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界應(yīng)作嚴(yán)格解釋。目前，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市的立法能力都有待提高，對更多種類進(jìn)行立法的條件還不成熟，不宜對設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界進(jìn)行擴(kuò)張。全國人大常委會應(yīng)嚴(yán)格解釋設(shè)區(qū)的市的立法范圍，對內(nèi)容進(jìn)行一定程度的細(xì)化。對設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范可以減少立法主體擴(kuò)容帶來的負(fù)面影響，同時也可以發(fā)揮地方分權(quán)的積極作用，維護(hù)我國法制統(tǒng)一。當(dāng)然，事物都處于不斷變化發(fā)展之中，各設(shè)區(qū)的市也不例外。隨著改革的不斷推進(jìn)和立法實踐的不斷深入，各設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟(jì)和文化水平得到不同程度的發(fā)展，設(shè)區(qū)的市人大的立法經(jīng)驗日益豐富，立法能力不斷提高，其立法需求日益高漲，勢必要求對立法權(quán)限進(jìn)行擴(kuò)容。但是，不論設(shè)區(qū)的市如何發(fā)展，都必須對其立法邊界進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

2.加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大立法事后監(jiān)督

賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)存在一定的風(fēng)險，可能存在法治碎片化、立法質(zhì)量下降、助長地方保護(hù)主義以及侵蝕中央立法權(quán)等問題，為此，必須加強(qiáng)對設(shè)區(qū)的市人大的立法監(jiān)督。目前，我國《立法法》規(guī)定的立法審查方式主要有主動審查、備案審查、建議審查和要求審查[5]。我國《立法法》賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)以事后監(jiān)督權(quán)，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性法律文件同憲法和法律相抵觸的情況可以改變或撤銷，然而在實踐過程中，事后監(jiān)督權(quán)大都處于閑置狀態(tài)。這意味著具有問責(zé)功能的法律后果在實際過程中未被很好地運用，甚至未被利用。缺少法律后果制約的立法審查猶如沒有關(guān)進(jìn)鐵籠的猛獸，隨時可能損害公民利益和法律權(quán)威。完整的法律規(guī)則必須包含法律后果的內(nèi)容，否則會成為倡導(dǎo)性的規(guī)則，不具備任何的拘束力，更別指望得到執(zhí)行[6]。當(dāng)然，有的法律規(guī)則雖然規(guī)定了法律后果的內(nèi)容，但由于缺乏一定的操作性也容易導(dǎo)致難以發(fā)揮真正的效力。為此，為了立法監(jiān)督的執(zhí)行率，我們必須提高立法監(jiān)督的可操作性。

提高事后立法監(jiān)督的可操作性應(yīng)從兩個方面出發(fā)。一是加強(qiáng)民主監(jiān)督，讓民眾參與立法監(jiān)督。首先，要簡化建議審查的監(jiān)督程序，便利公眾行使監(jiān)督權(quán)，提高公民的參與度。其次，要保障公民的知情權(quán)，及時做好信息公示，讓民眾了解地方立法活動的主要過程和重要細(xì)節(jié)，同時保障審查程序透明化，及時公布審查結(jié)果。二是將審查結(jié)果與“改變或撤銷”的不利法律后果相銜接?！读⒎ǚā返诰攀鶙l規(guī)定了5種可以“改變或撤銷的情形”，其中涉及設(shè)區(qū)的市人大立法的情形主要有越權(quán)的、違反上位法的和違背法定程序的?！吨腥A人民共和國憲法》是《立法法》的上位法，《立法法》要借助憲法的權(quán)威必須要合理利用立法資源重點細(xì)化憲法的宣示性條款，增加憲法原則的生命力和影響力。只有“改變或撤銷”的法律責(zé)任得到落實，事后立法監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用，彌補(bǔ)設(shè)區(qū)的市人大立法邊界不清和立法能力不足的缺陷與漏洞。

3.開展設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)

《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，然而有些設(shè)區(qū)的市由于缺乏一定的立法能力，并不能做好立法工作，為此，必須進(jìn)行立法能力建設(shè)。加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大立法能力建設(shè)具有積極意義，不僅能夠讓其擔(dān)負(fù)起《立法法》賦予的使命，還能增強(qiáng)其地方治理的能力，推動地區(qū)全面發(fā)展。

加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市人大的立法能力建設(shè)，必須從組織機(jī)構(gòu)和人才素質(zhì)上著手，對癥下藥才能取得良好的效果。首先，各設(shè)區(qū)的市要加快立法機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，為立法機(jī)構(gòu)配備充足的人員，保障立法活動順利進(jìn)行。其次，加強(qiáng)工作人員的立法培訓(xùn)，提高他們的立法素質(zhì)，除此之外，還應(yīng)積極引進(jìn)高素質(zhì)的人才，優(yōu)化立法工作人員配置，全面提高立法隊伍的綜合素質(zhì)。由于立法培訓(xùn)周期較長，短時間內(nèi)無法解決立法人才不足的問題，為此，可以以課題外包的方式委托專家起草法律草案[7]。這種方式可以彌補(bǔ)人大立法人才不足的問題，同時還可以改善立法機(jī)關(guān)信息劣勢的地位，提高立法的民主程度。法律專家在地方立法活動中處于獨立的地位，不存在太多的利益糾葛，可以減少部門利益傾向，保證公民的合法權(quán)益不受侵犯，提高法律的公信力。最后，鼓勵公眾參與，為公眾參與立法提供渠道，積極聽取民眾的意見與訴求，提高立法的科學(xué)性和民主程度。

綜上，賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)是適應(yīng)改革發(fā)展浪潮的需要，同樣，設(shè)定設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界也是現(xiàn)實的需要。大多數(shù)設(shè)區(qū)的市立法能力相對欠缺，不宜賦予其過多的地方立法權(quán)限，應(yīng)采取漸進(jìn)式的放權(quán)，待時機(jī)成熟后再考慮擴(kuò)寬設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界。雖然賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)存在一定的風(fēng)險，但也不可故步自封，賦予設(shè)區(qū)的市人大更多的立法權(quán)是大勢所趨。為此，《立法法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確設(shè)區(qū)的市人大的立法邊界，完善立法監(jiān)督制度，同時，設(shè)區(qū)的市人大也應(yīng)不斷加強(qiáng)立法能力建設(shè)，適應(yīng)時代發(fā)展的需要。

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