西方國家外資審查制度的“逆全球化”趨勢及中國的對策

陳良奎 簡基松 楊昕

[摘? ? 要] 當今世界經(jīng)濟格局正發(fā)生劇烈變化，國際投資活動持續(xù)低迷，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈運行受阻。在此背景下，美國、歐盟、澳大利亞分別通過頒布《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》《外國直接投資審查條例》和《2020年外國投資（保護澳大利亞國家安全）改革法》對各自的外資安全審查制度進行了趨于收緊的轉(zhuǎn)變，并表現(xiàn)出單邊主義、投資保護主義傾向。受國際投資“逆全球化”趨勢的影響，中國高新技術(shù)企業(yè)海外投資風險加劇，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的進程放緩。目前，我國正步入高水平對外開放的新時期，為應對西方國家外資安全審查制度轉(zhuǎn)變帶來的負面影響，應當在實踐中完善外商投資以及外資安全審查制度，而在法律的制定中，要進一步強化概念的澄清和規(guī)則的細化，保障立法的前瞻性和可預測性;同時要抓住《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）帶來的契機，構(gòu)建新時期符合我國國情的開放型經(jīng)濟的新體制和新發(fā)展格局。

[關(guān)鍵詞] 國際投資;貿(mào)易保護主義;外資安全審查制度;逆全球化;經(jīng)濟全球化

[中圖分類號] D912.29;F813.6? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）07-0072-10

一、引言

外商投資安全審查是國際通行的外資管理制度，在平衡經(jīng)濟利益和維護國家安全方面發(fā)揮著重要作用。近年來，全球范圍內(nèi)的主要經(jīng)濟體都對各自外資安全審查制度進行了調(diào)整，且多趨于收緊。2018年，美國出臺《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act，簡稱FIRRMA），目的是對涉及美國國家安全的外商投資活動加大審查力度;2019年3月14日，經(jīng)歐洲議會和歐盟部長理事會批準，歐盟出臺《外國直接投資審查條例》，旨在推動歐盟成員國之間的外商投資制度趨同化，以維護歐盟成員國以及歐盟整體的利益;澳大利亞政府和聯(lián)邦議會為了防止外商投資者在疫情背景下對澳實施不符合澳方利益的投資，于2020年12月10日頒布了《2020年外國投資（保護澳大利亞國家安全）改革法》Foreign Investment Reform （Protecting Australias National Security） Act 2020。美、歐、澳外資安全審查制度的變革雖各有特色，但也有共同的新動向，即審查范圍擴大化、審查程序復雜化，等等，有助長經(jīng)濟“逆全球化”之嫌。在此背景下，我國高新技術(shù)企業(yè)的海外投資以及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的進程會受到不容小覷的負面影響。

二、美歐澳外資安全審查制度的最新變化及其對經(jīng)濟全球化的影響

（一）美歐澳外資安全審查制度的最新變化

1. 美國外資安全審查制度之FIRRMA。美國是世界上最早建立外資安全審查制度的國家，2018年出臺的《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》是其對原有外資安全審查制度的又一次重大變革。特朗普政府之所以如此留心于外資安全審查制度的革新，也是基于美國國內(nèi)的經(jīng)濟運作狀況和國際投資環(huán)境的深切變化共同決定的。近年來，美國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上為了追逐高端的金融、服務以及高科技產(chǎn)業(yè)，漸漸進入到了后工業(yè)化時期。其制造產(chǎn)業(yè)不斷流向發(fā)展中國家，這就導致了美國與其貿(mào)易相對國之間產(chǎn)生了巨大的貿(mào)易逆差，美國的經(jīng)濟增長乏力。與此同時，“中國崛起”這個21世紀最偉大的經(jīng)濟現(xiàn)象之一，備受世界各國矚目。在躋身全球第二大經(jīng)濟體的過程中，我國的投資規(guī)模和投資模式都發(fā)生了翻天覆地的變化。因而特朗普執(zhí)政期間，基于商人思維的他便掀起了一股所謂的“改革浪潮”，即公開、執(zhí)意奉行“美國優(yōu)先”，并在國際投資與貿(mào)易中挑起了眾多事端，如發(fā)起中美貿(mào)易談判、退出一系列多邊條約、簽署了一些完全可由其掌控的雙邊條約或區(qū)域協(xié)定，等等。一方面，美國妄想通過限制中國及其他國家高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鞏固其在全球科技創(chuàng)新領(lǐng)域的主導地位;另一方面，美國單方面認為其在與貿(mào)易相對國進行投資的過程中，沒有達到對等、互惠的待遇，即投資行為未能使美國利益最大化。在此背景下，美國政府頒布了FIRRMA。FIRRMA相較于美國2007年頒布的《外國投資與國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，簡稱FINSA），呈現(xiàn)出審查對象范圍的擴張、審查主體權(quán)限的擴大和審查程序的復雜化、嚴苛化等特點。

在受審對象擴大的方面，增加了靠近可能影響國家安全的基礎設施附近的不動產(chǎn)交易;外商可能獲得美國企業(yè)的關(guān)鍵基礎設施、關(guān)鍵技術(shù)、保存或搜集美國公民個人敏感信息的交易;外資控股比例變化后可能導致外商對在美企業(yè)具有實際性控制權(quán)的交易;故意逃避美國外國投資委員會（CFIUS）審查的交易①等。在擴大審查主體權(quán)限方面，總統(tǒng)和CFIUS皆有權(quán)對可能損害美國國家安全的交易實施禁止、暫緩以及撤資的命令，并且總統(tǒng)和CFIUS對調(diào)查行為和結(jié)果享有司法豁免權(quán);FIRRMA對于CFIUS施加緩解協(xié)議的權(quán)利也作出了更為詳盡的規(guī)定，強調(diào)了CFIUS對于達成緩解協(xié)議的交易具體實施時的監(jiān)督權(quán)②。在使審查程序更為復雜和嚴苛方面，F(xiàn)IRRMA將申報程序細分為自愿申報和強制申報，對于外商的投資將直接或間接獲得在美企業(yè)的“實質(zhì)性利益”的交易，必須進行強制申報。此外，F(xiàn)IRRMA將CFIUS對交易的初步審查期由30天增加至45天③。

美國外資安全審查制度的此次變革，具有明顯的國際投資保護主義傾向。首先，F(xiàn)IRRMA有意對“國家安全”“實質(zhì)性利益”這些重要概念不作出明確的界定，從而可以賦予CFIUS更多的自由裁量權(quán)。其次，F(xiàn)IRRMA沒有規(guī)定具體的審查依據(jù)，CFIUS的審查過程是先確定管轄權(quán)，然后再尋求法律依據(jù)對交易進行認定，以至于審查行為具有嚴重的主觀影響下的政治化傾向[1]。最后，審查程序沒有規(guī)范化、透明化，CFIUS在對受其管轄的交易進行審查后，只公布最終的審查結(jié)果，而對于審查的依據(jù)、理由含糊其辭，缺乏可信度，且該制度沒有真正展現(xiàn)出法治化、程序化的特點。

2. 歐盟的《外國直接投資審查條例》。自英國“脫歐”以來，歐盟一體化的進程愈發(fā)緩慢。英國的離開，使得歐盟成員國中一股重大的支持貿(mào)易自由化的力量消失了。作為歐盟主導國的德法兩國，迫于中國對歐洲投資規(guī)模的日益擴大以及“17+1合作”不斷深入的壓力，深感歐洲一體化正在受到巨大的威脅[2]。意大利為了頂替英國在歐盟舉足輕重的地位，在政策上積極向德法兩國“示好”。因此，歐盟中投資自由派和投資保守派的力量發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。在此背景下，歐盟的《外國直接投資審查條例》的立法程序啟動，并于2019年3月通過了歐洲議會和歐盟部長理事會批準。自此，外資安全審查制度進階為歐盟與其成員國共同管轄的事務。

依照《外國直接投資審查條例》，歐盟及其成員國有權(quán)以交易涉及國家安全以及公共秩序為由對外商的投資進行審查。在審查內(nèi)容方面，該條例指示性地提供了審查外商投資的大體范圍以及應該考慮的相應因素。審查范圍主要包括關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎設施、關(guān)鍵原材料的供應以及軍民兩用物資。在應當考慮的因素方面，條例也給予了以下針對：第一，涉及可能導致個人信息、國家安全等敏感信息泄露的投資交易行為;第二，涉及可能由第三方國家直接或者間接控制的投資交易行為;第三，涉及危害國家安全和公共秩序的投資交易行為④。在審查程序方面，該條例則賦予了歐盟委員會新的權(quán)力，其可以對外商在某成員國的投資是否具有安全性提出指導性意見，使其他可能受該投資影響的成員國也有權(quán)對該投資行為提出意見。雖然此種意見是非強制的，對接受該投資的國家不具有約束力，但條例仍然規(guī)定該國必須對這些意見給予“最大程度的考慮”[3]。在此條例出臺之前，歐盟成員國中有近一半國家沒有外資安全審查制度，且在設立外資安全審查制度的國家中，又有部分國家是反對設置投資門檻的。受各國的國內(nèi)政策以及經(jīng)濟發(fā)展狀況的影響，歐盟成員國對外商投資自由化程度的理解有所偏差。雖然外資安全審查制度在歐洲“一體化”的初衷是為了維護歐盟成員國以及歐盟整體的利益，促使成員國間的外商投資制度趨同化[4]，給外商提供一個較為明晰的審查標準，優(yōu)化營商環(huán)境，但在各國外商投資審查制度磨合的過程中，由于各成員國訴求的不同，出現(xiàn)利益沖突或矛盾而使該進程產(chǎn)生不確定性也是必然的。

3. 澳大利亞的《2020年外國投資（保護澳大利亞國家安全）改革法》。隨著新冠肺炎疫情在世界暴發(fā)，澳大利亞政府為了防止外商投資者在特殊情況下對澳實施不正當目的投資，于2020年3月29日宣布將外商投資的審核門檻降低至0澳元，同時將審批期限延長至6個月，以應對審查工作量的增加和疫情下工作效率低下的問題。同年6月5日，澳大利亞財政部長宣布對澳大利亞的外資安全審查制度進行修訂，此次修訂是自澳大利亞1975年建立外資安全審查制度以來，于2015年重大修訂基礎上的又一次全面的轉(zhuǎn)變。此版《外國投資（保護澳大利亞國家安全）改革法》征求意見稿分為兩階段提出，第一階段和第二階段分別于2020年8月底和2020年10月初完成咨詢，并于12月經(jīng)過澳大利亞聯(lián)邦議會表決通過，2021年1月1日正式實施。

《2020年外國投資（保護澳大利亞國家安全）改革法》新增了“國家安全事務”的審查范圍，賦予了澳大利亞外國投資審查委員會（簡稱FIRB）更多的權(quán)力，建立了外資登記制度等等，具體如下：1. “國家安全事務”審查是一個獨立于以交易金額為審查門檻的新的審查制度，F(xiàn)IRB有權(quán)以投資交易影響國家安全為由，對該交易發(fā)出附條件、暫停以及撤資的行政指令。“國家安全事務”這一概念包含了關(guān)鍵基礎設施、電信業(yè)務、軍事技術(shù)或者軍事貨物、涉及公民個人、企業(yè)以及國家安全的信息數(shù)據(jù)等多個領(lǐng)域。2. 賦予了FIRB“介入權(quán)”和“最終審查權(quán)”?！敖槿霗?quán)”是指在10年的法定期限內(nèi)，只要投資交易行為具有增加國家安全風險的可能性，F(xiàn)IRB有權(quán)對不在安全審查范圍內(nèi)的投資交易行為進行任意時間段的調(diào)查?！白罱K審查權(quán)”是指FIRB可以基于申請人送審資料的瞞報誤報、申請人的業(yè)務結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等特殊情況，對已經(jīng)過審的投資交易行為作出再次審查。3. 賦予了FIRB多樣化的執(zhí)法權(quán)力以及執(zhí)法方式，并且加大處罰力度。此前，F(xiàn)IRB只能在投資交易行為違規(guī)后對其進行調(diào)查處罰，征求意見稿中允許FIRB向?qū)⒁`規(guī)的投資交易行為發(fā)出指示，以提高FIRB主動制止違規(guī)行為的能力。不僅如此，侵權(quán)通知這種處罰方式的適用范圍由不動產(chǎn)交易擴展到了所有類型的違規(guī)行為。同時，F(xiàn)IRB的監(jiān)測和調(diào)查權(quán)力也更為多樣化。4.制定新的收費制度，大范圍地提高了收購申請的費用，并且在現(xiàn)有法律的基礎上建立了新的豁免制度以及制定了減免措施⑤。5.在農(nóng)業(yè)土地、用水權(quán)、住宅財產(chǎn)登記的基礎上建立起了新的外資所有權(quán)登記制度，并且規(guī)定了相應措施加強機構(gòu)間的信息共享，以便完整地記錄外商投資者的情況⑥。

澳大利亞對其外資安全審查制度的此次變革，提出了更多的合規(guī)性要求，并規(guī)定了更嚴厲的處罰，此舉意味著外商投資者將受到更多、更嚴格的審查以及遵守更多的義務。雖然聲稱其外資安全審查制度的轉(zhuǎn)變遵循不歧視、法治化原則，是維護澳大利亞國家利益所必要，但是該變革的嚴苛化必將在國際投資領(lǐng)域引起不小的震動，對一般的外國投資者具有明顯的威懾作用。

（二）美、歐、澳的外資審查制度對經(jīng)濟全球化的影響

在全球經(jīng)濟格局發(fā)生重大變化之際，經(jīng)濟全球化仍然是各國實現(xiàn)互利共贏的最好方式，在此背景下，跨國投資則是推動經(jīng)濟全球化的重要引擎之一。美、歐、澳近年對其外資安全審查制度進行的改革，其新動向有著以下共同之處：（1）審查領(lǐng)域的范圍擴大。隨著數(shù)據(jù)化時代的到來，美、歐、澳政府在對傳統(tǒng)制造業(yè)管控的同時，更多地注重對信息數(shù)據(jù)、金融行業(yè)的監(jiān)測。（2）審查門檻降低。政府試圖將更多的投資交易行為納入其審查范圍，盡量減少甚至擺脫投資金額、投資主體的限制。（3）審查主體被賦予了更大的權(quán)利。新的法案皆提出了“以國家安全為由”的類似表述，卻不對該表述作出具體的定義，目的在于賦予審查主體更大的自由裁量空間。（4）審查程序更為復雜。審查期限延長，審查條件嚴苛，外商投資者陷入了更多不確定之中。美、歐、澳對其外資安全審查制度的革新，無疑會對經(jīng)濟全球化的進程造成一定阻礙。

1.國際投資秩序失穩(wěn)。國際投資秩序在全球治理中具有舉足輕重的作用。井然有序的國際投資秩序可以規(guī)范國家行為，平衡東道國和外商投資者之間的利益，為全球經(jīng)濟增長提供有力保障。然而，美、歐、澳外資安全審查制度的新動向似乎與國際投資秩序的穩(wěn)定發(fā)展相背離。美國對外資審查的主觀化傾向嚴重，其審查過程是CFIUS先主觀確定某項投資行為屬于自己審查范圍后，再去尋找相關(guān)法律依據(jù)。由此可見，國家之間的政治動態(tài)會影響審查結(jié)果的最終走向。比如，我國三一重工的關(guān)聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司并購美國軍事基地附近的一個風電項目，此前德國在此地已有類似的合規(guī)投資行為，可是羅爾斯公司的并購行為卻被否定。同樣的客觀事實得到了不同的審查結(jié)果，美國依照其外資安全審查制度作出的實踐明顯違反了國際投資中“非歧視”的基本原則。歐盟外資安全審查制度此次革新的主要動力之一，是德、法兩國試圖將其國內(nèi)法律制度歐洲化。德、法兩國企圖通過歐盟體制對其他歐盟成員國施加壓力，如此一來其他成員國在處理投資事務時就極有可能屈于政治化導向，且此做法不符合國際投資秩序中的自愿性。澳大利亞2015年就對其外資安全審查制度作出過重大修訂，時隔5年又再次巨變，如此頻繁的變革，對建立一個穩(wěn)定的國際投資秩序也是極為不利的。隨著新興市場國家和發(fā)展中國家群體性崛起，跨國投資的規(guī)模正在快速增長，國際投資的模式也呈現(xiàn)出多樣化的特征，此時一個穩(wěn)定、井然的國際投資秩序是亟需維護的。世界需要一個民主化、平等化、法治化的國際投資秩序，而不需要一個受政治主導的投資斂財工具。國際投資秩序不應該是由單邊主導的，而應該是由多邊共同商討。美、歐、澳都屬于世界發(fā)達經(jīng)濟體，在其各自都對外資安全審查制度作出重大變革的背景下，國際投資秩序極易被強權(quán)政治干擾，失去穩(wěn)定性。

2. 國際投資的自由化、便利化受阻。保障國際投資的自由化、便利化是確保國際投資健康、可持續(xù)發(fā)展的前提。特朗普執(zhí)政期間，美國為了鞏固其在全球產(chǎn)業(yè)鏈的頂端地位，通過各種手段肆意打壓他國企業(yè)，頒布FIRRMA法案便是其手段之一。2019年11月22日，美國聯(lián)邦通訊委員會將華為、中興列為國家安全風險企業(yè)，由此CFIUS便可針對性地對此類企業(yè)加大審查力度，阻礙其發(fā)展。美國最新的外資安全審查制度政治化傾向嚴重，程序不規(guī)范、不透明，其目的是追求本國利益的最大化，而棄自由、便利的國際投資環(huán)境于不顧。歐盟委員會在歐盟層面建立外資安全審查制，使得原本沒有該制度的、反對限制資金流入的成員國，被迫依據(jù)《外國直接投資審查條例》對外資展開審查。歐盟此舉有干預成員國國家主權(quán)之嫌，與其一直遵從的自由化、便利化國際投資理念不符。澳大利亞則是借疫情之由，擴大外資安全審查的范圍，提高外商投資者的投資成本，給跨國投資造成巨大障礙，進而阻礙國際投資自由化、便利化發(fā)展，使各國生產(chǎn)的商品以及提供的服務在世界大環(huán)境中不能進行有效配置，從而給全球資源造成極大的浪費。保障跨國投資的自由化、便利化則可以促進國際資金融通，維持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。吸引外商投資的首要條件是保障外商投資者的利益，降低投資準入門檻，加大外商投資的保護力度。因此，透明公開的審查程序、公平合理的爭端解決機制是一套完善的外資安全審查制度所必需的。擴大開放程度、優(yōu)化營商環(huán)境、增加投資者信心是促進國際投資自由化、便利化的基礎，這三點在美、歐、澳外資安全審查制度的變革中皆難覓蹤影。

3. 互利共贏的價值理念逐漸淡化。在全球化背景下，各國的經(jīng)濟發(fā)展是相互依存的，互利共贏的價值理念意味著國際間的貿(mào)易投資是要追求每一個參與者的共贏。美國的外資安全審查制度具有明顯的投資保護主義特征。特朗普執(zhí)政期間一直叫囂“美國優(yōu)先”，奉行單邊主義。盡管FIRRMA聲稱此制度是為了鼓勵跨國投資活動，但該變革實質(zhì)上提高了跨國投資門檻，收緊了對外開放程度。由于歐盟執(zhí)著于推進歐洲一體化進程，擔憂成員國內(nèi)部對外資安全審查的態(tài)度產(chǎn)生較大分歧，所以歐盟在德、法兩國的主導下對外資安全審查制度進行了改革。歐盟沒有處理好維護成員國內(nèi)部團結(jié)與促進多邊合作以求互利共贏兩者之間的關(guān)系，對“一帶一路”倡議態(tài)度冷淡，甚至認為“17+1合作”有分化歐洲的風險。澳大利亞為了最大化其單方利益，采取了加大對外商投資的監(jiān)管強度、提高外商投資的成本、加重違規(guī)行為處罰力度等措施，未能秉持互利共贏的理念去完善該制度。當今國際社會，若法治水平低下，國際投資制度就會雜亂無序，單邊主義、貿(mào)易保護主義就會對多邊主義發(fā)起挑戰(zhàn)。只有牢固樹立人類命運共同體意識，建立一個互利共贏的法律體系，才能優(yōu)化各國間的資源配置，保障全球價值鏈的完整順暢。美、歐、澳外資安全審查制度的此次轉(zhuǎn)變，過度考量其國家安全與公共秩序，沒有權(quán)衡投資與保護間的關(guān)系，大肆設置投資壁壘，阻礙技術(shù)交流，造成了當前跨國投資流量減少的局面。

三、國際投資的“逆全球化”對中國的影響及中國的對策

（一）國際投資的“逆全球化”給中國帶來的挑戰(zhàn)

當前國際局勢瞬息萬變，中美貿(mào)易摩擦、科技戰(zhàn)頻繁槍響;歐盟認為中國主導的國際合作有分裂歐洲的風險，也正緊鑼密鼓地采取一系列保護主義行動;疫情之下的澳大利亞聽憑美國差遣，對中國的企業(yè)進行抵制、打壓。自經(jīng)濟進入“新常態(tài)”以來，中國正大力支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，從而促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在美、歐、澳外資安全審查制度的變革助長“逆全球化”趨勢的背景下，中國高新技術(shù)企業(yè)的海外投資風險加劇，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的進程也會受到一定程度的影響。

1. 中國高新技術(shù)企業(yè)海外投資風險加劇。隨著中國整體科技實力的穩(wěn)步提升，美國認為其世界科技霸主的地位受到威脅，在頒布的FIRRMA中將高端技術(shù)交流、優(yōu)質(zhì)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓納入為“關(guān)鍵技術(shù)”的投資領(lǐng)域進而嚴加審查，有明顯遏制中國在科技領(lǐng)域發(fā)展的政治意圖[5]。數(shù)據(jù)顯示，CFIUS在2013年至2015年間基于外資安全審查制度審查的387起交易中，被審的中國企業(yè)有74起，占據(jù)被調(diào)查企業(yè)的第一位。美國政府這一系列做法顯然是違背非政治化、非歧視化國際投資原則的。不僅如此，美國還利用政治影響力，煽動盟國一同圍堵中國高新技術(shù)企業(yè)，澳大利亞便是最典型的例子。中國一直是澳大利亞核心投資力量之一，投資行業(yè)主要分布于采礦、房產(chǎn)、金融行業(yè)，并且投資流量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢。隨著領(lǐng)先全球的科技企業(yè)日益增多，中國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略地位愈發(fā)凸顯，澳大利亞一方面擔心在亞太地區(qū)影響力受到侵蝕，一方面受到歐美大國的慫恿，其國內(nèi)多次爆發(fā)游行活動反對華為在澳建設基站，遏制華為在澳發(fā)展。法國總統(tǒng)馬克龍也曾公開表示，外國企業(yè)若試圖并購歐洲的重要基礎設施、關(guān)鍵國防技術(shù)，政府必須要對該投資行為進行公開、透明的審查，以便讓成員國采取必要措施保證其國家安全。隨著中國與歐盟在全球經(jīng)濟發(fā)展中的主導地位正發(fā)生著變化，歐盟愈發(fā)憂心中國的復興會在政治上對其造成威脅，于是提高外資審查標準，盡量阻止高端技術(shù)的流出，以維持其在全球市場上的競爭力。在此背景下，中國高新技術(shù)企業(yè)的海外投資可能會遭受以下風險：

（1）中資企業(yè)被調(diào)查的次數(shù)將會愈加頻繁。隨著美、歐、澳外資安全審查制度的修訂，審查申請費的提高將導致企業(yè)的合規(guī)成本大幅增加，頻繁的審查次數(shù)加上延長的審查期限也會加大企業(yè)的投資風險，非透明化的審查過程推導出帶有政治傾向的審查結(jié)果更是會減損企業(yè)的品牌效應，甚至于損害國家形象。

（2）中國企業(yè)更難通過投資并購的方式引進外國高精尖技術(shù)。基于國內(nèi)尚不成熟的孵化平臺，中國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略必然要將引進他國高端科技作為輔助力量之一。美國FIRRMA規(guī)定每半年對“關(guān)鍵技術(shù)”的定義作一次補充界定，中資企業(yè)避開外資安全審查直接并購美國科技企業(yè)將愈發(fā)困難。

（3）美國牽頭造成的協(xié)同效應將進一步影響中國在全球范圍投資。在美國FIRRMA建立了盟友之間審查信息共享的機制后，美、歐、澳外資安全審查制度的變革恐在全球形成示范影響。若建立外資安全審查制度成為各國的改革趨勢，中國科技企業(yè)的海外投資活動將遭受更多阻礙。

2. 中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的進程放緩。中國經(jīng)濟正面臨著壓制效應和追逐效應[6]，壓制效應來自美國、歐盟等科學技術(shù)先進、創(chuàng)新能力強大的發(fā)達地區(qū)。發(fā)達國家受地緣政治因素影響，擔心“中國崛起”會在軍事、商貿(mào)等領(lǐng)域?qū)ψ陨碓斐赏{，企圖通過提高跨國投資門檻、切斷高端材料供應、收緊科技人才交流等方式，遏制我國高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展。追逐效應則來自發(fā)展進程比中國緩慢的國家，如越南、菲律賓。隨著中國的人力成本提升，國民的環(huán)保意識增強，過剩的低端產(chǎn)能開始向這些國家轉(zhuǎn)移。在雙重效應的影響下，中國亟需優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以避免產(chǎn)業(yè)空心化。

我國產(chǎn)業(yè)仍處于全球價值鏈的中低端位置，為了更好制定和實施產(chǎn)業(yè)政策，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學將產(chǎn)業(yè)分為追趕型、領(lǐng)先型、轉(zhuǎn)進型、換道超車型、戰(zhàn)略型[6]。美、歐、澳外資安全審查制度助長的“逆全球化”趨勢對這五類產(chǎn)業(yè)會造成3種不同程度的影響。影響最大的是戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)和追趕型產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)是國防設備、高端芯片等作用于國家戰(zhàn)略布局的產(chǎn)業(yè)，追趕型產(chǎn)業(yè)是如高分子材料、高端機器設備等與世界領(lǐng)先技術(shù)存在一定距離的產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)階段，此類產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要跨國投資的手段予以輔助，因此也受到美、歐、澳外資審查制度的極大針對。戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)和追趕型產(chǎn)業(yè)是中國復興的重要一環(huán)，發(fā)展受阻很容易導致行業(yè)內(nèi)以及行業(yè)間出現(xiàn)連鎖反應，重創(chuàng)中國整個的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈。影響適中的是依賴經(jīng)濟全球化去拓寬國際市場的領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)和換道超車型產(chǎn)業(yè)，領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)包括高鐵產(chǎn)業(yè)、家電產(chǎn)業(yè)等，換道超車型產(chǎn)業(yè)則有智能手機、網(wǎng)絡支付服務產(chǎn)業(yè)。此類產(chǎn)業(yè)技術(shù)屬于世界領(lǐng)先地位，發(fā)展不會過度依賴于發(fā)達國家，美、歐、澳提高外商投資門檻，只是挫傷市場制度的規(guī)范性和投資環(huán)境的穩(wěn)定性，導致國際投資規(guī)模縮減從而影響此類行業(yè)的利潤。影響較小的是轉(zhuǎn)進型產(chǎn)業(yè)，此類產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)產(chǎn)能過剩，需要在國際上尋找新的接收區(qū)域，而此類區(qū)域與變革外資安全審查制度的發(fā)達國家無太多關(guān)聯(lián)，所以影響甚微。美、歐、澳出臺外資新政有孤立中國的勢頭，大國崛起的結(jié)構(gòu)性進程在此背景下可能會受到一定影響。面對變幻莫測的國際局勢，我國需要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略重新進行評估，作出相應的動態(tài)調(diào)整。

（二）中國在國際投資“逆全球化”的戰(zhàn)略選擇

1. 完善中國外商投資及外商投資安全審查制度。隨著美、歐、澳對其外資安全審查制度進行了改革，中國涉外領(lǐng)域的法律制度顯現(xiàn)出了滯后性的特點，“外資三法”的局限性凸顯，已經(jīng)不能滿足自身經(jīng)濟發(fā)展的需要。2019年3月15日，我國《外商投資法》出臺，實質(zhì)性地改善了“外資三法”繁瑣化、碎片化的缺陷，實現(xiàn)了我國外商投資法律制度的統(tǒng)一。2019年底，《外商投資法實施條例》《信息報告辦法》《司法解釋》相繼出臺，這些配套規(guī)則在實踐中完善了我國的外商投資制度，幫助我國的對外開放在理念和制度上取得了實質(zhì)性進步。同時，在外商投資法律制度的基礎上，經(jīng)國務院批準，國家發(fā)改委和商務部頒布了《外商投資安全審查辦法》，以踐行總體國家安全觀和新發(fā)展理念，為建設更高水平的開放型經(jīng)濟新體制保駕護航。自此，我國已經(jīng)建立起外商投資和外商投資安全審查制度基本框架，可以有效抵御國際投資“逆全球化”的風潮，必要時可以給予相對國對等的反制措施。

《外商投資法》分為總則、投資促進、投資保護、投資管理、法律責任和附則六章內(nèi)容，對外商投資實施準入前國民待遇和負面清單制度。準入前國民待遇，是指在包括但不限于投資準入階段的整個投資運營過程中給予外國投資者及其投資低于本國投資者與投資的待遇。負面清單制度，是在“法不禁止即自由”的理念指導下，通過否定的列舉方式標識允許外資準入并設業(yè)的范圍和方式，從而塑造東道國外商投資管理制度具有開放、透明、可預見、非歧視等特點的一種核心制度[7]?！锻馍掏顿Y法》還拓展了外商投資的范圍，提高了對外資的保護程度。該法第2條明確了外商投資形式，包括境內(nèi)設企投資、跨境收購并購和境內(nèi)不設企的項目投資3種方式，最后列出了兜底條款，以對未來實踐中出現(xiàn)的其他投資形式予以考慮。在投資保護方面，該法第20條規(guī)定征收征用外資財產(chǎn)應當按照法定程序進行，并及時給予公平、合理的補償。此條相較于傳統(tǒng)的“相應的補償”表述，保護要求已經(jīng)有了實質(zhì)性的提高[8]。頒布《外商投資法》的配套規(guī)則以更好地對該法進行優(yōu)化說明也是我國外商投資法律制度的一大亮點。比如，《外商投資法實施條例》對《外商投資法》第25條中的創(chuàng)新概念“政策承諾”作出了解釋，明確了政策承諾的范圍（支持政策、優(yōu)惠待遇、便利條件等）和承諾限制（“法定權(quán)限內(nèi)”“符合法律、法規(guī)”）。配套規(guī)定具有的澄清關(guān)鍵概念、細化關(guān)鍵規(guī)則的作用，賦予了《外商投資法》極強的可操作性，使其可以更穩(wěn)妥地與執(zhí)法、司法實踐相銜接。

《外商投資安全審查辦法》共23條，包括外商投資安全審查的主體機構(gòu)、審查范圍、申報機制、審查程序、執(zhí)行方式和懲戒措施六個方面的內(nèi)容。辦法規(guī)定國家發(fā)展和改革委員會、商務部為外商投資安全審查機構(gòu)，辦公室設立在國家發(fā)展和改革委員會;審查范圍包括國防安全領(lǐng)域的投資、軍工設施周圍的地域投資、關(guān)系國家安全并取得控制權(quán)的的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重大裝備制造、重要基礎設施、重要運輸服務、重要文化產(chǎn)品與服務、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務、重要金融服務、關(guān)鍵技術(shù)以及其他重要領(lǐng)域的投資⑦;申報機制以主動申報為主;審查程序分為初步審查、一般審查和特殊情況下的特別審查三個階段，三個階段堅持了必要、合理的原則，減少了審查企業(yè)的負擔?！锻馍掏顿Y安全審查辦法》與《外商投資法》相銜接，保證了擴大開放與風險防控的協(xié)同并進。我國外資安全審查制度參考了美、歐、澳等經(jīng)濟主體的審查制度的新變化，以我國自身的國情和發(fā)展要求，建立既符合國際慣例，又滿足國情和發(fā)展需要的、開放的國際化制度。

當前，我國雖然已經(jīng)初步建立起了外商投資以及外資安全審查制度，但是還要經(jīng)受執(zhí)法和司法的實踐檢驗。《外商投資法》制定時，由于外部因素的影響，立法時間緊迫，理論和實踐基礎相對缺乏。因此，今后還應在以下幾方面進行完善：（1）概念進一步澄清，比如對第二條中的“間接投資”“新建項目”概念予以細化說明，同時對該條的兜底條款研究預設投資類型，保證立法具有前瞻性，避免懷有不良目的的投資者“鉆空子”謀取不法利益，危害國家安全。（2）規(guī)則進一步細化，特別是對于執(zhí)法程序、司法程序和救濟程序，應當細化到可以直接操作，并具備可預測性。我國的外資安全審查制度是完善外商投資制度的有力支撐，是堅持對外開放的基本國策、踐行總體國家安全觀和新發(fā)展理念的重要一環(huán)。在制度的立法方面，《外商投資安全審查辦法》理應由更高位階的法律形式加以規(guī)范;在規(guī)范的內(nèi)容方面，《外商投資安全審查辦法》對于審查主體的權(quán)責劃分應更加清晰;對于審查程序應作出更為具體的規(guī)定，保證審查結(jié)果具有可信度，增加審查工作的公平性、透明性。我國的《外商投資安全審查辦法》立法初衷不是奉行投資保護主義，助長“逆全球化”趨勢，而是在促進外商投資的同時，有效化解國家安全風險，促進可持續(xù)的對外開放。在實施過程中推動外商投資以及外資安全審查制度日臻完善，能夠為新一輪對外開放奠定基礎，為更高水平的對外開放保駕護航。

2. 以RCEP簽署為契機構(gòu)建新發(fā)展格局，助力亞太區(qū)域經(jīng)濟共同增長。《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）是在中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭及東盟十國共15方成員之間達成的一項現(xiàn)代、全面、高質(zhì)量以及互利共贏的自由貿(mào)易協(xié)定。在我國“加快形成以國內(nèi)循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”的戰(zhàn)略目標下，RCEP的簽署有利于聚集亞太區(qū)域貿(mào)易和投資市場，暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，推動加快構(gòu)建我國新發(fā)展格局，從而助力亞太區(qū)域經(jīng)濟共同增長。

RCEP的投資章節(jié)較為系統(tǒng)地涵蓋了投資的定義、適用范圍、投資的待遇要求、損失的賠償、代位權(quán)以及征收等規(guī)定，表現(xiàn)出投資保護條款更審慎節(jié)制、投資準入自由化承諾更漸進務實、投資促進與便利化條款更具體細化的特點，更加強調(diào)基于成員國構(gòu)成的多元化特征而在承諾和實施方面的靈活性和包容性[9]。中國應當抓住RCEP協(xié)定帶來的契機，一方面落實好協(xié)定中的邊界內(nèi)措施，進一步降低市場準入門檻、消除歧視性待遇，加強市場環(huán)境的透明度和可預測性，同時優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境，提升我國開放市場質(zhì)量，為成員國的企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)、高效的投資平臺，從而推動我國在新時期開放型經(jīng)濟新體制和新發(fā)展格局的構(gòu)建;另一方面汲取RCEP投資條款的參與經(jīng)驗，同時借鑒國際現(xiàn)有且符合我國國情與國際定位的談判策略，總結(jié)出一套具有中國特色的國際投資協(xié)定談判機制，以深度參與到全球治理和重要國際規(guī)則的制定中，發(fā)揮大國影響力，力爭掌握國際社會交往中的話語權(quán)，從而在國際貿(mào)易、投資的合作中釋放出更多中國聲音，保障我國企業(yè)海外投資活動的便利與安全。

尤其當前中國正步入高水平對外開放的新時期，抓住RCEP協(xié)定帶來的發(fā)展機遇，在吸引外資和對外投資上雙向發(fā)力，符合我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制和新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需求。在RCEP協(xié)定的實施初期，我國可以對國內(nèi)環(huán)境保護、金融監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)競爭方面的法律制度進行適當調(diào)整，爭當落實RCEP協(xié)定要求的成員國表率，并且充分考慮我國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)需求，加強與成員國在大數(shù)據(jù)、電子商務、半導體產(chǎn)業(yè)方面的投資協(xié)作，促進亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

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