黨建引領(lǐng)基層共建共治共享

[摘要]

上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)以路長(zhǎng)制推進(jìn)“微治理”，整合多元主體力量確立共建制度、建立共治機(jī)制、促進(jìn)共享實(shí)現(xiàn)，激活城市治理的“神經(jīng)末梢”。這一實(shí)踐探索發(fā)揮了基層黨組織在推動(dòng)共治自治中的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，用制度機(jī)制保障了人民群眾在社會(huì)治理中的參與機(jī)會(huì)和權(quán)利，發(fā)揮了自律、互律、他律協(xié)同治理的效能，促成了共同參與社會(huì)建設(shè)，共同參與社會(huì)治理，共同享有治理成果的善治成效。

[關(guān)鍵詞]

黨建引領(lǐng);基層共治;路長(zhǎng)制

[中圖分類號(hào)]? D231? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ?[文章編號(hào)]? 1009-928X（2021）03-0080-04

習(xí)近平總書記2019年考察上海時(shí)提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，為我們深入推進(jìn)人民城市建設(shè)提供了根本遵循。黨的十九屆五中全會(huì)提出“必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素”和“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”的重要要求。2020年11月12日，習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上的講話提出，“要提高城市治理水平，推動(dòng)治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新”，“率先構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系”。黨中央在新時(shí)代的新部署和新要求迫切需要我們通過全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，以黨建引領(lǐng)基層共建共治共享，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，提高基層治理能力現(xiàn)代化水平。

本文以北蔡鎮(zhèn)的基層治理實(shí)踐為例，展示當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層共建共治共享的成效。上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)面積23.71平方公里，區(qū)域橫跨上海內(nèi)中環(huán)，屬于較為典型的快速城市化地區(qū)。針對(duì)外來人口增多、多種業(yè)態(tài)并存、社會(huì)治理復(fù)雜等問題，北蔡鎮(zhèn)把黨的組織建在城市管理問題最集中的路干上，充分發(fā)揮區(qū)域路段自治共治功能，制定了《北蔡鎮(zhèn)黨建引領(lǐng)路長(zhǎng)制試點(diǎn)工作方案》。目前，3個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)黨委各有1條試點(diǎn)道路，由鎮(zhèn)管社區(qū)黨委牽頭，組建試點(diǎn)道路功能型黨支部和道路社會(huì)責(zé)任聯(lián)合會(huì)，根據(jù)各條道路實(shí)際制定相關(guān)制度機(jī)制，打造共建共治共享的社會(huì)治理共同體。

一、發(fā)揮基層黨組織作用，路長(zhǎng)制推進(jìn)“微治理”

把握人民城市的主體力量，打造社會(huì)治理共同體的首要前提就是要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮基層黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化街鎮(zhèn)、社區(qū)在基層治理中的基礎(chǔ)性作用，共同推進(jìn)社區(qū)“微治理”，激活城市治理的“神經(jīng)末梢”。這種“微治理”通過縮小治理單元和細(xì)化治理內(nèi)容，將基層治理單位與自然形成的生活單位、生產(chǎn)單位以及文化單位相匹配，從而拓寬了基層治理的參與渠道，激發(fā)了治理主體的參與意愿和自治體內(nèi)在活力，提升了治理效能，達(dá)到降低基層治理成本的目的，是按照民主—自治邏輯開展的實(shí)踐，也是兼顧治理效率和治理效能的一種探索。北蔡鎮(zhèn)的路長(zhǎng)制就是一種典型的“微治理”。

路長(zhǎng)制探索之初，北蔡鎮(zhèn)通過強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，增強(qiáng)凝聚力，選擇新設(shè)商鋪較多、居民區(qū)、園區(qū)、學(xué)校集聚的御橋社區(qū)五星路，率先開展試點(diǎn)。由社區(qū)黨委牽頭，聯(lián)合沿路所有黨組織，組建功能型黨組織五星路黨支部，并在支部指導(dǎo)下組建五星路社會(huì)責(zé)任制促進(jìn)會(huì)，探索形成“自我監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)”和“共有、共建、共享”（“三自三共”）道路治理模式。2019年9月試點(diǎn)以來，五星路上管理執(zhí)法部門以及49家商戶、3446戶居民、111家園區(qū)企業(yè)，相繼參與到了城市道路治理中。

在創(chuàng)建全國文明城區(qū)（簡(jiǎn)稱“創(chuàng)城”）期間，五星路黨支部積極營(yíng)造“路+創(chuàng)”宣傳氛圍，一方面線上開通“路長(zhǎng)制”微信公眾號(hào)，投放創(chuàng)城信息、路長(zhǎng)制新聞資訊等，促進(jìn)路黨支部、路促進(jìn)會(huì)、商戶等線上互動(dòng);另一方面，線下開設(shè)“五星講堂”，每個(gè)月路長(zhǎng)制4個(gè)專委和鎮(zhèn)相關(guān)職能部門都會(huì)對(duì)沿街商戶開展各類專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和政策宣講，務(wù)必將創(chuàng)城中的門責(zé)制、愛國衛(wèi)生工作的責(zé)任范圍及標(biāo)準(zhǔn)宣傳到位，成員單位紛紛表示將按照各自店鋪門前道路整潔、立面美觀、規(guī)范垃圾處理的創(chuàng)城標(biāo)準(zhǔn)積極改進(jìn)。五星路黨支部還組織北蔡鎮(zhèn)市政、綠化等單位到相關(guān)小區(qū)開展綠化帶整治、樓道內(nèi)鏟除小廣告等整治工作，撿拾垃圾40余桶，清理樓層合計(jì)68層;動(dòng)員御橋社區(qū)志愿服務(wù)實(shí)踐點(diǎn)到居民區(qū)開展樓道整治，清理堆物、鏟除小廣告共計(jì)70余層，將創(chuàng)城標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)需求相對(duì)接，真正發(fā)揮路長(zhǎng)制的高效聯(lián)管作用。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，北蔡鎮(zhèn)進(jìn)一步推進(jìn)組織架構(gòu)全覆蓋，又在北艾路、北中路開展試點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)引領(lǐng)力。在逐步覆蓋整個(gè)區(qū)域的同時(shí)，在鎮(zhèn)級(jí)層面成立北蔡鎮(zhèn)路黨總支委員會(huì)，強(qiáng)化政治引領(lǐng)，有效打通管理部門、執(zhí)法力量、商鋪經(jīng)營(yíng)、社區(qū)居民有機(jī)聯(lián)系渠道，整合各方資源，推動(dòng)城市道路治理關(guān)口前移。

二、探索共建共治共享模式，健全路長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制

探索共建共治共享模式的難點(diǎn)，是需要在實(shí)踐中著力整合多元主體力量確立共建制度、建立共治機(jī)制、促進(jìn)共享實(shí)現(xiàn)，積極構(gòu)建主體協(xié)同、合作互動(dòng)的善治體系。

（一）探索治理模式。為了讓沿路單位當(dāng)好“路管家”、管好“自家路”，北蔡鎮(zhèn)在路促進(jìn)會(huì)中設(shè)路長(zhǎng)單位1名，路長(zhǎng)單位由社區(qū)黨委結(jié)合路黨支部意見推薦產(chǎn)生，任期1年，針對(duì)道路治理中的共性、難點(diǎn)問題，召集道路管理部門、商戶、企業(yè)、居民共同商議，形成共建共治舉措。北蔡鎮(zhèn)六里社區(qū)北艾路全長(zhǎng)2.2公里，是一條商業(yè)、居民區(qū)、學(xué)校及公交車站密集的街面道路，分布著近220家不同類型商企，且多為外地來滬人員經(jīng)營(yíng)，基礎(chǔ)情況復(fù)雜。為此，北蔡鎮(zhèn)六里社區(qū)黨委以原路長(zhǎng)制平臺(tái)為抓手，升級(jí)完善“道路黨組織—道路社會(huì)責(zé)任促進(jìn)會(huì)—合署辦公會(huì)”三層架構(gòu)體系，通過黨建引領(lǐng)，充分動(dòng)員道路各方力量參與區(qū)域共治，探索“三自三共”治理模式。

新冠肺炎疫情防控期間，沿街商戶反映交通護(hù)欄設(shè)置不合理，導(dǎo)致人行不便、貨物裝卸不便、經(jīng)營(yíng)困難等問題，五星路通過路長(zhǎng)制，架起溝通渠道，管理部門重新規(guī)劃設(shè)置交通護(hù)欄，及時(shí)解決了問題。針對(duì)街面臨時(shí)停車難問題，北艾路在沿街各居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)、商鋪共同商討下，采取“潮汐式”停車方式，利用白天周邊小區(qū)車位略為空余情況，以優(yōu)惠停車費(fèi)方便街面群眾停車;針對(duì)街面亂倒垃圾現(xiàn)象，各居委會(huì)、沿街商鋪共同成立志愿者小組，開展宣傳服務(wù)、突擊整治、巡邏檢查等工作，有效改變偷倒垃圾的陋習(xí)。為拉近管理部門與商戶、企業(yè)、居民距離，路促進(jìn)會(huì)下設(shè)依法經(jīng)營(yíng)、公共安全、環(huán)境衛(wèi)生、勞動(dòng)保障4個(gè)專業(yè)委員會(huì)，分別由市場(chǎng)監(jiān)督管理所、派出所、門責(zé)自治組織和鎮(zhèn)總工會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)，督促路段所有成員單位履行道路公約;管理部門跨前一步，通過“路長(zhǎng)制”微信公眾號(hào)開展政策宣講等活動(dòng)，及時(shí)提醒指導(dǎo)商戶、企業(yè)、居民抓緊整改問題。商戶、企業(yè)、居民感受到管理部門“零距離”服務(wù)，問題得到解決，遵紀(jì)守法更加自覺，志愿參與到城市治理各項(xiàng)工作中來。目前，北蔡鎮(zhèn)通過試點(diǎn)路長(zhǎng)制已解決社會(huì)治理難題近100例。

（二）建立長(zhǎng)效機(jī)制。人民是城市的主體。北蔡鎮(zhèn)在路長(zhǎng)制治理的實(shí)踐中，堅(jiān)持黨的群眾路線，以人民為中心加強(qiáng)制度建設(shè)，健全發(fā)揮路長(zhǎng)制治理效能的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，讓人民群眾成為城市發(fā)展的積極參與者、最大受益者、最終評(píng)判者。

北蔡鎮(zhèn)以黨建引領(lǐng)路長(zhǎng)制，在長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制上著重制度化、系統(tǒng)化、體系化的構(gòu)建：第一，會(huì)議協(xié)商機(jī)制。路黨支部每年召開1次總結(jié)會(huì)，路促進(jìn)會(huì)每季度召開工作例會(huì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，凝聚各方力量，加強(qiáng)道路管理、優(yōu)化道路服務(wù)、美化道路環(huán)境、改善道路治安、促進(jìn)道路文明。如北艾路向商戶發(fā)出防疫公約、創(chuàng)城文明公約、街面垃圾分類公約等，不斷提高道路治理能力。第二，監(jiān)督考核機(jī)制。社區(qū)黨委對(duì)路黨支部和路促進(jìn)會(huì)開展年度考核，路促進(jìn)會(huì)對(duì)路段成員單位定期開展檢查督查，根據(jù)不同道路實(shí)際情況，形成具體操作辦法。五星路建立“日查、月查、季查”3個(gè)日常監(jiān)督檢查和“檢查會(huì)、季度會(huì)、總結(jié)會(huì)”3個(gè)疑難問題會(huì)議推進(jìn)機(jī)制?？己藘?nèi)容包括（但不限于）黨建特色、道路文化、公共安全、環(huán)境保護(hù)、合法用工、公益活動(dòng)等。聯(lián)合會(huì)及其專業(yè)委員會(huì)每半年對(duì)路段成員單位進(jìn)行考核，考核內(nèi)容包括（但不限于）公共安全、環(huán)境保護(hù)、合法用工、公益活動(dòng)等。第三，獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)社區(qū)黨委考核結(jié)果，結(jié)合專業(yè)委員會(huì)評(píng)分、周邊群眾評(píng)價(jià)，對(duì)表現(xiàn)突出道路及相關(guān)單位進(jìn)行表彰，以精神激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)和工作激勵(lì)相結(jié)合的方式，通過評(píng)星定級(jí)、政府扶持優(yōu)先、先進(jìn)事跡宣傳等對(duì)其進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，讓居民、企業(yè)和商戶獲得感、滿意度進(jìn)一步提升。

三、黨建引領(lǐng)路長(zhǎng)制的成效啟示

從北蔡鎮(zhèn)黨建引領(lǐng)路長(zhǎng)制的實(shí)踐來看，黨建引領(lǐng)基層共建共治共享，要善于把握國家治理規(guī)定動(dòng)作的普適性和基層共建共治共享自選動(dòng)作的獨(dú)特性，特別是在實(shí)踐過程中將中央的戰(zhàn)略方針與地方的具體實(shí)踐相結(jié)合，壓實(shí)治理主體的治理責(zé)任、凝聚共識(shí)、調(diào)度資源、釋放潛能、激發(fā)活力，靈活運(yùn)用市域資源稟賦、制度安排的比較優(yōu)勢(shì)，妥善處理社會(huì)治理中的各層級(jí)關(guān)系精準(zhǔn)發(fā)力，為打造共建共治共享社會(huì)治理新格局拓寬渠道、提供新的路徑選擇。

（一）深化對(duì)黨建引領(lǐng)作用的認(rèn)識(shí)，以黨建帶動(dòng)共建共治共享，把基層黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。黨建引領(lǐng)是核心，就是凸顯黨的建設(shè)這個(gè)“紅色引擎”，彰顯黨“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、其他各類組織積極協(xié)同、市民群眾廣泛參與的基層治理體系。處理好“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”的關(guān)系——要注重黨委價(jià)值和方向的引領(lǐng)，避免“包辦一切”;處理好組織群眾與服務(wù)群眾的關(guān)系——不能以服務(wù)群眾代替組織群眾，要調(diào)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理的積極性;處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)共治的關(guān)系——以黨建帶動(dòng)共建，提升其他社會(huì)主體的治理能力。在北蔡鎮(zhèn)黨建引領(lǐng)路長(zhǎng)制的探索中，成立道路社會(huì)責(zé)任促進(jìn)會(huì)后，商鋪有找到組織找到家的感覺，主人翁意識(shí)顯著增強(qiáng)，激發(fā)了商戶的社會(huì)責(zé)任。特別是通過路黨支部，有效挖掘出隱形黨員，鼓勵(lì)黨員商戶掛牌亮身份，發(fā)揮黨員模范帶頭作用，帶動(dòng)其他商戶共同提高。

（二）通過賦權(quán)賦能、功能優(yōu)化、體制機(jī)制創(chuàng)新等方式，使黨建有效嵌入基層社會(huì)，積極構(gòu)建基層良性互動(dòng)的規(guī)則體系。黨建引領(lǐng)基層共建共治共享，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新基層治理資源融合的體制機(jī)制，尤其強(qiáng)調(diào)在具體的基層治理中破解規(guī)則壁壘，形成“政治統(tǒng)領(lǐng)、自治為基、法治為本、德治為先、智治支撐”的融合格局。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，有效破除制度壁壘、規(guī)則沖突、資源壟斷、體制困擾、機(jī)制障礙、保障束縛、各自為政、部門利益至上等影響和制約治理資源融合難題。還要界定基層治理的功能定位，明確治理過程涉及的責(zé)權(quán)歸屬與關(guān)系，逐步使基層治理從責(zé)權(quán)分離走向責(zé)權(quán)適配與統(tǒng)一，保證激勵(lì)與問責(zé)平衡。因?yàn)樯鐣?huì)治理的運(yùn)行邏輯，主要基于法治化、市場(chǎng)化的規(guī)則指揮下以社會(huì)化的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，所以，應(yīng)以精準(zhǔn)滿足社會(huì)需求為重要目標(biāo)，“打破組織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔、整體體制區(qū)隔三大區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)黨的組織形態(tài)創(chuàng)新與升級(jí)，構(gòu)建多維立體大黨建格局，以政黨力量推動(dòng)和支持社會(huì)治理”。北蔡鎮(zhèn)路長(zhǎng)制的探索實(shí)踐中，一是優(yōu)化問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。通過機(jī)制保障，建立問題快速反映機(jī)制，有效緩解商戶共性問題和商戶間內(nèi)部矛盾。二是強(qiáng)化問題協(xié)調(diào)機(jī)制。通過道路社會(huì)責(zé)任促進(jìn)會(huì)平臺(tái)第一時(shí)間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，將問題在萌芽階段得到有效控制，阻止問題進(jìn)一步擴(kuò)大。三是深化問題處置機(jī)制。問題的處置實(shí)效關(guān)乎商戶的切身利益，通過路長(zhǎng)制平臺(tái)，有效加快問題解決速度，解決商戶困擾，使商戶對(duì)路長(zhǎng)制的信任感增強(qiáng)，同時(shí)自身規(guī)則意識(shí)也得到增強(qiáng)，從而使雙方形成良性循環(huán)，真正探索全員參與的社會(huì)治理模式。

（三）以人民為中心精準(zhǔn)施策，激活組織功能實(shí)現(xiàn)整體性系統(tǒng)性的多元協(xié)同，積極回應(yīng)人民亟待解決的治理難點(diǎn)。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，黨建引領(lǐng)基層共建共治共享必然是面向人民、以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)的社會(huì)治理。治理理念、治理體系和治理能力都要以維護(hù)人民的利益為根本，要想人民之所想，急人民之所急，愛人民之所愛，人民對(duì)美好生活的向往與追求就是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)和核心內(nèi)容。隨著社會(huì)體制加速轉(zhuǎn)型，社會(huì)成員思想觀念深刻轉(zhuǎn)化，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，致使人民內(nèi)部矛盾凸顯，成為基層治理最為頭疼的事情。因此，需要在積極回應(yīng)人民亟待解決的治理難點(diǎn)上精準(zhǔn)施策。北蔡鎮(zhèn)路長(zhǎng)制的探索實(shí)踐通過路黨支部和促進(jìn)會(huì)的引導(dǎo)，特別是4個(gè)專委對(duì)商戶的日常培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，以及各項(xiàng)機(jī)制制度的執(zhí)行和落實(shí)，商戶自我監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)普遍得到提高，從“他治”到“自治”，從“他律”到“自律”的觀念轉(zhuǎn)變較為明顯，在管理好各自商鋪門前環(huán)境衛(wèi)生、合法用工、加強(qiáng)消防安全、依法經(jīng)營(yíng)等方面有較大改觀。特別是這種以人民為中心的精準(zhǔn)治理還體現(xiàn)在遵循治理規(guī)律，實(shí)施分類治理，積極加強(qiáng)協(xié)商溝通方面：一是職能部門之間加強(qiáng)溝通協(xié)商。以往各職能部門各司其職、獨(dú)立執(zhí)法，現(xiàn)在各職能部門針對(duì)同一執(zhí)法對(duì)象事先進(jìn)行充分溝通，明確處理部門，有效提升商戶和職能部門的工作效率。二是商戶之間加強(qiáng)溝通協(xié)商。以往各商戶間各做各的生意，互不干涉，現(xiàn)在商戶之間有了更多交流，對(duì)共性的法規(guī)政策進(jìn)行督促探討，既避免了職能部門的重復(fù)指導(dǎo)，又提升了商戶對(duì)法規(guī)政策的理解水平。三是職能部門與商戶之間加強(qiáng)溝通協(xié)商。通過路長(zhǎng)制平臺(tái)，在執(zhí)法管理部門和被管理者之間搭建平臺(tái)和橋梁，使雙方消除對(duì)立，能互相溝通，達(dá)成共同目標(biāo)。

作者陳正芹系上海中醫(yī)藥大學(xué)副教授，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生

（責(zé)任編輯：周奕韻）