黨內(nèi)巡視制度百年變遷研究

李滔 盧雨秋

摘?要：黨內(nèi)巡視制度是黨的建設(shè)與國(guó)家治理的重要支撐，有機(jī)融匯于中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年來(lái)的歷史敘事之中，經(jīng)歷了萌芽與初創(chuàng)、斷裂與重啟、快速發(fā)展、穩(wěn)定與調(diào)整、成熟與完善等重大的制度變遷。以歷史制度主義為分析范式考察黨內(nèi)巡視制度產(chǎn)生與變遷的內(nèi)在邏輯，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)巡視制度變遷呈現(xiàn)出路徑依賴特性，也存在以重大事件為表現(xiàn)形式的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。國(guó)家宏觀制度背景決定黨內(nèi)巡視制度的產(chǎn)生與演化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、利益因素和觀念意識(shí)形態(tài)構(gòu)成影響其變遷的關(guān)鍵變量。行動(dòng)者的能動(dòng)創(chuàng)新與自主性不斷推動(dòng)黨內(nèi)巡視制度變遷的發(fā)生。未來(lái)，要遵循路徑依賴規(guī)律并把握“關(guān)鍵事件”推進(jìn)制度創(chuàng)新，優(yōu)化巡視監(jiān)督治理模式，完善巡視工作體制機(jī)制，推動(dòng)黨內(nèi)巡視制度的良序變遷，從而推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化整體進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)巡視制度;制度變遷;歷史制度主義

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2021）06-0010-08

作者簡(jiǎn)介：李滔（1998-），男，四川德陽(yáng)人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國(guó)政府與政治;盧雨秋（1995-），男，山西運(yùn)城人，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共治理。

一、問(wèn)題的提出

“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)?！秉h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略部署并持續(xù)深入推進(jìn)。全面從嚴(yán)治黨的前提和依托是制度治黨的強(qiáng)有力執(zhí)行，特別是監(jiān)督制度的健全與有效運(yùn)行。黨內(nèi)巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的核心要件，被視作全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。圍繞黨內(nèi)巡視制度的由來(lái)、內(nèi)涵、意義等，學(xué)者們從政治學(xué)、歷史學(xué)等角度展開(kāi)了討論。按照研究路徑的差異，可以將現(xiàn)有研究分為三類：第一類從規(guī)范層面探討黨內(nèi)巡視制度。主要研究黨內(nèi)巡視制度的制度淵源與理論基礎(chǔ)[1]、基本內(nèi)涵[2]與構(gòu)成要素[3]、價(jià)值功能[4][5]、建設(shè)現(xiàn)狀[6]與主要問(wèn)題[7]、優(yōu)化路徑[8]等。第二類從實(shí)證角度進(jìn)行研究。有學(xué)者對(duì)湖北省、山西省、河北省等地的巡視工作進(jìn)行了描述性分析，梳理總結(jié)其基本做法、主要成效、現(xiàn)實(shí)困境及成因，并提出了具體對(duì)策建議。有學(xué)者從環(huán)保督察角度探討了巡視制度的運(yùn)行機(jī)理[9]，也有學(xué)者分析了巡視監(jiān)督在高校黨風(fēng)廉政建設(shè)中的作用[10]。第三類是比較視域下的黨內(nèi)巡視制度研究。該類研究主要將黨內(nèi)巡視制度與我國(guó)古代巡視制度進(jìn)行宏觀層面的比較研究[11]，并探討古代巡視制度對(duì)當(dāng)今巡視制度建設(shè)的借鑒意義[12][13]。

總體而言，已有研究存在兩個(gè)方面的不足：一方面是從宏觀、抽象層面探討黨內(nèi)巡視制度的成果較多，從中觀、具體層面探討的較少;另一方面是受學(xué)科視角影響，相關(guān)成果的系統(tǒng)性有待加強(qiáng)、研究視野不夠開(kāi)闊。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)既是理論問(wèn)題，又關(guān)乎現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域;既涉及黨的建設(shè)，又涉及國(guó)家治理。綜合來(lái)看，鮮有學(xué)者對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的歷史變遷及其內(nèi)在邏輯做專門(mén)研究，也少有研究者從歷史制度主義視角探討這一主題。歷史制度主義從21世紀(jì)初引入我國(guó)以來(lái)，學(xué)界對(duì)其理論內(nèi)涵進(jìn)行了深入分析，也將之作為理論分析工具研究中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從已有研究成果來(lái)看，歷史制度主義主要被運(yùn)用于公共治理以及教育領(lǐng)域，以解釋我國(guó)各種制度和政策的歷史變遷。如對(duì)城市基層治理體制、監(jiān)察制度、農(nóng)地制度、高等教育評(píng)估、學(xué)位制度、高校內(nèi)部治理等制度的變遷分析。這些研究表明，歷史制度主義為各類制度的歷史變遷提供了一種具有解釋力的分析框架，有助于探尋制度變遷背后的內(nèi)在規(guī)律。為此，本文試圖運(yùn)用這一分析框架，通過(guò)制度研究與歷史比較，對(duì)黨內(nèi)巡視制度的長(zhǎng)時(shí)段、連續(xù)性、復(fù)雜性制度變遷過(guò)程、特征以及內(nèi)在邏輯給予系統(tǒng)、有效、合理的解釋，以期為全面理解黨內(nèi)巡視制度提供新的思路。

二、理論分析視角：歷史制度主義

歷史制度主義作為新制度主義三大流派之一，彌合了社會(huì)學(xué)制度主義和理性選擇制度主義的缺陷，并統(tǒng)合二者優(yōu)點(diǎn)，形成了宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀個(gè)體的全新分析框架。通過(guò)引入歷史分析中政治變遷以及文化環(huán)境等相關(guān)要素，歷史制度主義把制度研究和歷史過(guò)程相結(jié)合，通過(guò)對(duì)厚重歷史的審視來(lái)展現(xiàn)制度作為政策變遷的重要考察手段[14]，既重視制度所具有的歷史慣性，也關(guān)注歷史的偶然性所導(dǎo)致的制度變遷的突變性、斷裂性。具體而言，歷史制度主義闡釋制度變遷的基本進(jìn)路為：其一，結(jié)構(gòu)分析范式，著力分析制度變遷背后的結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系。既強(qiáng)調(diào)宏觀政治背景、整體制度等要素對(duì)制度的塑造，也強(qiáng)調(diào)各政治變量間（如經(jīng)濟(jì)、利益、意識(shí)形態(tài)與觀念等因素）的粘嵌耦合對(duì)制度變遷的影響。其二，歷史分析范式，主要分析制度如何維系以及長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，注重觀察制度變遷的歷時(shí)性過(guò)程，著力展現(xiàn)厚重的歷史感，從而挖掘制度“正常”變遷時(shí)的路徑依賴和斷裂式變遷時(shí)的“歷史否決點(diǎn)”或關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。其三，行動(dòng)者分析范式，主要從微觀行動(dòng)者的視角研究制度變遷的動(dòng)力。通常而言，歷史制度主義在分析制度與行為的關(guān)系時(shí)，尤其強(qiáng)調(diào)制度對(duì)行為的影響，并提出了“算計(jì)路徑”和“文化路徑”兩種解釋途徑。然而，制度行為者對(duì)制度的能動(dòng)作用亦不容忽視。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論提出，結(jié)構(gòu)兼具能動(dòng)性和制約性雙重屬性，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的制約性與行動(dòng)者行為的自主性之間為“互構(gòu)”關(guān)系[15]。因此，本文將借助吉登斯結(jié)構(gòu)化理論完善行動(dòng)者分析范式，以突出制度行為者對(duì)制度變遷所具有的能動(dòng)作用。

總體來(lái)說(shuō)，本研究將主要以歷史制度主義分析范式為視角，統(tǒng)合“歷史—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)者”要素對(duì)黨內(nèi)巡視制度百年變遷進(jìn)行深入探究。具言之，通過(guò)制度研究與歷史比較，找尋關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和歷史否決點(diǎn)，重新勾勒黨內(nèi)巡視制度的百年變遷歷程，探討影響制度變遷的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu);發(fā)掘路徑依賴，研究黨內(nèi)巡視制度存續(xù)的歷史慣性;從宏觀制度背景、經(jīng)濟(jì)、利益和觀念等因素，探究黨內(nèi)巡視制度生成的結(jié)構(gòu)動(dòng)力;關(guān)注執(zhí)政黨、巡視組以及社會(huì)力量等制度行動(dòng)者的自主性對(duì)黨內(nèi)巡視制度變遷的形塑。在一定時(shí)段內(nèi)，結(jié)構(gòu)要素的粘嵌耦合和行動(dòng)者的價(jià)值觀念與利益訴求使得黨內(nèi)巡視制度處于穩(wěn)定狀態(tài)。當(dāng)結(jié)構(gòu)要素和行動(dòng)者行為發(fā)生重大改變時(shí)，黨內(nèi)巡視制度內(nèi)部安排與外部環(huán)境形成張力;當(dāng)矛盾沖突達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)，制度困境相伴而生，困境的化解必然要求制度的變革。由此，黨內(nèi)巡視制度將會(huì)從一種穩(wěn)定狀態(tài)過(guò)渡到另一種穩(wěn)定狀態(tài)，以應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)要素和行動(dòng)者行為變化帶來(lái)的沖擊。

三、歷史傳承與制度變遷：黨內(nèi)巡視制度變遷中的節(jié)點(diǎn)與路徑

歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷過(guò)程總體上可分為制度延續(xù)的“正常時(shí)期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。在長(zhǎng)時(shí)間的制度穩(wěn)定時(shí)期，歷史制度主義突出闡釋先前的政策選擇對(duì)當(dāng)下政策安排的影響，繼而分析制度變遷中的“路徑依賴”對(duì)制度存續(xù)的作用;“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”則表現(xiàn)為短期制度波動(dòng)所引起的制度失衡，強(qiáng)調(diào)重大歷史事件對(duì)制度變遷的作用。

（一）制度斷裂與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)影響黨內(nèi)巡視制度走向

1.黨內(nèi)巡視制度百年變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”通常是憑借對(duì)長(zhǎng)時(shí)段的歷史進(jìn)行比較分析得出，可以理解為歷史進(jìn)程中的重大轉(zhuǎn)折、制度創(chuàng)設(shè)和關(guān)鍵決策的特殊時(shí)期，是對(duì)制度變遷軌跡產(chǎn)生重大影響的路徑依賴起點(diǎn)。黨內(nèi)巡視制度百年變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)應(yīng)首先從時(shí)間和事件的共同闡釋中尋找，其次確定和區(qū)分分析單元，最后通過(guò)多重?cái)⑹潞涂臻g單元比較、“關(guān)鍵性”和縱向比較[16]確定最終的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。由此，本文認(rèn)為黨內(nèi)巡視制度在百年變遷中至少存在四個(gè)重大的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”：其一，1931年5月，《中央巡視條例》正式頒布和實(shí)施，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度的正式建立，形塑了以“基層組織建設(shè)和工作指導(dǎo)”為主要特征的傳統(tǒng)巡視工作模式。其二，1990年，黨的十三屆六中全會(huì)提出中央和省一級(jí)黨委可根據(jù)需要向各地各部門(mén)派出巡視工作小組，塵封多年的黨內(nèi)巡視制度重啟。此后，中央加速推進(jìn)巡視制度體系建設(shè)，充分體現(xiàn)巡視的監(jiān)督功能，傳統(tǒng)巡視工作開(kāi)始向現(xiàn)代巡視監(jiān)督治理轉(zhuǎn)型。其三，2007年，黨的十七大將巡視制度正式寫(xiě)入黨章，表明黨中央對(duì)巡視制度的高度重視，不但將巡視制度定位于黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度體系，更把巡視制度與黨治國(guó)理政緊密結(jié)合。其四，2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，賦予巡視制度新的歷史使命。之后，巡視制度體系逐漸成熟完善，將巡視制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，提升中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨能力和治國(guó)理政能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的新定位、新要求和新目標(biāo)。

2.制度勾勒：黨內(nèi)巡視制度百年變遷歷程再劃分。

黨內(nèi)巡視制度本質(zhì)上是為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，以黨的自身建設(shè)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立至今，黨內(nèi)巡視制度經(jīng)歷了100年的歷史變遷，并由巡視監(jiān)督工作的“指導(dǎo)傳達(dá)”功能定位向“完善和推進(jìn)黨的建設(shè)與國(guó)家治理”價(jià)值取向不斷轉(zhuǎn)型。對(duì)于黨內(nèi)巡視制度的嬗變，學(xué)界通?；谥卮髸r(shí)間節(jié)點(diǎn)將其劃分為四個(gè)階段，分別是新民主主義革命時(shí)期、社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放時(shí)期以及黨的十八大至今。本研究將基于上文所概括的四個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)黨內(nèi)巡視制度百年變遷歷程進(jìn)行再劃分，更加彰顯歷史邏輯、理論邏輯與實(shí)踐邏輯。

第一，1921至1931年為黨內(nèi)巡視制度萌芽時(shí)期。1922年，中共二大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，確立黨的特派員制度。1928年10月，中央第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)布《巡視條例》通告。1931年5月，黨中央通過(guò)《中央巡視條例》，預(yù)示著黨內(nèi)巡視制度的正式建立。這一時(shí)期，巡視制度作為維護(hù)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要手段，在規(guī)范和整頓黨組織、傳達(dá)上級(jí)路線方針政策等方面有著一定的積極作用。但由于巡視制度尚處于萌芽階段，制度設(shè)計(jì)剛剛起步，加之當(dāng)時(shí)政治社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜惡劣，巡視制度更多體現(xiàn)為指導(dǎo)作用。第二，1931至1990年為黨內(nèi)巡視制度的斷裂與重啟時(shí)期?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)內(nèi)外斗爭(zhēng)形勢(shì)發(fā)生巨大變化，中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)轉(zhuǎn)了十余年的巡視制度不得不暫時(shí)中斷。1949年，新中國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨以執(zhí)政黨身份登上歷史舞臺(tái)，由于復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，國(guó)家建設(shè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為黨和國(guó)家的工作重心，巡視制度建設(shè)推進(jìn)相對(duì)緩慢。1957年“反右”運(yùn)動(dòng)開(kāi)始后，巡視制度在實(shí)踐探索中被弱化甚至逐漸中斷。1966年5月至1976年10月，“文革”動(dòng)亂期間，黨和國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及黨內(nèi)外各項(xiàng)監(jiān)督制度遭到全面破壞，各項(xiàng)工作陷入停滯狀態(tài)，巡視工作亦逐漸淡出組織建設(shè)的視野。1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，正式開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。基于對(duì)整黨整風(fēng)及自身領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行弊端的深刻反思，黨的建設(shè)在新的歷史條件下逐漸步入正軌，黨內(nèi)巡視工作的重新恢復(fù)開(kāi)始被提上議事日程。第三，1990至2007年為黨內(nèi)巡視制度的快速發(fā)展時(shí)期。隨著1990年中央提出派駐巡視小組，巡視制度建設(shè)快速發(fā)展。1996年，中紀(jì)委制定并下發(fā)了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》。2001年5月，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合派出兩批巡視組。2002年11月，黨的十六大提出要建立和完善巡視制度。2003年12月，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。綜合來(lái)看，“發(fā)展”是這一時(shí)期巡視制度變遷的顯著特征，加快推進(jìn)制度建設(shè)、彌補(bǔ)制度體系真空是此階段的重要任務(wù)。此外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型催生了政治體制改革，如何推進(jìn)黨的自身建設(shè)和國(guó)家發(fā)展、如何回應(yīng)社會(huì)訴求、如何應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型之痛等是中國(guó)共產(chǎn)黨在這一時(shí)期治國(guó)理政需回答的時(shí)代之問(wèn)。第四，2007至2013年為黨內(nèi)巡視制度的穩(wěn)定與調(diào)整時(shí)期。2007年，黨的十七大將巡視制度正式寫(xiě)入黨章，標(biāo)志著巡視制度建設(shè)上升到了中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨以及治國(guó)理政的新高度。2009年5月，中共中央政治局審議并通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，巡視機(jī)構(gòu)職能順應(yīng)國(guó)家發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整。此后，中央和地方相繼出臺(tái)完善巡視工作的配套制度體系。這一時(shí)期，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的重點(diǎn)是推動(dòng)巡視制度朝著規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化方向發(fā)展，以進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，增強(qiáng)執(zhí)政合法性。第五，2013年以來(lái)為黨內(nèi)巡視制度的成熟與完善時(shí)期。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，拉開(kāi)新時(shí)代全面深化改革的序幕，巡視工作全覆蓋隨之開(kāi)啟。2015年8月、2017年7月黨中央兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，推動(dòng)巡視工作法治化、制度化、現(xiàn)代化。2017年，黨的十九大把巡視制度作為“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)巡視巡察聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)，推動(dòng)黨內(nèi)巡視制度日臻成熟完善。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新內(nèi)涵，賦予全面從嚴(yán)治黨新的更高的要求。總之，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央一方面立足思想建黨、組織建黨和制度治黨，不斷優(yōu)化黨內(nèi)巡視工作，將其納入全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)的總體部署，并從理論和實(shí)踐兩個(gè)維度推進(jìn)黨內(nèi)巡視巡察制度深入發(fā)展;另一方面立足黨的建設(shè)與國(guó)家治理耦合相連，這一時(shí)期的黨內(nèi)巡視制度建設(shè)從根本上是為加強(qiáng)完善黨的自身建設(shè)，彰顯制度效能，提升政黨能力，增強(qiáng)體制性的政治勢(shì)能[17]，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）路徑依賴與漸進(jìn)轉(zhuǎn)型：制度繼承的路徑依賴影響黨內(nèi)巡視制度強(qiáng)化

歷史制度主義認(rèn)為，制度在長(zhǎng)時(shí)段的歷史變遷中催生了路徑依賴。廣義上的路徑依賴強(qiáng)調(diào)“歷史承繼”，即前一階段發(fā)生的事件往往會(huì)對(duì)其后發(fā)生的事件產(chǎn)生重要影響，最初的政策選擇容易依照某種慣性持續(xù)下去。狹義上的路徑依賴指一旦一個(gè)組織選定了某種路徑，轉(zhuǎn)換路徑的成本會(huì)隨著時(shí)間的推移不斷增加，即便有新的可替代的路徑，囿于多重阻力難以實(shí)現(xiàn)路徑的成功轉(zhuǎn)換。路徑依賴對(duì)制度變遷會(huì)產(chǎn)生截然不同的兩種結(jié)果，一種是報(bào)酬遞增的正反饋效果，另一種是“制度鎖定”。通常而言，國(guó)家社會(huì)發(fā)生重大變革對(duì)制度發(fā)展路徑的影響表現(xiàn)為對(duì)歷史的繼承和對(duì)自我本身的強(qiáng)化，而此種繼承和強(qiáng)化往往是在理性選擇和價(jià)值判斷的復(fù)合作用下形成的。黨內(nèi)巡視制度的歷史演化存在明顯的路徑依賴現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：第一，黨和國(guó)家重大問(wèn)題導(dǎo)向性貫穿黨內(nèi)巡視制度發(fā)展始終，長(zhǎng)久的有效性與重要的監(jiān)督功能使得黨內(nèi)巡視制度伴隨黨和國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程，不斷進(jìn)行著再生產(chǎn)，并逐漸向制度化特征轉(zhuǎn)型，由此產(chǎn)生了路徑依賴效應(yīng)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家演化軌跡表現(xiàn)為從“建構(gòu)主權(quán)國(guó)家”到“優(yōu)化治理體系”的演進(jìn)[18]，中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)亦隨之演變。具體到黨內(nèi)制度體系建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的巡視制度變遷呈現(xiàn)從“工作傳達(dá)”到“推進(jìn)黨和國(guó)家治理”的功能演進(jìn)，在動(dòng)態(tài)調(diào)適中適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)以及超大型國(guó)家治理需要。第二，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，傳統(tǒng)巡視工作制度基本成型，在向現(xiàn)代巡視工作治理轉(zhuǎn)型中仍然存在著傳統(tǒng)巡視工作管理制度的路徑依賴。這突出表現(xiàn)在巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置上，從社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期到新時(shí)代，巡視小組（團(tuán)）體制深刻影響著黨內(nèi)巡視制度變遷，巡視人員設(shè)置從臨時(shí)性機(jī)構(gòu)逐漸向固定的專責(zé)機(jī)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變，但小組形式最終得以承繼?？傮w上，后一階段對(duì)前一階段的制度安排是一種承繼關(guān)系，但新制度在承繼了舊制度合理要素基礎(chǔ)上，進(jìn)行改革創(chuàng)新和自我強(qiáng)化，消解制度變遷中的路徑依賴，加強(qiáng)黨的建設(shè)、提升執(zhí)政能力、維護(hù)中央權(quán)威、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化成為黨內(nèi)巡視制度改革的最終目標(biāo)。

四、結(jié)構(gòu)約束與制度變遷：黨內(nèi)巡視制度變遷中的結(jié)構(gòu)與制度

受舊制度主義和結(jié)構(gòu)主義馬克思主義的結(jié)構(gòu)因果觀影響，歷史制度主義結(jié)構(gòu)分析范式具有雙重內(nèi)涵，一是認(rèn)同政治制度等國(guó)家宏觀制度背景對(duì)公共政策和政治后果的影響，二是強(qiáng)調(diào)政治變量間的結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)政治后果的影響。

（一）制度背景與制度設(shè)計(jì)：國(guó)家宏觀制度背景決定黨內(nèi)巡視制度選擇

歷史制度主義承繼和強(qiáng)化了舊制度主義著重突出政治制度重要影響的主張，強(qiáng)調(diào)既定國(guó)家宏觀制度背景對(duì)不同政策制定所產(chǎn)生的重要影響，而國(guó)家宏觀制度背景主要指一國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的基本制度安排。新中國(guó)成立之前，以“組織建設(shè)和工作指導(dǎo)”為主要表現(xiàn)形態(tài)的傳統(tǒng)巡視工作作為中國(guó)共產(chǎn)黨的一種制度選擇，取決于以下制度背景因素：其一，中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生與壯大。1921年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨于上海成立。作為誕生于民族危難之際的新政黨，為適應(yīng)革命斗爭(zhēng)需要，指導(dǎo)各級(jí)黨組織開(kāi)展工作，巡視工作應(yīng)時(shí)而生。其二，復(fù)雜惡劣的政治環(huán)境。軍閥割據(jù)和國(guó)民黨“白色恐怖”導(dǎo)致中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭(zhēng)只能秘密進(jìn)行。為改變現(xiàn)存權(quán)力不平衡的格局，初步建立了巡視制度，以密切各級(jí)黨組織之間聯(lián)系，加強(qiáng)中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而確保黨的路線方針政策得到正確貫徹執(zhí)行。

社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入徘徊和停滯狀態(tài)，主要因?yàn)椋浩湟?，新政?quán)建立，百?gòu)U待興，波詭云譎的國(guó)際形勢(shì)決定了黨的工作重心在于發(fā)展重工業(yè)，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。因此，巡視制度建設(shè)處于邊緣地帶和徘徊狀態(tài)。其二，反復(fù)出現(xiàn)的政治運(yùn)動(dòng)?！胺从摇薄拔幕蟾锩钡日芜\(yùn)動(dòng)掀起階級(jí)斗爭(zhēng)高潮，導(dǎo)致巡視工作定位嚴(yán)重偏離制度設(shè)計(jì)初衷，巡視制度遭到破壞。

改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度體系建設(shè)加速推進(jìn)，日臻成熟完善，其宏觀制度背景在于：其一，改革開(kāi)放的時(shí)代背景。黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期積累的大量弊端不斷凸顯，亟須在各領(lǐng)域推進(jìn)改革，黨內(nèi)巡視制度被囊括進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督體系改革范疇，并得以重啟和發(fā)展。其二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步確立和長(zhǎng)足發(fā)展推動(dòng)政治體制改革。1992年，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，市場(chǎng)和社會(huì)活力被充分激發(fā)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展變遷導(dǎo)致一系列轉(zhuǎn)型難題突顯，亟須政治體制改革的加速推進(jìn)。黨內(nèi)巡視制度在此背景下得以發(fā)展，重點(diǎn)在于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)及黨風(fēng)廉政建設(shè)。其三，全面從嚴(yán)治黨與依法治國(guó)的提出和推進(jìn)，對(duì)黨的巡視監(jiān)督制度提出了更加嚴(yán)格的要求。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度體系建設(shè)進(jìn)一步完善。通過(guò)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，黨內(nèi)政治生態(tài)建設(shè)得到顯著改善，治國(guó)理政效能和政治勢(shì)能得以提升。其四，新時(shí)代黨的建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的耦合。新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將黨的建設(shè)上升為治國(guó)理政的重大戰(zhàn)略舉措，要求著力提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，以更好地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。巡視制度作為制度治黨的重要組成部分，被賦予新的歷史使命，黨中央不僅注重巡視制度體系的完善，而且更加強(qiáng)調(diào)巡視治理效能的發(fā)揮。其五，互聯(lián)網(wǎng)治理時(shí)代的來(lái)臨為黨內(nèi)巡視工作機(jī)制與方式的革新帶來(lái)了契機(jī)。

（二）政治變量與制度安排：政治變量的序列結(jié)構(gòu)影響黨內(nèi)巡視制度安排

歷史制度主義認(rèn)為，政治結(jié)果受到政治變量之間的排列方式與結(jié)構(gòu)關(guān)系的影響，“利益、觀念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系一直是歷史制度主義關(guān)注的核心”[19]。黨內(nèi)巡視工作的制度選擇、持續(xù)與變革受到與政治制度共同嵌于因果鏈條之中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、利益因素、觀念意識(shí)形態(tài)等政治變量制約。具體而言：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。新中國(guó)成立之初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，指令型經(jīng)濟(jì)體制將市場(chǎng)和社會(huì)排斥在國(guó)家建設(shè)之外，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)逐步在指導(dǎo)、檢查工作層面。改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，市場(chǎng)和社會(huì)要素不斷成長(zhǎng)壯大，社會(huì)生產(chǎn)力也獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的快速發(fā)展亟須政治領(lǐng)域進(jìn)行改革給予回應(yīng)，制度建設(shè)迫在眉睫。為推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)、凈化黨內(nèi)生態(tài)，黨內(nèi)巡視制度迎來(lái)加速發(fā)展的契機(jī)。第二，利益因素。黨內(nèi)巡視工作覆蓋范圍較廣，牽涉中央到地方、黨與政、國(guó)有企事業(yè)單位、軍隊(duì)系統(tǒng)等，其背后實(shí)質(zhì)是權(quán)利或利益關(guān)系。受限于巡視手段與巡視方法，同體監(jiān)督的弊端使得很長(zhǎng)一段時(shí)間巡視工作所展現(xiàn)的實(shí)效比較有限，巡視制度優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為治理效能。直至黨的十八大以來(lái)，巡視監(jiān)察工作才逐漸常態(tài)化、規(guī)范化、程序化、法治化、制度化，巡視“利劍”不斷嶄露鋒芒。第三，觀念意識(shí)形態(tài)。在歷史制度主義的結(jié)構(gòu)分析框架中，觀念意識(shí)形態(tài)作為重要的獨(dú)立變量，對(duì)制度變遷起到較大的作用。黨內(nèi)巡視制度變遷發(fā)展在很大程度上受到中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的影響，新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念經(jīng)歷了由“人治”到“法治”，再到“依法治國(guó)”與“以德治國(guó)”相結(jié)合的轉(zhuǎn)變過(guò)程，巡視制度亦隨之變遷。從個(gè)人權(quán)力凌駕于法律到加強(qiáng)法制建設(shè)，再到依法治國(guó)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，中國(guó)共產(chǎn)黨將巡視制度建設(shè)逐步上升到黨內(nèi)監(jiān)督和黨的建設(shè)高度，推動(dòng)巡視制度發(fā)展完善，以提升治國(guó)理政能力。第四，黨政體制的特殊政治安排。理解中國(guó)國(guó)家治理，最根本的要從黨政體制入手。因此，理解黨內(nèi)巡視制度變遷不能單從中國(guó)共產(chǎn)黨層面考慮，應(yīng)將其放置于黨的建設(shè)與國(guó)家治理的大背景下。推進(jìn)巡視制度體系完善，有利于加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，從而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

五、自主性與制度變遷：黨內(nèi)巡視制度變遷中的行為與制度

制度與行為之間的關(guān)系是當(dāng)代制度分析的核心。制度通過(guò)行為產(chǎn)生作用，制度變遷也由制度與行為的互動(dòng)來(lái)推進(jìn)，而制度與行為互動(dòng)的基礎(chǔ)在于行動(dòng)者自主性的存在。因此，歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷除了受制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)性影響之外，還深受行動(dòng)者行為的影響。將黨內(nèi)巡視制度本身視為一種制度結(jié)構(gòu)，推動(dòng)這項(xiàng)制度變遷的行動(dòng)者主要包括兩類：一是制度變遷的直接參與者，該類參與者直接推動(dòng)了制度的變遷，如中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人、巡視組等;二是與該制度有密切聯(lián)系的相關(guān)利益主體，如巡視客體（各級(jí)地方黨委政府、國(guó)有企事業(yè)單位等）、社會(huì)公眾等。

具體而言：第一，執(zhí)政黨的能動(dòng)作用與巡視制度變遷。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其對(duì)于黨內(nèi)巡視制度變遷的能動(dòng)作用，來(lái)源于政黨自主性的存在。自主性則主要體現(xiàn)在自主的意識(shí)形態(tài)，以及通過(guò)嚴(yán)密的巡視監(jiān)督體系實(shí)現(xiàn)黨對(duì)意識(shí)形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)。通常認(rèn)為，黨內(nèi)巡視制度的正式建立是以1931年5月《中央巡視條例》的正式頒布和實(shí)施為標(biāo)志。就此而言，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)巡視制度的能動(dòng)作用首先體現(xiàn)為締造作用。而此后中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)巡視制度變遷的能動(dòng)作用主要體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)體制及價(jià)值定位的塑造，且貫穿于制度變遷的全過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)體制主要表現(xiàn)在成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，受中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，并明確提出中央巡視組與省、自治區(qū)、直轄市巡視組的關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)。在價(jià)值定位上，將巡視制度從“工作指導(dǎo)”上升至“推進(jìn)黨的建設(shè)和國(guó)家治理”的戰(zhàn)略高度。中國(guó)共產(chǎn)黨在改革開(kāi)放后全面推進(jìn)巡視制度體系建設(shè)，黨的十八大以來(lái)將其上升為完善黨和國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略高度。作為唯一且長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視黨的自身建設(shè)，以巡視制度建設(shè)完善權(quán)力監(jiān)督體系、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)政治意識(shí)，全面提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，增強(qiáng)執(zhí)政合法性，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。第二，巡視組的能動(dòng)作用與巡視制度變遷。奧爾森將制度變遷中的行動(dòng)主體分為“第一行動(dòng)集團(tuán)”與“第二行動(dòng)集團(tuán)”。就黨內(nèi)巡視制度變遷而言，“第一行動(dòng)集團(tuán)”為中國(guó)共產(chǎn)黨及國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)制度變遷起著關(guān)鍵作用。巡視組則屬于“第二行動(dòng)集團(tuán)”，是制度變遷的實(shí)施者。巡視組最早由中紀(jì)委和中組部牽頭于2003年成立，2009年更名為中央巡視組。巡視組對(duì)巡視制度變遷的能動(dòng)作用主要體現(xiàn)在巡視組數(shù)量的增加和巡視范圍的擴(kuò)大、巡視工作透明度的日漸加強(qiáng)以及巡視組組長(zhǎng)選拔任命的變革與創(chuàng)新?？傊?，巡視組能動(dòng)性的基礎(chǔ)在于自主性支配下的自我調(diào)整和自我優(yōu)化。為保持自身對(duì)快速變遷環(huán)境的適應(yīng)，有效促進(jìn)巡視工作開(kāi)展、增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效、加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，巡視組通過(guò)對(duì)巡視內(nèi)容范圍、巡視方式方法以及人員選拔任用機(jī)制的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)巡視制度的優(yōu)化。第三，社會(huì)力量的能動(dòng)作用與巡視制度變遷。社會(huì)力量對(duì)于黨內(nèi)巡視制度變遷的能動(dòng)作用來(lái)源于社會(huì)自主性的回歸與強(qiáng)化。新中國(guó)成立以來(lái)，對(duì)于我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系存在全能主義、新權(quán)威主義、公民社會(huì)以及法團(tuán)主義等多種分析模式。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展激發(fā)了公眾政治參與的熱情，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)使得政治參與更加便捷。民意表達(dá)是反腐倡廉的社會(huì)基礎(chǔ)，將巡視監(jiān)督與群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，有助于形成環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督鏈。社會(huì)自主性的強(qiáng)化要求巡視工作堅(jiān)持群眾路線，動(dòng)員社會(huì)力量積極參與到巡視工作中來(lái)，以提高黨的執(zhí)政能力，增強(qiáng)政治合法性。

六、結(jié)語(yǔ)

借助歷史制度主義分析范式，從縱向的、長(zhǎng)時(shí)段的比較歷史維度檢視黨內(nèi)巡視制度變遷，可以厘清建黨百年來(lái)黨內(nèi)巡視制度變遷的內(nèi)在邏輯。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)巡視制度變遷具有顯著的歷史波動(dòng)性，包含“萌芽時(shí)期——斷裂與重啟——快速發(fā)展——穩(wěn)定與調(diào)整——成熟與完善”五個(gè)典型階段。重大事件的發(fā)生構(gòu)成黨內(nèi)巡視制度變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，路徑依賴促使巡視制度在原有基礎(chǔ)上不斷完善和優(yōu)化。黨內(nèi)巡視制度的建構(gòu)、演變受到黨和國(guó)家宏大制度背景的決定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、利益因素和觀念意識(shí)形態(tài)是影響巡視制度建設(shè)的關(guān)鍵變量。同時(shí)，執(zhí)政黨、巡視組以及社會(huì)力量等制度行動(dòng)者在面臨歷史和結(jié)構(gòu)因素的制約條件下，其自身的能動(dòng)性在一定程度上形塑著黨內(nèi)巡視制度變遷?？傊?，歷史制度主義較好地展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨建立以來(lái)黨內(nèi)巡視制度的百年變遷邏輯。

在此基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步展望未來(lái)黨內(nèi)巡視制度改革的路徑選擇：

第一，黨內(nèi)巡視制度改革需緊密結(jié)合時(shí)代需要。黨的十九屆五中全會(huì)開(kāi)啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新內(nèi)涵，賦予全面從嚴(yán)治黨更高要求。黨內(nèi)巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督重要抓手，亟須從體制機(jī)制、方式方法、成果創(chuàng)新運(yùn)用等方面著力改革，以全面推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面夯實(shí)黨的建設(shè)、全面增強(qiáng)執(zhí)政合法性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第二，黨內(nèi)巡視制度變遷要遵循路徑依賴規(guī)律，并充分把握“關(guān)鍵事件”推進(jìn)制度創(chuàng)新。推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度變遷，要準(zhǔn)確把握“關(guān)鍵事件”帶來(lái)的機(jī)會(huì)之“窗”，尤其注重領(lǐng)導(dǎo)人思想研究、執(zhí)政黨重要會(huì)議的召開(kāi)、重大改革計(jì)劃的頒布、黨和國(guó)家體制機(jī)制改革等政治制度設(shè)計(jì)與國(guó)家治理中的重大事件，形成黨內(nèi)巡視監(jiān)督的良性路徑依賴。第三，強(qiáng)化協(xié)同合作，完善巡視監(jiān)督治理模式。深入推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家專門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式緊密結(jié)合，自上而下與自下而上監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)監(jiān)督資源整合優(yōu)化，形成監(jiān)督的整體合力。第四，建立健全巡視工作體制機(jī)制，強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用。通過(guò)深化政治巡視、不斷完善巡視工作法律法規(guī)、加強(qiáng)巡視隊(duì)伍建設(shè)以及構(gòu)建巡視工作長(zhǎng)效機(jī)制等推動(dòng)制度治黨，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管黨治黨效能;通過(guò)加強(qiáng)績(jī)效考核管理形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制;通過(guò)創(chuàng)新巡視成果運(yùn)用形式以及深化巡視意見(jiàn)反饋機(jī)制助推巡視成果運(yùn)用，堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)增強(qiáng)人民對(duì)黨的向心力與信任度。

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