要高度重視農(nóng)村中低收入者問(wèn)題

摘要：全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要高度重視農(nóng)村中低收入者問(wèn)題。目前衡量中低收入者的方法中，排除法較適合中國(guó)。按照排除法，不管用購(gòu)買力平價(jià)還是實(shí)際匯率計(jì)算，我國(guó)農(nóng)村的中低收入者占比都較高，邁向中等收入群體的進(jìn)程緩慢。當(dāng)前面臨著農(nóng)民收入增速放緩、農(nóng)業(yè)收益率下降、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型沖擊農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程放慢、基礎(chǔ)性制度供給不足等問(wèn)題，建議從“十四五”時(shí)期開始實(shí)施農(nóng)村中低收入人群十年收入倍增計(jì)劃，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的支持力度，實(shí)施農(nóng)村中低收入者就業(yè)專項(xiàng)工程，落實(shí)“全面取消”“全面放寬”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的政策，加快完善基礎(chǔ)性制度安排。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興中低收入人口農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策

作者簡(jiǎn)介：馬曉河，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原副院長(zhǎng)、研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士生導(dǎo)師。

2020年11月，隨著國(guó)務(wù)院扶貧辦確定的全國(guó)832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)全國(guó)貧困縣清零，完成了消除絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題解決后，還將面臨著大面積的低收入和中低收入人口（以下簡(jiǎn)稱中低收入人口）問(wèn)題。今后，我國(guó)在邁向中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平過(guò)程中，將這部分中低收入人口轉(zhuǎn)變?yōu)橹械仁杖肴后w，是建立橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略問(wèn)題，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵所在。

一、目前我國(guó)農(nóng)村有多少中低收入者

衡量中低收入者有三種方法：第一，按照世行貧困標(biāo)準(zhǔn)，極貧國(guó)家每人每天收入按購(gòu)買力平價(jià)為19美元，發(fā)展中國(guó)家為32美元，高收入國(guó)家為55美元。以此計(jì)算出不同收入類型國(guó)家的貧困人口，在貧困人口和中等收入人口之間的人群就是中低收入人群;第二，比例法，即按照一國(guó)人口收入的中位值，以此基數(shù)分別確定中等收入的下限比例和上限比例，處于下限比例以下者為中低收入人群;第三，排除法，按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，成年人每天收入/消費(fèi)在10～100美元者為中等收入人群，在10美元以下者為中低收入人群。

由于我國(guó)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下已經(jīng)消除了絕對(duì)貧困人群?jiǎn)栴}，運(yùn)用第一種方法因標(biāo)準(zhǔn)不同又會(huì)測(cè)算出許多絕對(duì)貧困人口，顯然不可行。比如按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，2019年我國(guó)農(nóng)村仍然有11032萬(wàn)人人均收入每人每天低于276美元。運(yùn)用第二種方法，以人均收入中位數(shù)確定上下限比例，明顯帶有人為因素。而且，以此種方法測(cè)算，對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，無(wú)論在任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，都存在一個(gè)相對(duì)恒定的中等收入人群，在中低收入階段會(huì)人為降低中低收入人群規(guī)模，相反在中上等收入階段和高收入階段又會(huì)人為增加中低收入人群規(guī)模。因此，這里我們選擇第三種方法進(jìn)行測(cè)算。按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，中等收入者標(biāo)準(zhǔn)為成年人每天收入10～100美元（購(gòu)買力平價(jià)），也即年收入3650～36500美元。以2019年世界銀行購(gòu)買力平價(jià)折算人民幣匯率1：4224計(jì)算，世界銀行中等收入者標(biāo)準(zhǔn)為年收入15418～154180元人民幣。以此推算，凡年收入在15418元以下者都屬于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)范疇的低收入和中低收入人群（以下統(tǒng)稱中低收入人群）。

以世界銀行中等收入標(biāo)準(zhǔn)衡量，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城鄉(xiāng)居民五等份收入分組數(shù)據(jù)，到2019年城鎮(zhèn)居民成長(zhǎng)為中等收入人群的范圍已擴(kuò)大到低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組和高收入組，也就是說(shuō)當(dāng)年我國(guó)城鎮(zhèn)人口中，100%的居民已經(jīng)超過(guò)世界銀行界定的中等收入人群的最低收入界限。再看農(nóng)村，到2019年，農(nóng)村居民中只有高收入組、中高收入組屬于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)范圍的中等收入人群，而其他三類收入組都屬于人均每天收入在10美元以下的中低收入人群。就是說(shuō)，當(dāng)年農(nóng)村還有60%的人口，即33096萬(wàn)人每人每天收入低于10美元。其中，有11032萬(wàn)人口人均每人每天收入不足3美元（表1）

人均年收入（元）每人每天收入（美元）人口數(shù)（萬(wàn)人）農(nóng)村低收入組426327611032農(nóng)村中低收入組975463311032農(nóng)村中等收入組1398490711032資料來(lái)源：作者根據(jù)2020年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。按此方法，假定我國(guó)城鎮(zhèn)高收入組中有一半為世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的高收入人群，那么2019年中國(guó)城鎮(zhèn)有90%，即76359萬(wàn)人屬于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的中等收入人群，農(nóng)村有22065萬(wàn)人為世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的中等收入人群。這樣，到2019年全國(guó)城鄉(xiāng)有中等收入人群98424萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?03%;中低收入人群為33096萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?364%。即2019年中國(guó)有703%的人口已經(jīng)成長(zhǎng)為世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的中等收入人群。顯然，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，城鎮(zhèn)沒(méi)有中低收入人群是不客觀的，同時(shí)我國(guó)的中等收入人群數(shù)量也被明顯高估了。筆者以為，這種測(cè)算結(jié)果與實(shí)際情況存在太大的偏差。

從另一個(gè)角度識(shí)別，按實(shí)際匯率計(jì)算，2019年人民幣兌美元匯率為1：68985，世界銀行的中等收入者標(biāo)準(zhǔn)折算人民幣為人均年收入25180元到251800元人民幣。以此推算，凡年收入在25180元以下者都屬于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的中低收入人群。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城鄉(xiāng)居民五等份收入分組數(shù)據(jù)，2019年城鎮(zhèn)居民中，已經(jīng)有中低收入組、中等收入組、中高收入組和高收入組都進(jìn)入了世行標(biāo)準(zhǔn)范疇的中等收入群體。同樣，假定城鎮(zhèn)高收入組中有一半是世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的高收入人群，那么當(dāng)年城鎮(zhèn)中等收入者數(shù)量達(dá)到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0%，即59390萬(wàn)人，另外有20%的城鎮(zhèn)人口低于10美元/人天，這部分人口約為16969萬(wàn)人。

再來(lái)測(cè)算農(nóng)村：到了2019年，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城鄉(xiāng)居民五等份收入分組數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村居民只有高收入組進(jìn)入世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的中等收入人群范疇。其余低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組都屬于世界銀行標(biāo)準(zhǔn)界定的中低收入人群。據(jù)此測(cè)算，2019年農(nóng)村人口中還有80%，即44130萬(wàn)人每人每天收入低于10美元，其中低于4美元的人口多達(dá)22064萬(wàn)人。

如果將2019年我國(guó)城鎮(zhèn)每人每天人均低于10美元的人口計(jì)算在內(nèi)，全國(guó)共有中低收入人口61099萬(wàn)人，這意味著2019年全國(guó)還有436%的人口屬于中低收入人群。同時(shí)，全國(guó)城鄉(xiāng)也有70422萬(wàn)人為中等收入人群，占總?cè)丝诒戎氐?03%。從這個(gè)結(jié)果看，無(wú)論是從中等收入人群占全國(guó)人口比例，還是中低收入人群占比看，似乎比按購(gòu)買力平價(jià)測(cè)算出的結(jié)果離實(shí)際情況要更近一些。

由上述測(cè)算可以看出，不管用購(gòu)買力平價(jià)還是實(shí)際匯率計(jì)算，我國(guó)農(nóng)村的中低收入人群還比較多，占全國(guó)人口比例也較高。

二、農(nóng)村中低收入者比例高的五大原因

目前，我國(guó)農(nóng)村的中低收入人口比例高，邁向中等收入人群的進(jìn)程緩慢，主要原因有以下五個(gè)方面。（一）農(nóng)民收入增速放緩，“入圍”中等收入群體步伐變慢

自2010年來(lái)，農(nóng)民人均可支配收入年均增長(zhǎng)率出現(xiàn)了較大幅度下降，由2010年同比增長(zhǎng)114%下降到2019年的62%。2020年，受新冠肺炎疫情影響更是下降到38%（圖1）。今后，如果農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度繼續(xù)下降，勢(shì)必會(huì)延緩城鄉(xiāng)居民人均收入邁上更高臺(tái)階的步伐，也會(huì)推遲實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小的目標(biāo)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)民年人均可支配收入增長(zhǎng)速度根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2020》計(jì)算，2020年數(shù)據(jù)來(lái)自《中華人民共和國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

（二）農(nóng)業(yè)收益率下降，中低收入人群增收變難

農(nóng)村大部分中低收入者一般選擇進(jìn)城打工或者留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)。多年來(lái)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本一直在上升，收益率在不斷下降。2013—2018年，三種糧食每畝總成本上升了66%，兩種油料每畝總成本上升了78%，棉花成本上升了45%，大豆成本上升了65%，甘蔗成本上升了122%，蘋果成本上升了93%。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總成本上升，主要農(nóng)產(chǎn)品收益出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，其中糧食、大豆、油料、棉花畝凈利潤(rùn)全部由正轉(zhuǎn)負(fù)，糖料、烤煙、蘋果等產(chǎn)品每畝凈利潤(rùn)也出現(xiàn)下降（見表2）。主要農(nóng)產(chǎn)品收益下降并出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，對(duì)收入主要來(lái)自務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，走出“低收入困境”的難度勢(shì)必會(huì)越來(lái)越大。（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沖擊農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，務(wù)工創(chuàng)收空間變窄

2014年以來(lái)，我國(guó)工業(yè)用工人數(shù)出現(xiàn)了持續(xù)下降的趨勢(shì)（表3），2019年與2014年相比，我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)用工數(shù)量減少了20481萬(wàn)個(gè)，下降了205%，其中國(guó)有及控股工業(yè)企業(yè)、私營(yíng)工業(yè)企業(yè)、外資和港澳臺(tái)工業(yè)企業(yè)分別下降230%、74%、293%。今后，以下三方面的變化還將繼續(xù)減少工業(yè)企業(yè)用工數(shù)量。第一，企業(yè)成本全面上升條件下部分制造業(yè)可能加快向東南亞轉(zhuǎn)移;第二，中美貿(mào)易摩擦影響下的國(guó)際市場(chǎng)對(duì)我國(guó)中低端制成品需求將繼續(xù)下降;第三，工業(yè)資本深化特別是智能化改造將不斷減少工業(yè)勞動(dòng)力需求。這些變量會(huì)大大增加農(nóng)民就業(yè)困難，農(nóng)民在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)收入增長(zhǎng)也可能會(huì)延續(xù)下降勢(shì)頭。

資料來(lái)源：作者根據(jù)2020年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算而得。當(dāng)然，“十四五”期間服務(wù)業(yè)的發(fā)展會(huì)吸納一些從工業(yè)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)出來(lái)的勞動(dòng)力。但值得注意的是，服務(wù)領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+”“5G+”和形形色色的電商正在替代傳統(tǒng)的商貿(mào)、物流、金融等行業(yè)，已經(jīng)造成傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)的衰退。因此，服務(wù)領(lǐng)域新業(yè)態(tài)、新模式的興起，首先是對(duì)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的替代，其次才是規(guī)模擴(kuò)張。尤其需要注意的是新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域大多對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求較高，同時(shí)需求彈性還低于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。這無(wú)疑加劇了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)難的矛盾，使得農(nóng)民依靠非農(nóng)就業(yè)增加收入也遇到了難題。（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)阻力變大

轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力，最主要途徑是城鎮(zhèn)化。從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）城鎮(zhèn)化最快時(shí)期恰恰是人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平處于中上等收入階段。2010年以后，中國(guó)進(jìn)入中上等收入國(guó)家行列，到2019年我國(guó)人均GDP為10261美元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)臨近高收入國(guó)家門檻值。此時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)處于加快發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平理應(yīng)達(dá)到甚至超過(guò)中上等收入國(guó)家的平均水平。但是，2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化606%，戶籍城鎮(zhèn)化45%，不但明顯低于同類國(guó)家水平，而且近幾年城鎮(zhèn)化還出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的三個(gè)問(wèn)題。第一，一些城市出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)收縮，進(jìn)而引起勞動(dòng)力需求的收縮。第二，有些地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口密度下降，甚至有些城市利用行政手段擠走了大量中低端人口，使得城市人口數(shù)量趨于下降。第三，城鎮(zhèn)化進(jìn)程在中上等收入階段提前出現(xiàn)了減緩趨勢(shì)。按常住人口計(jì)算，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率上升161個(gè)百分點(diǎn)，2015年上升133個(gè)百分點(diǎn)，2017年上升了117個(gè)百分點(diǎn)，2018年上升了106個(gè)百分點(diǎn)，2019年上升了102個(gè)百分點(diǎn)。之所以出現(xiàn)這種反?，F(xiàn)象，主要原因是城鄉(xiāng)二元體制改革滯后，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。盡管國(guó)務(wù)院頒布文件要求除了超大城市外的其他城市實(shí)行“全面取消”“全面放寬”的改革措施，但由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的公共成本分擔(dān)機(jī)制缺失，許多農(nóng)民進(jìn)城只能是“望城興嘆”?！?·（五）基礎(chǔ)性制度安排不足，中低收入群體突破困局能力變?nèi)?/p>

當(dāng)前，針對(duì)農(nóng)村中低收入人群的制度供給不足，使得他們短期內(nèi)進(jìn)入中等收入群體缺乏支撐保障。比如，我國(guó)的收入分配制度中，勞動(dòng)者收入分配比重不高，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距還在擴(kuò)大，農(nóng)民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基礎(chǔ)養(yǎng)老保障、貧困救助標(biāo)準(zhǔn)都不高。這些社會(huì)保障只解決了“有”的問(wèn)題，并沒(méi)有解決“憂”（后顧之憂）的問(wèn)題。還有，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入還缺乏體制保障，土地制度改革還在“路上”，公共服務(wù)產(chǎn)品供給依然存在著結(jié)構(gòu)性短缺。所有這些都會(huì)使中低收入人群難以在短期內(nèi)提高收入水平，很快進(jìn)入到中等收入群體行列。

三、建議實(shí)施農(nóng)村中低收入人群收入十年倍增計(jì)劃

當(dāng)前和今后，要構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，中國(guó)最需要的是提高消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力。從消費(fèi)增長(zhǎng)潛力分析，多年以來(lái)在城鄉(xiāng)之間農(nóng)村居民的消費(fèi)傾向和邊際消費(fèi)傾向均要高于城鎮(zhèn)居民，進(jìn)一步分析還表明農(nóng)村居民中中低收入群體的消費(fèi)傾向和邊際消費(fèi)傾向都是最高的。就是說(shuō)今后我國(guó)要想提高消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力，就要把重點(diǎn)放到農(nóng)村，千方百計(jì)提高農(nóng)村居民的購(gòu)買能力，特別是要提高農(nóng)村中低收入人群的購(gòu)買力。

為此，針對(duì)農(nóng)村中低收入人口比例高、人口多的問(wèn)題，建議統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合、制度改革，從2021年開始實(shí)施農(nóng)村中低收入人群收入十年倍增計(jì)劃。即按照不變價(jià)格計(jì)算，現(xiàn)有各收入組人均收入比2020年翻一倍，今后每年收入需要增長(zhǎng)7%左右。如果實(shí)現(xiàn)了收入十年倍增計(jì)劃目標(biāo)，屆時(shí)農(nóng)村居民中將有絕大部分人口成長(zhǎng)為中等收入人群。為此，提出以下建議。（一）加大農(nóng)村新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

提高農(nóng)村中低收入者收入水平，政策的著力點(diǎn)主要放在做好“加法”。第一，大力增加公共投資，用5～10年時(shí)間通過(guò)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施水平提高到接近城市水平。為此，建議首先提高土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，第一步先提高到40%，下一步提高到50%。同時(shí)建議發(fā)行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)國(guó)債，用于改善農(nóng)民的生存和發(fā)展環(huán)境。第二，適當(dāng)增加農(nóng)民發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)的投入補(bǔ)貼，可對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)建立無(wú)息貸款專項(xiàng)基金。第三，加大對(duì)農(nóng)民技能培訓(xùn)的支持力度，包括農(nóng)業(yè)技能、非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的技能培訓(xùn)。第四，較大幅度提高農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)增加農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建議2021年開始農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到200元。第五，相應(yīng)提高農(nóng)村貧困人口的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)漸進(jìn)式接軌。（二）實(shí)施農(nóng)村中低收入者就業(yè)專項(xiàng)工程，拓寬增收渠道

積極發(fā)展農(nóng)村新興服務(wù)業(yè)，在觀光農(nóng)業(yè)、文化旅游、康養(yǎng)休閑、信息服務(wù)、智能農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商、冷鏈物流等方面拓展就業(yè)空間，為中低收入者創(chuàng)造優(yōu)先便利條件。在對(duì)中低收入者技能培訓(xùn)、初始創(chuàng)業(yè)投資、用地政策、稅費(fèi)繳納、市場(chǎng)信息服務(wù)等方面給予政策扶持。同時(shí)，對(duì)于所有能積極主動(dòng)吸納農(nóng)村中低收入者就業(yè)的企業(yè)，也要從政策上給予激勵(lì)支持。（三）加快落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“兩個(gè)全面”“一個(gè)完善”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的改革政策，加快推進(jìn)以人為核心的城市化

及時(shí)調(diào)整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，從促進(jìn)“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”轉(zhuǎn)向?qū)嵤┥辖ā叭骸?、中?gòu)“圈”、下強(qiáng)“底”擴(kuò)“底”的戰(zhàn)略思路。上建“群”即在全國(guó)區(qū)域布局上，構(gòu)建幾個(gè)大城市群;中構(gòu)“圈”即在城市群內(nèi)部發(fā)展若干城市圈，通過(guò)群圈結(jié)合提升和帶動(dòng)城鎮(zhèn)化;下強(qiáng)“底”即提高現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的人口承載能力，下擴(kuò)“底”即把現(xiàn)有貼近城市群、都市圈的人口超過(guò)2000人以上的行政村全部按城市標(biāo)準(zhǔn)建成小城鎮(zhèn)，并推進(jìn)這些小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面與所在城市群實(shí)現(xiàn)同城化和一體化。以此大幅擴(kuò)展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)空間，使他們有更多改變身份的機(jī)會(huì)。同時(shí)，中央政府應(yīng)該明確各大中城市“兩個(gè)全面”“一個(gè)完善” 2019年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文指出，要全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)人以下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬(wàn)至500萬(wàn)人的大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶條件，完善城區(qū)常住人口500萬(wàn)人以上的超大特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積分落戶政策。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化條件的最后期限，對(duì)在期限內(nèi)率先放開放寬的城市給予政策激勵(lì)，對(duì)超過(guò)期限“不打開城門”的管理者，要實(shí)施處罰措施。

此外，要建立有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制，盡量降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的落戶成本。為了便于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力跨區(qū)自由流動(dòng)，義務(wù)教育、社會(huì)保障等也能在全國(guó)范圍內(nèi)跨區(qū)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)。中央政府可以承擔(dān)因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)生的義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等由政府承擔(dān)的那部分公共支出;地方政府承擔(dān)住房保障、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困救助等事權(quán)責(zé)任;企業(yè)承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)需要企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)支出;其他落戶成本由進(jìn)城農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)。（四）加快體制機(jī)制改革，完善基礎(chǔ)性安排

改革國(guó)民收入分配制度，不斷提高勞動(dòng)者收入分配比重，把重點(diǎn)放到縮小城鄉(xiāng)居民、階層群體收入絕對(duì)差距擴(kuò)大方面。同時(shí)，也要為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造制度條件。在土地制度改革上，要讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用，各級(jí)政府要逐漸退出土地市場(chǎng)，公益性征地應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格交易，農(nóng)村集體建設(shè)用地享受同城鎮(zhèn)國(guó)有土地一樣的政策待遇，可直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民承包地按市場(chǎng)原則流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的宅基地及其建筑物流轉(zhuǎn)交易要堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，秉持與市民同等待遇的原則，盡快出臺(tái)改革落地方案，讓農(nóng)民也能在土地制度改革中盡快獲得財(cái)產(chǎn)性收益。

參考文獻(xiàn)：

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5.洪嵐主編：《制度與貧困——以制度演進(jìn)促進(jìn)低收入人群收入增長(zhǎng)》，中國(guó)三峽出版社2006年版。

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