存款保險制度實施對中小銀行經(jīng)營發(fā)展的影響與對策

張玉紅 中國人民銀行安慶市中心支行

一、存款保險制度的歷史回顧

(一)國際存款保險制度概況

1933年“大蕭條”以后，美國政府為維護(hù)金融體系穩(wěn)定，出臺《格拉斯-斯蒂格爾法案》(也稱作《1933年銀行法》)，并于1934年實行存款保險制度，維護(hù)了銀行穩(wěn)定，也是最早建立存款保險制度的國家。鑒于美國存款保險制度發(fā)揮的顯著作用，1960年以來，英國、日本、印度等其他國家紛紛開展了對存款保險的研究,特別是20世紀(jì)80—90年代，許多國家和地區(qū)為為應(yīng)對爆發(fā)的銀行危機(jī)和金融危機(jī)，大部分國家建立了自己的存款保險制度，一定程度上降低了銀行破產(chǎn)的可能性，推動了銀行的穩(wěn)健發(fā)展。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，多家銀行倒閉，在這種環(huán)境下，美國運用存款保險制度及時化解處置銀行風(fēng)險的經(jīng)驗做法，力爭了存款保險制度在防范化解風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定、增強(qiáng)公眾信心的功能。

(二)我國存款保險制度概況

我國的存款保險制度從1993年開始探索到2015年條例施行歷時22年，大致可以分為5個階段(見下表)，并于2015存款保險制度在我國正式以法律形式確立。

表一：我國存款保險制度發(fā)展路徑

1997-2003 年 集中整頓金融秩序，存款保險制度建設(shè)再次提上重要議事日程。2003-2007年 大規(guī)模處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，存款保險制度建設(shè)取得積極進(jìn)展。2008-2012年 國際金融危機(jī)爆發(fā)，我國推出存款保險制度的外部條件發(fā)生了一些不利變化，存款保險制度推出有所放緩。2013年以來 加快建立與發(fā)展存款保險制度，2015年3月31日(國務(wù)院令〔2015〕660號)公布。

二、存款保險制度實施對地方法人銀行經(jīng)營發(fā)展的影響

(一)存款保險知識受眾面擴(kuò)大，地方法人銀行公信力上升

隨著存款人和社會公眾對存款保險的認(rèn)知度越來越高，中小銀行的公信力也得到存款人的認(rèn)可，存款人在選擇存款銀行時會綜合考慮存款利率、服務(wù)水平等，銀行間存款競爭更加公平。根據(jù)人民銀行微信公眾號統(tǒng)計信息，截至2020年12月末，我國共有4 024家投保機(jī)構(gòu)，99%以上的存款人的存款都能夠獲得全額的保護(hù)，從市場份額看，中小銀行存款的市場份額比2015年《存款保險條例》出臺時上升了2.5個百分點，較好的維護(hù)了地方的金融安全與穩(wěn)定。

(二)實施差別費率機(jī)制，經(jīng)營管理水平不斷完善

《存款保險條例》實施以來，中小法人銀行實行存款保險差別費率機(jī)制，根據(jù)投保機(jī)構(gòu)定性、定量指標(biāo)并結(jié)合系統(tǒng)重要性等因素，確定投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險評分，評分低的銀行多交保費，評分高的銀行少交保費，促使法人金融機(jī)構(gòu)重新審視自身面臨的監(jiān)管和發(fā)展環(huán)境，督促其重構(gòu)對金融風(fēng)險的識別、控制和化解能力，在差額保費的推動下，法人金融機(jī)構(gòu)持續(xù)改善自身的公司治理、內(nèi)控建設(shè)等經(jīng)營能力。

(三)開展早期糾正，有效識別和處置風(fēng)險

日常在對中小銀行進(jìn)行早期糾正，主要是發(fā)揮早期糾正在風(fēng)險監(jiān)測核查、監(jiān)管協(xié)作和問題機(jī)構(gòu)處置方面的功能。具體來說，對于風(fēng)險監(jiān)測核查，對部分資本不足等情形的中小銀行下發(fā)早期糾正通知書、存款保險風(fēng)險警示函。在問題機(jī)構(gòu)處置方面，對問題投保機(jī)構(gòu)實行名單制管理，開展風(fēng)險約談、資產(chǎn)質(zhì)量真實性核查，監(jiān)測、督促推動名單制機(jī)構(gòu)提高資產(chǎn)質(zhì)量、資本補充能力等情況。加強(qiáng)監(jiān)管合作，共同商討風(fēng)險化解具體應(yīng)對措施及進(jìn)展，壓實高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解的責(zé)任分工，積極推動法人銀行所在政府出臺“一行一策”風(fēng)險防范化解工作方案，有序處置各類風(fēng)險，近年來比較典型的處置案例就是包商銀行通過使用存款保險基金化解處置風(fēng)險。

(四)逆周期環(huán)境下，經(jīng)營成本明顯上升

在差別費率的保費核定下，對于監(jiān)管指標(biāo)不達(dá)標(biāo)、經(jīng)營業(yè)績差的中小銀行，繳納的保費相對較高，一定程度會增加加其經(jīng)營成本、消耗部分利潤。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下行背景下，相比大型商業(yè)銀行，高風(fēng)險投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營壓力更為顯著。

三、存款保險制度實施中存在的不足

從我國存款保險制度的實施運用看，仍然存在一些不足：

(一)基金積累規(guī)模不足以應(yīng)對高風(fēng)險的金融形勢

主要表現(xiàn)在存款保險基金規(guī)模較小。目前我國存款保險制度實施時間較短，保費累計交納只有12期，保險基金余額遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，一旦發(fā)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險引發(fā)集中性的高風(fēng)險機(jī)構(gòu)倒閉，存款保險基金恐不足以償付存款人。

(二)費率核定未充分考慮經(jīng)濟(jì)周期因素

在風(fēng)險差別費率機(jī)制下，值得關(guān)注的是，投保機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)繁榮期的經(jīng)營管理和風(fēng)險狀況的指標(biāo)相對較好，核定的保費費率較低，但在經(jīng)濟(jì)蕭條期時，部分機(jī)構(gòu)的資本充足能力、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利水平等指標(biāo)相對較差，較高的費率水平會加重投保機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，再加上目前稅前抵扣水平仍是萬分之一點六，應(yīng)交保費數(shù)額將提高投保機(jī)構(gòu)財務(wù)支出。

(三)存款保險制度在問題機(jī)構(gòu)處置上的法律地位和實踐經(jīng)驗不足

從法律層面上說我國出臺的《存款保險條例》僅為行政法律法規(guī)，除此以外，并沒有發(fā)現(xiàn)其他的有關(guān)法律的存款保險制度，相比國際上其他國家制定的相對完善的存款保險法律體系仍有相當(dāng)大的建設(shè)空間。我國《存款保險條例》中的早期干預(yù)機(jī)制和風(fēng)險處置機(jī)制都還不完善、沒有形成完整的體系，例如，在問題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置上，對于存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的地位、作用及權(quán)力尚不明確，由此可能會產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)象，不利于存款保險制度的有序?qū)嵤?。在對問題機(jī)構(gòu)處置的實踐經(jīng)驗方面，2019年我國已有包商銀行、錦州銀行等的處置經(jīng)驗，但對于銀行體系來說仍然缺乏實踐經(jīng)驗。

四、相關(guān)建議

(一)完善存款保險費率核定機(jī)制

結(jié)合經(jīng)濟(jì)周期因素，在費率核定時嘗試建立動態(tài)性、前瞻性和逆周期的存款保險費率核定機(jī)制。如費率核定機(jī)制中的撥備覆蓋率，當(dāng)前監(jiān)管值已下調(diào)，建議在保費費率核定時對該指標(biāo)的限額也同步下調(diào)。

(二)調(diào)整存款保險保費的稅費抵扣率

財稅〔2016〕106號中提到稅費抵扣率的問題，具體來說，銀行業(yè)投保機(jī)構(gòu)可以對于不超過萬分之一點六的存保保費部分在企業(yè)所得稅稅前扣除，但由于最新的存款保險費率水平第一檔次已調(diào)整，建議稅務(wù)部門也同步調(diào)整稅費抵扣率。另外對于高風(fēng)險投保機(jī)構(gòu)，可考慮將當(dāng)年交納的保費全部或者部分抵扣所得稅。

(三)持續(xù)性開展存款保險知識宣傳

發(fā)揮存款保險穩(wěn)定公眾信心、防范化解金融風(fēng)險的積極作用，全方位開展存款保險宣傳，綜合運用線上、線下宣傳方式，借助電視臺、抖音、LED大屏幕等新舊媒體方式，向公眾普及存款保險知識，持續(xù)開展存款保險進(jìn)校園、商超、企業(yè)、機(jī)關(guān)等活動，提高存款保險的公眾知曉度，最大程度發(fā)揮存款保險制度效能。

(四)完善存款保險制度法律體系

在現(xiàn)有的《存款保險條例》基礎(chǔ)上，總結(jié)中小銀行風(fēng)險處置工作經(jīng)驗做法，逐步形成中小銀行風(fēng)險處置制度，擴(kuò)大金融穩(wěn)定公眾法律授權(quán)，明確存款保險的處置權(quán)利，出臺存款保險法等系列相配套的存款保險法律，增強(qiáng)存款保險法律的權(quán)威性，確保存款保險機(jī)構(gòu)有足夠的權(quán)力應(yīng)對管理中遇到的各項事件。