新規(guī)下國企領導人員經濟責任審計重點及難點

段志平 西北政法大學

引言

為了更好地對領導干部實施監(jiān)督管理，達到預防和懲治腐敗的目的，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年7月印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）[1]，將原有的經濟責任審計規(guī)定進行廢止。新規(guī)從組織協(xié)調、審計內容到審計實施、評價和結果運用，均進行了詳細規(guī)定，成為今后經濟責任審計工作的重要依據(jù)。

國有企業(yè)是黨和國家的重要依靠，在經濟發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，國有企業(yè)領導人員出賣國家利益、非法獲利的事件時有發(fā)生，這不僅造成國有資產的流失，也為國有企業(yè)的健康發(fā)展帶來更大風險。因此，對國有企業(yè)領導干部加強監(jiān)督管理明智之舉，這就需要充分發(fā)揮經濟責任審計的監(jiān)督作用。新規(guī)背景下，對經濟責任審計工作的要求進一步完善，指出了國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的重點。同時也應看到其中的難點問題，找到應對策略是本文追求的目標。本文以新規(guī)出臺為研究背景，分析國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的重點及難點問題，具有重要的實踐意義。

一、新規(guī)的主要變化及意義

（一）新規(guī)的主要變化

對比舊版經濟責任審計規(guī)定，新規(guī)的主要變化表現(xiàn)在三方面：一是經濟責任審計內容的變化。舊版《規(guī)定》所確定的審計內容范圍不夠寬泛，主要指財政收支和財務收支的經濟活動。而新規(guī)中對經濟責任審計內容作出了明確規(guī)定，分別指出地方各級黨委和政府、黨政工作部門、紀檢監(jiān)察機關、法院、檢察院、事業(yè)單位和人民團體等單位以及國有企業(yè)主要領導人員經濟責任審計的內容。二是經濟責任審計時點發(fā)生變化。新規(guī)第一章第五條指出“經濟責任審計可以在領導干部任職期間進行，也可以在領導干部離任后進行，以任職期間審計為主”，改變了傳統(tǒng)經濟責任審計滯后的問題。三是經濟責任審計結果運用方面的變化。新規(guī)第六章專門規(guī)定了審計結果運用的相關問題，并且對經濟責任審計問題的整改提出具體措施。

（二）新規(guī)出臺的意義

一是為了貫徹“三個區(qū)分開來”要求，加強領導干部監(jiān)督管理的需要。黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員發(fā)揮著重要的帶頭作用，近年來由于一些領導干部損害國家利益的事件時有發(fā)生，因此對領導人員進行監(jiān)督管理是十分必要的。二是為有效預防和懲治腐敗提供法律依據(jù)。從本質上看，經濟責任審計是對公共權力監(jiān)督和制約機制[2]，新規(guī)的出臺有利于促進領導人員廉潔自律，自覺履行自身經濟職責，維護國家利益不受侵害。三是為經濟高質量發(fā)展提供良好環(huán)境。經濟的高質量發(fā)展需要良好的環(huán)境，新規(guī)的出臺可以對領導人員實施有效監(jiān)督，揭露相關違法違紀行為，促進黨風廉政建設，從而為社會和經濟發(fā)展奠定基礎。

二、新規(guī)下國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的重點

（一）貫徹執(zhí)行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況

新規(guī)背景下，主要針對的是國有企業(yè)領導人員是否認真貫徹落實國家經濟方針政策和決策部署，相關政策和決策是否落實到位。主要包括公司法、國有資產法等法律法規(guī)的執(zhí)行情況；宏觀調控政策的落實情況，包含財稅、土地管理等多個方面的政策；國家產業(yè)、節(jié)能減排等政策。國家經濟方針政策和決策部署涉及多個方面的內容，這里僅對重點內容進行闡述。之所以將相關內容作為經濟責任審計重點，是因為執(zhí)行經濟方針政策和決策部署是國有企業(yè)領導人員的重要職責。

（二）重大經濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況

總體上來看，經濟責任審計的重點在于國有企業(yè)領導人員在參與重大經濟事項的決策中是否按照相關決策制度進行，是否存在越權審批等行為，重大經濟事項的決策是否執(zhí)行到位，并對執(zhí)行的效果進行綜合評價。舉例來說，國有企業(yè)重大生產經營決策、重大項目投資決策、重大資產處置決策、重大采購事項決策等是否存在失誤或者未完全執(zhí)行決策程序的情況。重大經濟事項一旦決策失誤或者未取得應有效果，都會失去相關決策的意義，造成國有企業(yè)資源浪費。

（三）國有企業(yè)管理方面

包含國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略管理、法人治理結構和內部控制管理、信息系統(tǒng)管理以及對之前審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。發(fā)展戰(zhàn)略管理方面，主要審查戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行過程中領導人員是否履職盡責，是否取得一定效果；法人治理和內控管理方面，審查是否存在法人治理結構不健全、內控制度不完善等情況；信息系統(tǒng)管理方面，則主要考察是否存在安全漏洞、效率低下、軟件資源浪費等問題；對于之前審計發(fā)現(xiàn)的問題，國有企業(yè)領導人員是否組織整改、整改效果如何等均是審查的重點。

（四）財務收支方面

主要審計國有企業(yè)財務的真實、合法和效益情況，這是對國有企業(yè)領導人員的重點考察內容，也與領導人員的業(yè)績、升遷等考核相掛鉤。具體來看，國有企業(yè)財務報表是否真實有效、是否進行真實合法的信息披露，資產是否真實完整、不良資產占比情況，企業(yè)債務情況和償債能力審查等。財務收支方面的審查是經濟責任審計的重中之重，因此審計人員在對國有企業(yè)領導人員進行審計時要格外關注。

（五）黨風廉政建設和廉潔自律從業(yè)情況

全面從嚴治黨發(fā)揮著政治保障作用，也發(fā)揮著政治引領作用。因此黨風廉政建設和廉潔自律從業(yè)情況，也是國有企業(yè)領導人員經濟責任審計中的重點。主要考察國有企業(yè)領導人員的思想作風方面，是否認真學習理論知識，并運用理論指導實踐，理論學習的自覺性如何；工作作風方面，是否利用職務之便謀取私利，是否急于求成、存在形式主義等問題；生活作風方面，是否存在公車私用、超標接待等問題，是否放松對自身要求等。

三、新規(guī)下國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的難點問題

（一）國有企業(yè)領導人員的經濟責任界定存在難度

一是由于領導人員上任時間問題導致經營成果、資產質量等界定困難。從國有企業(yè)來看，有些領導上任時間不一定在年初，離任時間也不一定在年末，所以任期不在同一個會計期間，這樣就增加了經營成果的界定難度。同時，雖然資產情況可以清晰查證，但是對于資產質量問題歸屬于上一任領導還是在任領導人員就存在難度[3]。二是由于歷史遺留問題導致責任界定難。國有企業(yè)一般具有投資較廣的特征，并且本身機構體系相對復雜，存在一些歷史遺留問題缺乏有效管理，也可能與被審計領導人員存在一定關聯(lián)，這樣進行責任認定時就增加了難度。三是經濟責任審計人員對領導人員責任界定缺乏專業(yè)性。經濟責任審計人員不清楚如何劃分領導責任、直接責任和主管責任，在實際審計工作中容易造成相關領導人員推卸責任的問題，為出具經濟責任審計結果增加了難度。

（二）審計資源緊張導致審計全覆蓋推進困難

一是國有企業(yè)審計人力資源緊張。為了推進審計全覆蓋，經濟責任審計的內容和范圍均需要擴展，所需的經濟責任審計人員數(shù)量也增加，并且對審計人員的專業(yè)素質提出更高要求。然而現(xiàn)實情況是雖然審計人員隊伍不斷擴張，但是仍然不能滿足經濟責任審計全覆蓋的需求。二是經費資源緊張。由于經費有限，所以經濟責任審計中更多以重點審計為主，兼顧全面性原則。這樣審計工作中難免會產生一些疏漏，為審計全覆蓋的推進增加了難度。三是由于審計平臺不完善導致審計效率低下。審計信息化程度的提升有利于環(huán)節(jié)審計資源緊張的局面，但是由于國有企業(yè)領導人員不重視或者審計平臺建設不科學等原因，會導致審計效率低下，也不利于經濟責任審計全覆蓋的推進。

（三）審計報告披露不夠全面

一是經濟責任審計報告套路化、模式化問題仍然存在。審計報告一般都有固定的模板，在此基礎上依據(jù)被審計單位的具體情況進行修改，從而出具科學的審計報告。在對國有企業(yè)領導人員進行經濟責任審計后，一些審計人員往往憑經驗撰寫審計報告，造成千篇一律的問題，未能清晰地表達審計中所發(fā)現(xiàn)的問題[4]。二是審計報告所揭露問題單一化特征明顯。根據(jù)《規(guī)定》，經濟責任審計報告不僅要包含對國有企業(yè)領導人員經濟責任情況的總體評價，還要包含審計發(fā)現(xiàn)問題、審計建議等多個方面內容。而從實際情況來看，審計報告往往僅從某一方面揭示了領導人員的問題，問題反映并不全面，不利于后續(xù)整改工作的進行。三是審計報告表達存在問題。經濟責任審計報告中還存在表達不清晰、用詞不準確和責任不明確等問題，嚴重影響審計報告的質量。

（四）審計結果運用效能低

一是對國有企業(yè)領導人員追責力度不足。雖然經濟責任審計中查出了諸多問題，但是由于責任界定難等原因，導致對國有企業(yè)有些領導人員的追責力度并不強，處罰力度過輕，所以經濟責任審計結果也就失去意義。二是審計公告時間不及時，不利于形成警示示范作用。從經濟責任審計結束到公告一般要間隔半年至一年的時間，在此期間國有企業(yè)領導人員已經離職并履任新職，相關審計公告的可參考性不強。同時，由于審計公告時間存在滯后性，新一輪經濟責任審計工作可能已經開始啟動，這就無法及時形成警示作用。三是整改不到位，問題屢查屢犯。一些國有企業(yè)領導人員對經濟責任審計結果不重視，應用不到位，所以對相關問題的整改也是得過且過，造成未從根源解決問題，有些問題多次被審計出來卻未能解決。

四、新規(guī)下國有企業(yè)領導人員經濟責任審計策略

（一）加強經濟責任審計評價，清晰進行責任界定

完善的經濟責任審計評價體系，是對國有企業(yè)領導人員進行責任認定的有效方式。經濟責任審計評價既應關注定性指標，也應關注定量指標，二者從來都是相輔相成的。借助定量指標對國有企業(yè)領導人員的主要業(yè)績、任期內資產減值等情況進行定量評價，從而更加清晰地認定經濟責任；借助定性指標對領導人員的經濟責任進行總體評價，為后續(xù)審計建議的出具提供依據(jù)。與此同時，經濟責任審計人員還需加強自身專業(yè)技能提升，以便更好地完成本職工作。審計人員要對新規(guī)進行深入學習，清楚地知曉領導責任、主管責任等的劃分依據(jù)，并且用于審計實踐。經濟責任審計人員還應遵守職業(yè)道德，不能幫助國有企業(yè)領導人員脫逃責任，而應堅守底線意識，對相關領導責任進行嚴格界定。

（二）優(yōu)化審計資源，推進經濟責任審計全覆蓋

一是打造一支高精尖的經濟責任審計人員隊伍，提升審計效率，從而實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化。根據(jù)國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的實際需求，擴充現(xiàn)有審計人員隊伍，保證人手充足，從而為審計全覆蓋目標的實現(xiàn)奠定基礎。另外，審計人員的專業(yè)素質水平也是需要提升的重點，只有審計人員的專業(yè)性提升，審計效率才能進一步提升，從而實現(xiàn)審計人力資源的優(yōu)化。二是借助現(xiàn)代科學技術優(yōu)化審計平臺，解決經費資源緊張問題。在審計經費有限的前提下，可以通過大數(shù)據(jù)等技術的應用提升審計效率，如智能分析、自動獲取審計結果等，均可以實現(xiàn)審計資源的優(yōu)化，在一定程度上緩解了經費緊張問題，從而有利于推進審計全覆蓋的實現(xiàn)。當然，現(xiàn)代科學技術的應用要與國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的實際情況相結合，從而構建科學的審計平臺。

（三）持續(xù)提升經濟責任審計報告質量

一是避免生搬硬套審計模板。審計人員在出具審計報告時，在模板框架內依據(jù)國有企業(yè)領導人員經濟責任審計的具體情況進行匯總，從而出具客觀的審計報告。二是充分揭露經濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的問題。審計人員要本著客觀公正的原則，對國有企業(yè)領導人員存在的問題進行充分披露，保證審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。同時，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地提出審計建議，并體現(xiàn)在審計報告中，保證審計報告的完整性。三是優(yōu)化審計報告用語措辭。經濟責任審計報告應當用詞恰當，專業(yè)術語解釋清晰明了，保證通俗易懂，讓非專業(yè)人員也可以順暢閱讀審計報告。經濟責任審計報告質量的提升，不僅體現(xiàn)了審計工作的嚴謹性，也體現(xiàn)了審計工作的全面性。

（四）運用審計結果舉一反三，強化問題整改

新規(guī)第六章專門對審計結果運用進行了明確規(guī)定，既包含審計結果運用的具體規(guī)定，也包含整改措施和建議。一是充分運用經濟責任審計結果，融會貫通，加大對國有企業(yè)領導人員的懲處力度。針對經濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴厲追責，提高國有企業(yè)領導人員的違規(guī)成本，避免日后重復類似問題。二是加強對審計問題的整改以及相應效果評價。審計問題的整改是經濟責任審計的重要環(huán)節(jié)，相關問題的解決也意味著審計效能的提升。因此審計人員要督促國有企業(yè)領導人員修正自身問題，同時運用科學方法對整改效果進行評價，以保證整改到位、真正落實。總之，審計結果運用是任何類型審計中均不可缺少的環(huán)節(jié)，提升審計結果運用率也是提升審計質量的重要途徑。

結語

《規(guī)定》的出臺進一步規(guī)范了經濟責任審計行為，新規(guī)是在原有舊版的基礎上進行的修訂，是加強領導干部監(jiān)督管理、懲治腐敗的有效途徑，也是推進經濟高質量增長的必要保證。新規(guī)背景下，經濟責任審計的重點發(fā)生了改變，不再局限于財務收支的審計，特別對國有企業(yè)領導人員的審計內容和范圍均進行了擴展。雖然新規(guī)的出臺為國有企業(yè)領導人員經濟責任審計提供了指引，但是也應看到經濟責任審計中的難點問題。新規(guī)下國有企業(yè)領導人員經濟責任審計策略有：一是加強經濟責任審計評價，清晰進行責任界定；二是優(yōu)化審計資源，推進經濟責任審計全覆蓋；三是持續(xù)提升經濟責任審計報告質量；四是運用審計結果舉一反三，強化問題整改。