基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況審計實踐的比較研究

孫權

摘要：文章基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計實踐出發(fā)，采用比較研究法，將重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計與問題導向審計、其他內(nèi)部監(jiān)督治理、對外執(zhí)法檢查開展對比分析，并進一步提出合理定位審計角度、逐步完善審計體系建設、切實提高審計成果質量、實施科技強審戰(zhàn)略、打造“一專多能”審計人才隊伍等五條針對性建議。

關鍵詞：重大政策貫徹落實;內(nèi)部審計;人民銀行

一、引言

2019年，人民銀行總行正式印發(fā)《關于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》，重大政策措施貫徹落實情況審計正式成為人民銀行內(nèi)審履職的重大政治任務和首要職責。經(jīng)過近兩年的探索與實踐，在積累了一定經(jīng)驗并取得一些成效的同時，應該清醒地認識到其中仍存在很多困難和挑戰(zhàn)，與黨中央“通過審計推動重大政策措施有效落實”的目標相比仍存在一定差距。鑒于此項審計工作正處在起步階段，缺乏可復制、可借鑒的成功經(jīng)驗，采用“比較研究法”可以更好地界定內(nèi)部審計與問題導向審計、其他內(nèi)部監(jiān)督治理、對外執(zhí)法檢查在推動重大政策措施貫徹落實方面的職能邊界，幫助更好地理解政策導向，融合提升內(nèi)部審計“監(jiān)督、評價、建議”三項職責。

二、基于重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計實踐的比較分析

（一）與問題導向審計的比較分析

如表1所示，從審計模式來看，風險導向審計主要是合規(guī)性審計，將發(fā)現(xiàn)和解決具體問題作為落腳點;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計要求從合規(guī)性審計逐步向績效審計過渡，涉及經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等多個方面，并且長期來看，評價政策執(zhí)行績效的重要性將顯著強于對個別業(yè)務風險的識別和防范。從審計內(nèi)容看，風險導向審計的內(nèi)容主要側重于對“花錢”、“用權”環(huán)節(jié)的責任監(jiān)督，包括預算管理、經(jīng)濟責任、依法行政、信息技術、基礎設施建設等;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計的內(nèi)容則更為宏觀，主要側重于國務院賦予人民銀行各項重要職責，包括宏觀調(diào)控、金融改革、金融穩(wěn)定、金融服務、打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)、金融支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等，相對于風險導向審計而言，審計內(nèi)容更為復雜，審計依據(jù)以多部委聯(lián)合發(fā)文為主，涉及金融、財政、發(fā)改、稅務、交通、農(nóng)業(yè)等多個公共管理部門，人民銀行可能是牽頭部門，也可能只是參與部門之一。從審計目標看，風險導向審計主要發(fā)揮監(jiān)督職責，揭示和發(fā)現(xiàn)業(yè)務履職中存在的問題，督促整改，有效防范風險;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計具備多層目標，首先，發(fā)現(xiàn)、防范政策執(zhí)行過程中可能存在的道德風險、信用風險等;其次，揭示可能存在的執(zhí)行偏差，確保實現(xiàn)既定目標;再次是總結政策執(zhí)行過程中的有效做法，予以肯定、推廣;最后，及時向政策制定者反饋審計結論，促進政策體系不斷完善。從審計對象看，風險導向審計對象基本為人民銀行各職能部門及附屬單位;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計對象除涉及貨幣信貸、金融穩(wěn)定、支付結算等業(yè)務部門外，更多的是相關政府部門、金融機構，甚至是貸款企業(yè)等實體單位，而如何做好對這些外部對象的審計工作，是目前的重點、難點問題。從審計范圍來看，風險導向審計以總行政策為依據(jù)，關注政策執(zhí)行的合規(guī)性、完整性、有效性;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計除了需要關注政策是否執(zhí)行到位外，同樣可以對政策的制定過程進行評價，并向政策制定者及時反饋在執(zhí)行過程中存在的實際困難和個性問題。從審計方法來看，風險導向審計以查閱、詢問為主;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計則對審計信息化水平要求較高，涉及大量的數(shù)據(jù)分析處理，需要綜合運用多種審計方法以達到審計目標。

（二）與其他內(nèi)部監(jiān)督治理的比較分析

如圖1所示，從監(jiān)督內(nèi)容看，可能涉及到重大政策措施貫徹落實的監(jiān)督力量主要包括內(nèi)部審計、督查督辦、巡視巡查。三者在監(jiān)督的內(nèi)容方面存在差異，但同時職責邊界也存在著較多的交叉重疊。與督查督辦、巡視巡查的黨委直接安排部署不同，內(nèi)部審計部門開展專項審計可能依據(jù)上級行審計計劃授權，各級黨委的重視程度將直接影響職能部門的配合意愿。同時，基層人民銀行重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計基本上由內(nèi)審部門自行組織開展，檢查人員也以內(nèi)審人員為主，相比督查督辦、巡視巡查臨時抽調(diào)檢查人員而言，檢查隊伍更為穩(wěn)定，便于集中領導，規(guī)范操作流程，可以有計劃地開展持續(xù)跟蹤審計。但同時也無法像督查督辦、巡視巡查一樣抽調(diào)直接相關業(yè)務部門骨干參與檢查，不便于后期溝通、確認。從對審計結果的運用來看，內(nèi)審部門僅有建議權，督查督辦、巡視巡查結果在某些情況下更具震懾力，必要時可以作為案件線索直接移交黨委或紀檢監(jiān)察部門。

（三）與對外執(zhí)法檢查的比較分析

以審計署2015年就持續(xù)開展的重大政策貫徹落實情況跟蹤審計為例，由于屬于國家審計的范疇，其審計權限遠遠大于內(nèi)部審計，同時可以按季度向社會公布審計報告。內(nèi)部審計相關發(fā)現(xiàn)運用轉化的效果明顯不如國家審計，其原因主要包括以下兩方面：一是外部被審計對象配合意愿明顯不足，缺乏有效的外部取證手段直接導致信息可靠性、數(shù)據(jù)完整性、認定時效性不高;二是信息化輔助審計工具運用滯后于對外延伸審計需要，模塊化、集成化的數(shù)據(jù)分析處理平臺支持不足，除查閱、詢問等常規(guī)審計程序外，函證、重新計算等穿透式現(xiàn)場審計程序實施較少，審計程序的部分缺失導致審計發(fā)現(xiàn)問題核實難度較大。

三、進一步改進重大政策措施貫徹落實情況審計的有效路徑

（一）合理定位審計角度

兼顧內(nèi)外平衡，在查深、查透人民銀行自身落實績效的前提下，逐步提高外部調(diào)查對象抽樣占比，擴大覆蓋范圍。在上級行綜合協(xié)調(diào)下，適當借力地方金融工作議事協(xié)調(diào)機制的作用，充分發(fā)揮“幾家抬”合力作用，落實好中央金融監(jiān)管政策，加強屬地風險處置，服務地方經(jīng)濟建設。合理把握審計尺度，既要與重大政策措施的要求對標對表，也要充分考慮本地實際，鼓勵適當結合審計實踐提出理論制度創(chuàng)新，允許試錯。

（二）逐步完善審計體系建設

一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上層政策體系建設，指導業(yè)務條線加強與內(nèi)部審計部門的配合，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是探索成立審計、執(zhí)法檢查聯(lián)合調(diào)查組，借助督查督辦、貨幣信貸、金融穩(wěn)定等業(yè)務部門的專業(yè)力量，吸收業(yè)務骨干參與審計項目，一方面可以彌補執(zhí)法權限的短板，另一方面可以補充審計資源。同時，全面梳理內(nèi)部審計各項規(guī)章制度，在完善組織領導、機構設置、人員配備，履行監(jiān)督、評價和建議職能等方面提出新要求，使內(nèi)部審計工作能夠高度聚焦重大政策措施貫徹落實情況審計首要職責。

（三）切實提高審計成果質量

一是更關注政策落實績效，審計結果不僅要向決策者報告實體經(jīng)濟是否滿意、地方經(jīng)濟增長貢獻程度、商業(yè)利益和社會責任平衡效果、執(zhí)行過程有無變形走樣等關鍵信息，也應及時向政策制定者反饋基層行因“地”施策、因“時”制宜的好做法和成功經(jīng)驗，鼓勵在政策頂層設計方面提出創(chuàng)新建議。二是對于審計查實已存在的違法事實，直接將線索移交具有行政處罰權的職能部門，并對后續(xù)處罰程序開展跟蹤監(jiān)督，對于自由量裁權行使不到位、處罰程序及處罰公開不嚴格等問題，與紀檢監(jiān)察、巡視巡察等合作部門共同問責，推動審計成果真正落地生效，對違法機構起到應有的警示作用。

（四）實施科技強審戰(zhàn)略

推動審計方法創(chuàng)新，建設“重大政策措施落實情況審計依據(jù)檔案庫”、“重大政策措施落實情況審計人才儲備庫”，開發(fā)非現(xiàn)場審計應用程序與數(shù)據(jù)挖掘分析平臺，強化非現(xiàn)場審計階段的可疑線索提取。不斷提高穿透式審計程序占比，進點前利用數(shù)據(jù)挖掘分析平臺有針對性地提取線索和可疑交易數(shù)據(jù)，準確識別貸款人、交易參與人等關鍵信息，進點后直接核實具體問題，縮短現(xiàn)場審計時間，節(jié)約審計資源。

（五）打造“一專多能”審計人才隊伍

圍繞打造“一專多能”審計人才隊伍，持續(xù)強化重大政策理論學習，熟悉掌握頂層制度設計，提高數(shù)據(jù)分析處理能力，積累績效審計實踐經(jīng)驗，開闊審計視野。加強政治思想建設，嚴把內(nèi)部審計干部“進口關”，疏通“出口關”，實現(xiàn)有序流動的良性循環(huán)，為隊伍建設培養(yǎng)后備力量。通過多種形式的專業(yè)集中培訓及參加上級行內(nèi)部審計實戰(zhàn)鍛煉、優(yōu)秀案例剖析等，不斷提高內(nèi)部審計干部重大政策措施貫徹落實情況審計能力和水平。

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（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）