全國碳市場即將不完美開市

徐沛宇

目前，全國碳市場的交易手續(xù)費費率等一些細則仍在完善之中。圖/中新

將于2021年6月底開市的中國碳排放權(quán)交易市場（下稱“碳市場”）將超過歐盟碳市場，成為全球交易規(guī)模最大的碳市場。

碳市場起源于2005年2月生效的《京都議定書》，是以市場化手段促進溫室氣體減排的路徑。碳市場是從實體產(chǎn)業(yè)里衍生出來的虛擬市場，基礎(chǔ)建設(shè)工作量大、數(shù)據(jù)系統(tǒng)規(guī)模龐大，需新建眾多的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

中國從2011年10月開始在北京等七省市試點區(qū)域碳市場。2017年底，國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，計劃用三年時間完成全國碳市場建設(shè)。

但直到2020年9月，中國確定“雙碳”目標(biāo)后，全國碳市場的建設(shè)才開始加快步伐。

據(jù)主管部門生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的消息，全國碳市場將在今年6月底開啟第一筆交易，今年12月31日之前完成第一個履約周期。

多位業(yè)內(nèi)人士近日對《財經(jīng)》記者說，全國碳市場的準(zhǔn)備時間不足，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)至今還沒全部發(fā)布，將影響各方參與碳市場的積極性，希望主管部門早日完善。

從歐盟的經(jīng)驗看，碳市場很難一開始就完美運行，需不斷修正和完善。歐盟碳市場早在2005年就開始運行，歷經(jīng)多次修改，是中國建設(shè)碳市場的重要參照物。

根據(jù)金融數(shù)據(jù)公司路孚特對全球碳交易量和碳價格的評估，2019年歐盟碳交易額達1690億歐元，占全球碳市場份額的87%。從減排效果上來看，截至2019年，歐盟碳排放量相對1990年減少了23%。

圖1：碳排放交易體系典型運行流程

資料來源：上海節(jié)能減排中心 制圖：張玲

圖2：中國碳市場年度配額供需形勢

注：配額的年度平衡量為配額總量減去排放量。單位：百萬噸。資料來源：路孚特中國

6月底前開市

碳市場交易體系主要由碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)三部分組成。全國碳市場的三大系統(tǒng)將分屬上海、武漢兩地：上海是交易系統(tǒng)所在地，武漢是注冊登記系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)的所在地。

截至發(fā)稿時，上述機構(gòu)尚未組建完成，暫由上海環(huán)境能源交易所和湖北碳排放權(quán)交易中心承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。據(jù)《財經(jīng)》記者綜合多位業(yè)內(nèi)人士的信息，雖然兩大機構(gòu)的股東結(jié)構(gòu)、注冊資金等因素尚未確定，但運營團隊早已成立，可保障全國碳市場6月底順利開市。

首批納入全國碳排放配額管理的是發(fā)電行業(yè)，總計2225家發(fā)電企業(yè)和自備電廠，二氧化碳排放總量約為40億噸/年。這些企業(yè)將成為參與全國碳市場交易的主體，它們當(dāng)中90%以上是首次參與碳市場，此前參與區(qū)域試點碳市場的發(fā)電企業(yè)共有186家。

與歐盟等其他碳市場不同，中國碳市場目前未制定總量控制目標(biāo)，只是設(shè)定了相對總量目標(biāo)——即以發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量為基礎(chǔ)，依據(jù)一定的基準(zhǔn)值，計算出每家企業(yè)分得的配額數(shù)量;將所有企業(yè)的配額量相加，得到全國總的配額量。也就是說，發(fā)電量越多，配額總量越多。

在基準(zhǔn)值一定的情況下，每家企業(yè)得到的配額與其實際排放量相比，是盈余還是虧損，主要與其機組效率、所用煤炭的品質(zhì)，以及節(jié)能減排措施的實施情況等因素相關(guān)。每家企業(yè)的盈余和虧損情況，決定了整個碳市場的供需情況，有配額盈余的企業(yè)可在碳市場銷售其配額，配額短缺的企業(yè)則需在碳市場購入其缺口量。

全國碳市場第一個履約周期的基準(zhǔn)值根據(jù)《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》確定。該方案還指出，為降低配額缺口較大的企業(yè)的履約負擔(dān)，缺口量20%為企業(yè)清繳配額義務(wù)的最高限值，超過20%的配額缺口可免于清繳。

一般來說，基準(zhǔn)值是以行業(yè)平均水平，或者較先進的水平確定。但多位業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者說，全國碳市場第一個履約周期的基準(zhǔn)值設(shè)置不是很嚴苛，大多數(shù)企業(yè)獲得的配額指標(biāo)與其實際排放量相比相差無幾。

彭博新能源財經(jīng)表示，為了確保碳市場平穩(wěn)啟動，中國碳市場的配額分配標(biāo)準(zhǔn)稍顯寬松。不過，各國碳市場剛啟動時配額分配一般都比較寬松，配額價格也偏低。

中國各區(qū)域試點碳市場的碳配額交易價格差異較大，在10元-60元/噸之間，均價在20元/噸左右。

對于全國碳交易市場開市后的價格預(yù)判，多位業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者表示，預(yù)計開市初期碳價可能會在30元/噸左右，略高于試點地區(qū)的平均水平，短期內(nèi)價格會有小幅波動，但從長期看來價格應(yīng)該會有一定的上漲空間，與碳排放控制愈加嚴格的趨勢相對應(yīng)。

發(fā)電企業(yè)則希望初期碳價盡量低。中國最大的火電企業(yè)國家能源集團旗下共有159家火電企業(yè)納入全國碳市場，裝機規(guī)模約占據(jù)全國火電的六分之一。初步測算，國家能源集團在全國市場的首個履約期的配額情況略有盈余，不過該集團旗下單個火電企業(yè)有虧有盈?！跋Ｍ珖际袌龀跗谔純r不高于30元/噸?！眹夷茉醇瘓F碳管理部門負責(zé)人肖建平對《財經(jīng)》記者說。

圖3：全國碳市場碳價預(yù)測

單位：元/ 噸。資料來源：路孚特中國

圖4：全國碳市場重點碳排放行業(yè)納入順序及規(guī)模變化預(yù)估圖

單位：億噸。資料來源：中創(chuàng)碳投公司

圖5：2005年-2010年歐盟碳市場碳價

單位：歐元/ 噸。資料來源：路孚特

肖建平認為，中國未建立碳價電價聯(lián)動機制，碳成本由發(fā)電企業(yè)獨自承擔(dān)。目前煤價已超過1000元/噸，大部分煤電企業(yè)處于或即將進入虧損狀態(tài)，過高的碳價會給火電企業(yè)雪上加霜。

在碳市場的交易量方面，試點市場每年的配額交易量大概占配額總量的5%左右。中創(chuàng)碳投科技有限公司副總經(jīng)理郭偉對《財經(jīng)》記者說，按這一比例估算，全國碳市場開啟前兩年每年的交易量將可能保持在2億-3億噸左右。待碳期貨品種批準(zhǔn)上市后，按照50倍左右的杠桿放大，全國碳市場年交易量預(yù)計能達到百億噸，達到甚至超過歐盟碳市場的交易量。

交易細則仍在制定

全國碳市場開市在即，交易中的一些細則仍在完善之中。

在交易成本方面，全國碳市場的交易手續(xù)費費率尚未確定。目前業(yè)內(nèi)有兩種聲音：一種聲音認為初期應(yīng)該免收手續(xù)費，另一種聲音則認為手續(xù)費應(yīng)該隨著交易量和碳價的提高，而逐年下降。

區(qū)域試點碳市場的手續(xù)費費率不一，最低的廣東試點市場收費標(biāo)準(zhǔn)為2‰。肖建平表示，全國碳交易的交易量和交易額都超過所有試點市場之和，收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于所有試點中最低的收費標(biāo)準(zhǔn)，即低于2‰。后續(xù)隨配額價格的走高，手續(xù)費還應(yīng)該有所降低。

另一個備受業(yè)界關(guān)注的問題是：第一個履約周期的履約年份目前仍不明確。

一般來說，企業(yè)今年需完成去年的配額履約。今年初，主管部門會按照前年配額量的70%預(yù)發(fā)給企業(yè)。核定完成之后，主管部門再給企業(yè)發(fā)放去年的實際配額量。在履約截止日期前，企業(yè)根據(jù)實際分得的配額與排放量相比的盈虧情況，在碳市場完成履約。

目前，省級生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)企業(yè)2018年度供電（熱）量的70%，預(yù)發(fā)了2019年-2020年的配額。那么，在2021年12月31日前，企業(yè)是需要完成2019年一年，還是2019年和2020年兩年的配額履約？生態(tài)環(huán)境部沒有給出明確答案。

肖建平說，2019年度已經(jīng)過去兩年，財務(wù)賬目基本已全部封賬，對2019年的排放履約存在財務(wù)上的難題。更重要的是，一年承擔(dān)兩年的碳成本，加重了企業(yè)經(jīng)營負擔(dān)。

此外，在今年第一個履約年結(jié)束之后，未來每年配額發(fā)放的時間、基準(zhǔn)值的高低、履約截止時間等交易相關(guān)的關(guān)鍵因素如何制定，目前也沒有明確。

在全國碳市場開市之后，分屬上海和武漢兩地的“雙城”模式如何運作順暢——也是當(dāng)前業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。主管部門原計劃由上海和武漢兩地為主，聯(lián)合其他區(qū)域試點碳市場地區(qū)共同組建兩個新的機構(gòu)，運營管理全國碳市場。但各方利益難以協(xié)同，導(dǎo)致組建工作一直沒有實質(zhì)性進展，目前只能暫時由上海環(huán)境能源交易所和湖北碳排放權(quán)交易中心承擔(dān)具體工作。

“這就好比孩子都要出生了，準(zhǔn)生證還沒辦好?！辈辉妇呙囊晃惶际袌鲅芯咳耸空f。他認為，一個臨時機構(gòu)擔(dān)任組織管理工作，肯定會影響效率和運作流程。而全國碳市場分屬上海和武漢兩地，對參與碳市場的各方也是一個挑戰(zhàn)。

發(fā)電企業(yè)認為“雙城”模式會帶來交易成本的上升。來自華東地區(qū)某發(fā)電企業(yè)的研究人士對《財經(jīng)》記者抱怨說，在全國碳市場做出交易指令后，需隔天才能到賬結(jié)算。比起實時交易的其他金融產(chǎn)品來說，碳市場交易資金的占用時間偏長，抬高了成本。

但從歐盟經(jīng)驗看，地理位置對碳市場運營的長期影響不大。路孚特首席電力與碳分析師、牛津能源研究所研究員秦炎告訴《財經(jīng)》記者，歐盟碳市場成立之初，交易所在英國、德國、法國、挪威都有;碳市場的登記系統(tǒng)則分布于20多個成員國。分散的地理位置并沒有影響歐盟碳市場的運行。中國碳市場覆蓋的碳排放量是歐盟的三倍，“雙城”模式在運行初期的協(xié)調(diào)工作的確比較費時，但運行成熟之后，難題就會迎刃而解。

頂層設(shè)計待完善

從長期來看，頂層設(shè)計的完善是影響中國碳市場發(fā)展更重要的因素。

構(gòu)建全國碳市場的一系列法規(guī)里，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱“條例”）是法律效力層級最高的一項。根據(jù)《國務(wù)院2021年度立法工作計劃》，今年國務(wù)院擬制定的行政法規(guī)里即包括該條例，條例離正式發(fā)布僅一步之遙。

條例對各方在碳市場中的職責(zé)，數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、報告及核查制度（MRV）等多個環(huán)節(jié)做出了規(guī)范和定義，但仍有幾個關(guān)鍵因素未能明確。

首先，業(yè)內(nèi)普遍認為，中國碳市場目前的配額設(shè)定方式僅為過渡方案，應(yīng)盡快制定未來的絕對總量目標(biāo)。

總量目標(biāo)設(shè)定一般分兩種方式：一是根據(jù)絕對排放量或避免排放量而設(shè)定絕對總量，二是設(shè)定相對總量目標(biāo)或基于強度的總量目標(biāo)。中國目前采用的是第二種方式。

配額總量設(shè)定是確保碳交易體系環(huán)境效益的關(guān)鍵，也是決定排放配額經(jīng)濟價值的主要因素。只有設(shè)定了絕對總量上限的碳排放交易體系，才能更好地實現(xiàn)碳市場的環(huán)境效益。

郭偉認為，2024年-2028年是中國大部分地區(qū)和行業(yè)實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的關(guān)鍵時期，屆時全國碳市場應(yīng)從相對總量目標(biāo)過渡到絕對總量控制階段。同時，中國碳市場還應(yīng)該制定一個涵蓋近期、中期以及遠期的路線圖，給各方以清晰的預(yù)期，以免影響到市場的積極性。

秦炎表示，確定碳市場配額量逐年遞減的方向和量化標(biāo)準(zhǔn)，會讓參與者意識到配額的稀缺性，更重視碳成本。在此情況下，碳市場才能更好地體現(xiàn)碳排放的價格信號，激勵發(fā)展清潔能源。

在碳市場涵蓋的范圍方面，未來以怎樣的節(jié)奏納入更多行業(yè)，尚未明確。 首個控排行業(yè)發(fā)電行業(yè)的碳排放總量約為40億噸，若電解鋁、水泥、鋼鐵、化工、造紙、石化、航空等七大高耗能行業(yè)全部納入全國碳市場，碳排放總量預(yù)計在80億/年噸至100億噸/年之間。

肖建平說，中國煤電技術(shù)水平和效率居世界領(lǐng)先水平，減排空間很小。要讓碳市場發(fā)揮市場配置作用，就要引入更多碳減排空間較大成本較低的排放主體，推進全社會各行業(yè)控排減排。

在碳市場的數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、報告及核查制度（MRV）方面，全國碳市場對數(shù)據(jù)質(zhì)量提出了更高要求，目前的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測方式還需要完善。

碳排放量的采集監(jiān)測方法主要有兩種：一是基于核算，二是基于連續(xù)監(jiān)測，通過直接測量煙氣流速和煙氣中CO2濃度來計算碳排放量，主要通過連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)（CEMS）來實現(xiàn)。

中國目前僅采用基于核算的方法采集監(jiān)測排放量。利用CEMS實測的方式可避免因核算過程人為因素干擾造成的數(shù)據(jù)失真，不過成本稍高一些。目前，生態(tài)環(huán)境部已選擇個別火電機組安裝CEMS系統(tǒng)，試點連續(xù)監(jiān)測法。

有業(yè)內(nèi)人士認為，核算和連續(xù)監(jiān)測法并不相互排斥，未來有可能兩者共存，優(yōu)勢互補。

全國碳市場另一個體制上的缺失是，碳排放抵消制度仍未出臺。抵消機制是指允許碳交易體系外的溫室氣體減排項目產(chǎn)生的減排量“沖抵”承擔(dān)減排義務(wù)的重點排放單位的溫室氣體排放量，從而為重點排放單位提供除提交碳排放權(quán)（排放配額）之外的另外一種完成清繳義務(wù)的手段。

在國外諸多碳市場以及中國各地區(qū)的試點碳市場里，均引入了抵消碳排放的制度。

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定，全國碳市場里，管控企業(yè)使用CCER抵銷碳排放的比例上限為5%，但尚未出臺相關(guān)細則。

歐盟碳市場的經(jīng)驗

碳市場的誕生與發(fā)展，與全球能源、工業(yè)以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。走在轉(zhuǎn)型前列的歐洲，建立了歐盟碳市場這個全球規(guī)模最大、歷史最長的碳市場，是中國碳市場學(xué)習(xí)的富礦。

歐盟碳市場于2005年啟動，目前涵蓋歐盟27個成員國以及冰島、列支敦士登和挪威等國家。歐盟在碳市場啟動之初，就設(shè)立了不同階段運行的路線圖，和其氣候目標(biāo)緊密結(jié)合。

第一階段為2005年-2007年的試運行學(xué)習(xí)階段，每年歐盟排放總量目標(biāo)設(shè)定為21.1億噸二氧化碳當(dāng)量。第二階段與《京都議定書》的第一個承諾期同步，即2008年-2012年，其間歐盟碳市場擴大了減排范圍并設(shè)定了更為嚴格的總量，即20.9億噸/年二氧化碳當(dāng)量。

第三階段為2013年-2020年，2013年排放總量為20.8億噸二氧化碳當(dāng)量，此后以每年1.74%的幅度遞減。第四階段為2021年-2030年，歐盟排放交易體系涵蓋更多溫室氣體與行業(yè)，總量目標(biāo)以年度2.2%的速率遞減。

除了總量目標(biāo)不斷降低、覆蓋行業(yè)越來越多，歐盟碳市場在這四個階段里還調(diào)整配額分配方式、碳抵消機制等因素。例如，歐盟碳市場第一階段主要根據(jù)“祖父法”原則（以某一給定基準(zhǔn)期的歷史排放水平為主要考量的分配方式）免費分配配額，在第二階段，配額分配改為免費和拍賣兩種方式。

歐盟碳市場運行初期，配額發(fā)放較為寬松，交易量由低到高。初期碳價波動較大，后又長期處于低位。

2005年，歐盟碳市場的交易量總共為0.94億噸;2007年翻了10倍到近10億噸。在2008年歐盟碳市場正式啟動之后，交易量更是飛速發(fā)展，到2012年高達近80億噸。

歐盟碳交易起始價較高，2005年初從15歐元/噸價位迅速上漲到28歐元/噸。但在2006年4月底，由于核查排放數(shù)據(jù)泄露，并顯示發(fā)放給成員國的碳配額總數(shù)遠高于實際排放，碳配額嚴重過剩。導(dǎo)致每噸碳價從30歐元暴跌至10歐元。此后，由于配額不能存儲到下一階段導(dǎo)致碳價繼續(xù)暴跌，到2007年底接近零。

2008年開始，歐盟碳市場的碳價上漲至接近30歐元/噸。但在2008年秋天，全球金融危機爆發(fā)，經(jīng)濟衰退的打擊之下，企業(yè)排放量大幅減少，導(dǎo)致碳配額又一次嚴重過剩，碳價隨著金融市場的崩盤而暴跌至10歐元/噸之下，后來雖然稍有反彈，但是一直低迷，到2017年才擺脫了個位數(shù)碳價，緩緩回升。

秦炎說，歐盟碳市場的歷程可以看出，碳市場啟動后并不會一帆風(fēng)順地發(fā)展。配額的發(fā)放情況、經(jīng)濟發(fā)展情況等都會影響碳價。如今，歐盟碳價已達到歷史最高區(qū)間，最高值達到56.9歐元/噸，6月16日收盤價為51.1歐元/噸。

在新的能源轉(zhuǎn)型形勢下，歐盟碳市場也在討論納入更多的行業(yè)，交通和建筑這兩個排碳大行業(yè)在計劃之列。

秦炎表示，歐盟經(jīng)驗表明，機制完善的碳市場以及明確的長期減排目標(biāo)，對穩(wěn)定碳市場參與主體的信心和碳價有積極影響。德國對于交通和建筑行業(yè)實施25歐元/噸的固定價格，也說明不同行業(yè)需要采取不同的碳定價機制。