美國貧困多維性成因界定及其政策制定分析

王曉婷

(南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031)

什么是貧困？這一直是一個(gè)世界性難題，對于世界上最富有的美國來說，盡管實(shí)施了很多高投入的社會福利項(xiàng)目以及很多反貧困的新舉措，但貧困率仍舊居高不下，徘徊在15%左右。雖然在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期貧困率稍有降低，但每次經(jīng)濟(jì)衰退都會把貧困率拉回到15%的基準(zhǔn)點(diǎn)。在美國發(fā)展一種理性的方法減少貧困，所面臨的一個(gè)主要障礙是對問題的準(zhǔn)確界定存在著爭論。

一、美國貧困的行為界定：一種政治行為

在對待貧困這一問題上，用什么視角對美國貧困進(jìn)行準(zhǔn)確界定一直存在許多爭論，有學(xué)者把貧困政策視為一種描述性的問題，傾向于將重要的沖突和問題模糊處理，有學(xué)者將貧困政策視為一種規(guī)范性的問題，采取這樣的觀點(diǎn)，傾向于暗示存在著一種解決社會問題的“正確”方法，而將貧困政策視為一種持續(xù)的政治斗爭，是對貧困和社會中的其他社會福利問題解決方法的一種持續(xù)斗爭行為。

在美國對貧困理解一直存在兩種不同的聲音：一是贊成由政府增加對社會福利計(jì)劃支持的人們常常過高估計(jì)貧困人口的數(shù)量。認(rèn)為盡管總體上評價(jià)美國是富裕的社會，可貧困仍然是持續(xù)存在的問題，這些人爭論說，數(shù)百萬的美國人正面臨饑餓、住房不足、疾病醫(yī)治困難等問題。這些人對貧困的界定實(shí)際上是在要求一種更寬泛、更多樣性、更加持久的和擴(kuò)大的公共福利計(jì)劃。二是反對增加福利的人們認(rèn)為，政府應(yīng)該大力縮減美國貧困人口數(shù)量。認(rèn)為貧困人口正隨著時(shí)間的推移而減少。認(rèn)為今天美國的窮人遠(yuǎn)比50年前的中產(chǎn)階級要好得多，且以世界上許多社會的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，美國的窮人也已經(jīng)生活得很好了。認(rèn)為美國的窮人如果能夠充分利用現(xiàn)有的公共服務(wù)就完全可以不必忍受饑餓，可以醫(yī)治的疾病也能夠得到治療。這些人相信，在美國人們只要有上進(jìn)心就會有機(jī)會，所以，其要求盡可能縮小公共福利計(jì)劃的規(guī)模，并且鼓勵(lì)政策制定者去限制這些計(jì)劃的數(shù)量和規(guī)模。

針對有關(guān)貧困的政治沖突，源于對問題的界定中存在的競爭。為影響政策制定，各種政治利益群體都試圖使自己對問題界定被接受。正如政治科學(xué)家施納茨耐德所認(rèn)為的政治沖突不像學(xué)派間的辯論，對手預(yù)先都對問題的界定表示一致同意。事實(shí)上，給這類可以有兩種或兩種以上的選擇性的問題下定義是權(quán)力的最重要的工具；對手之間很少能夠就問題究竟是什么達(dá)成一致意見，因?yàn)闄?quán)力已經(jīng)介入到對問題的界定之中。①E. E. Schattschneider. The Semi-Sovereign People[J]. New York: Holt, Rinehart, & Winston, 1961.

二、美國對貧困的多維界定

美國作為世界上最富裕的國家之一，為什么在其經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，貧困率稍有降低，但每次經(jīng)濟(jì)衰退都會把貧困率拉回到15%基準(zhǔn)點(diǎn)。盡管美國實(shí)施了很多高投入的社會福利項(xiàng)目以及很多反貧困的新舉措，但美國的貧困率仍舊居高不下，需要人們?nèi)ヌ綄ぴ斐韶毨У亩喾N原因。

(一)貧困是匱乏

將貧困視為匱乏——食品、住房、服裝、醫(yī)療保健和維持體面的生活水平的需要得不到滿足。(世界銀行使用的是最貧困國家1.25美元/天，發(fā)展中國家2.0美元/天)美國官方定義：假定存在一個(gè)生活標(biāo)準(zhǔn)，低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的美國人被認(rèn)為是“匱乏”的。社會保障署在1964年首次計(jì)算官方的貧困門檻采用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)家莫利·奧珊斯基針對老年人的標(biāo)準(zhǔn)(家庭三分之一花費(fèi)在食物上)，然而卻成為了官方標(biāo)準(zhǔn)。②Dana Milbank. Old Flaws Undermine New Poverty-Level Data[J]. Wall Street Journal, Octobe5, 1995.這種貧困定性解釋的不足之處在于：

第一，只包括現(xiàn)金收入(如工資、社會保障和公共救助支票以及銀行存款利息等所有的稅前收入)，而不包括實(shí)物補(bǔ)貼。例如，醫(yī)療照顧、食品券、學(xué)校午餐和公共住房。如果實(shí)物補(bǔ)貼像現(xiàn)金收入一樣計(jì)算窮人數(shù)量將會比官方數(shù)據(jù)要少。

第二，沒有考慮到不同地區(qū)生活支出的差異。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)之間的消費(fèi)會產(chǎn)生巨大的差異。

第三，沒有考慮家庭資產(chǎn)問題。一個(gè)還清了抵押貸款的老年人家庭不會像買了房子的青年人家庭在住房上有巨額支出。

第四，沒有考慮與工作相關(guān)的支出。例如，照顧孩子的費(fèi)用或交通費(fèi)用。

第五，沒有認(rèn)識到收入在貧困標(biāo)準(zhǔn)以上有特色情況或困難——慢性病、巨額債務(wù)或其他問題——的家庭的需要，這樣的情況會大量消耗收入并使他們沒有足夠的生活必需品。

第六，家庭收入的1/3花費(fèi)在食物上變得過時(shí)。在今天，低收入家庭在食物上的花費(fèi)大約是預(yù)算的1/6[1]129。

(二)貧困是因?yàn)槲幕?/h3>

貧困是一種在一個(gè)能使自身永久存在的循環(huán)中，由一代人傳給下一代人的“生活方式”。這種貧困文化觀念包含的不僅是收入低，還包括歧視、疏遠(yuǎn)、冷漠的態(tài)度，以及缺乏激勵(lì)和自尊。這些態(tài)度使那些窮人很難抓住適合他們的向上流動的機(jī)會。窮人收入的增加并不能對其失業(yè)狀況、缺少激勵(lì)和教育機(jī)會、家庭生活不穩(wěn)定、犯罪或者其他社會問題的形成產(chǎn)生影響。

哈佛大學(xué)政府系教授班菲爾德，主張貧困確實(shí)是“當(dāng)前的取向”的產(chǎn)物[2]，認(rèn)為“被貧困文化絆住的個(gè)人就沒有能力再為將來作打算了，他們無法為了對將來有利而犧牲眼前的利益，或是為了獲得成功而進(jìn)行一些培訓(xùn)”。其承認(rèn)，一些人之所以會經(jīng)歷貧困是因?yàn)榉亲栽傅氖I(yè)、長期的疾病、養(yǎng)家糊口的人去世或者其他的一些不幸事件。但班菲爾德認(rèn)為，即使有著再嚴(yán)重的災(zāi)難，這種貧困也不是道德品質(zhì)低下、墮落或者因自己的原因使貧困長久持續(xù)借口。有一些人無論外部環(huán)境怎樣都將是貧困的，因?yàn)檫@些人生活在一種持續(xù)了數(shù)代的貧困文化中，這些人在心理上無法為將來做好打算。增加收入也不能改變其生活方式，額外的金錢被其花在不必要或者無意義的東西上。

對于貧困文化還有其他一些有爭議的觀點(diǎn)。尼古拉斯·萊曼將美國主要由黑人居民組成的內(nèi)城區(qū)存在的赤貧歸結(jié)為一個(gè)人類學(xué)上的原因——此處的居民擁有許多美國南方鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)。作為小佃農(nóng)，這些黑人沒有能力擁有財(cái)富、節(jié)約金錢、維持穩(wěn)定的家庭關(guān)系或者接受教育。萊曼聲稱，這些生活方式一直沿用至今。①Nicolas Lemann. The Origins of the Underclass[J]. Atlantic Monthly, June1986.貧困文化觀點(diǎn)的反對者爭論說，這種觀點(diǎn)轉(zhuǎn)移了人們對當(dāng)前貧困狀況的注意力，轉(zhuǎn)移了人們對當(dāng)前導(dǎo)致家庭不穩(wěn)定、發(fā)展方向和窮人的其他生活方式問題的注意力。

研究貧困的學(xué)者奧斯卡·劉易斯提出了“貧困文化”理論，通過對拉丁美洲貧困家庭的研究，認(rèn)為貧民已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)上被邊緣化了，他們沒有機(jī)會進(jìn)入上流社會[3]85。這些人處于邊緣地位，已經(jīng)逐步適應(yīng)了自己的行為與價(jià)值觀。由此形成的貧民文化具有情緒沖動、控制性差、及時(shí)享樂、無助以及自卑的特點(diǎn)。這種文化特征在貧民社區(qū)中表現(xiàn)為大量的女性戶主家庭的存在、性濫交行為、犯罪以及拉幫結(jié)伙。盡管劉易斯承認(rèn)是社會體制因素導(dǎo)致了上述行為，但貧民的價(jià)值觀和行為方式將隨著時(shí)間的推移逐漸傳播給下一代，成為導(dǎo)致貧困的原因之一。

一個(gè)人小時(shí)候貧困是否意味著長大后也會陷入貧困？父母收入的多少，會通過代際流動影響自己子女的收入。最常用的方法是通過代際彈性值來衡量兒童未來經(jīng)濟(jì)狀況與其父母目前經(jīng)濟(jì)狀況之間的關(guān)系，即父母收入對子女未來收入影響大小的參數(shù)，又稱回歸系數(shù)。若父母收入增加1%，彈性數(shù)值能夠反映出子女收入增加的百分比值。數(shù)值越大，表明子女未來經(jīng)濟(jì)狀況與父母經(jīng)濟(jì)狀況的聯(lián)系就越密切。

代際彈性值可以通過父母收入與子女收入的對比差異進(jìn)行估算。邁爾斯·喬拉克對撫養(yǎng)18歲以下未成年兒童的美國家庭進(jìn)行了上述研究[4]。通過對家庭收入進(jìn)行排序，結(jié)果表明，排名前20%家庭的收入是排名后20%家庭的12倍。如果代際收入持續(xù)比率為1，那么父母的收入優(yōu)劣程度將完全轉(zhuǎn)移給其子女。也就是說，排名前20%的家庭子女的收入將是后20%的家庭子女收入的12倍；如果代際收入持續(xù)比率為0，那么對于上述所有家庭，其父母的收入優(yōu)劣狀況都不會對其子女產(chǎn)生影響。喬拉克指出，美國的代際彈性值介于0.4—0.6之間，因此，上述排名前20%家庭中的子女收入為后20%家庭子女收入的2.70—4.44倍?；蛘哒f，在代際彈性值的變化區(qū)間內(nèi)，排名前20%家庭，其收入為收入最低父母的12倍)的子女未來收入約為后20%家庭子女收入的3—4倍。通過比較得知，排名前20%家庭的子女收入優(yōu)勢與父母相比銳減一半左右。貧困對人產(chǎn)生的影響不僅在一代人身上，還會影響到一個(gè)家族的多代人。

(三)貧困是因?yàn)閯兿?/h3>

有學(xué)者將貧困界定為：統(tǒng)治階級的一種剝削形式。社會學(xué)家赫伯特·甘斯認(rèn)為：貧困滿足了美國中高層階層人們的多種功能需求，例如，提供廉價(jià)的勞動力資源等。事實(shí)上，有相當(dāng)數(shù)量的處于貧窮狀態(tài)的人至少是在做非全時(shí)的工作如表1所示，他們沒有賺到足夠的錢來擺脫經(jīng)濟(jì)困境[5]。甘斯的意思是，因?yàn)榻y(tǒng)治階級要使這些人生活更加舒服，所以，其要使貧困存在。如果中產(chǎn)階級和上層階級通力合作，貧困是可以被消除的。

表1 家庭收入總數(shù)五等分法中每個(gè)等級及收入最高的5%的家庭的收入總和的分布狀況

有其他學(xué)者觀點(diǎn)也是以階級為基礎(chǔ)論述貧困的本質(zhì)，稱美國為“顛倒的福利國家”，因?yàn)椤霸谶@個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)中，那些最需要幫助的人得到的最少，而那些最不需要它的人得到的卻最多[6]”。這些學(xué)者認(rèn)為，所有的美國人，窮的或是富的，都能從政府福利計(jì)劃中獲益。窮人或是比較貧困的人接受的政府幫助是通過被稱為對貧困家庭的臨時(shí)救助、補(bǔ)充營養(yǎng)援助(食品券)、醫(yī)療補(bǔ)助及所得稅抵免等計(jì)劃獲得的。中產(chǎn)階級接受政府的幫助主要是以住房抵押貸款和聯(lián)合稅收優(yōu)惠的形式，以及通過教育津貼來獲得的。富人接受政府幫助是通過獲得各種各樣的所得稅優(yōu)惠、政府合同及商業(yè)和工業(yè)的補(bǔ)助金來實(shí)現(xiàn)。不同的是，政府對窮人的幫助被稱為“福利”，而政府對于富人的幫助則被稱為“劃算的買賣”——對于經(jīng)濟(jì)和國家的一種投資。歸根結(jié)底就是，窮人所接受的只是所有政府幫助中極少的一部分。更多的政府幫助被轉(zhuǎn)到中產(chǎn)階級和上層階級那里去了。

不同學(xué)者的觀點(diǎn)幫助人們了解到關(guān)于貧困問題，確實(shí)存在著等級的差異。上層階級不會故意剝削窮人，但其有時(shí)會表達(dá)一種家長式的態(tài)度。盡管普遍來說上層階級的人們幾乎完全不了解窮人的生活，但知道對于窮人們來說“什么才是最好的”。此外，不論窮人是否能夠真正獲得幫助，上層階級的人們都會經(jīng)常參與慈善活動并慷慨地資助福利計(jì)劃，以此來證明其理想主義和“社會改良主義”。

(四)貧困是因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)

貧困學(xué)區(qū)擁有的資源一般來講都會比富裕地區(qū)少，因而無法為其青年市民提供像富裕地區(qū)一樣好的教育資源。一般來講，醫(yī)療保健和其他服務(wù)在比較貧困的社區(qū)都無法很好地組建起來。缺乏獲得醫(yī)療保健和其他資源的途徑，也導(dǎo)致了更難擺脫的貧困環(huán)境。諾貝爾獲得者綱納·謬達(dá)爾(Gunnar Myrdal)創(chuàng)造了下層階級(underclass)這個(gè)詞來描述這樣一些人：他們無法經(jīng)受國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的風(fēng)云變幻，無法在越來越依賴高端技術(shù)和受過良好教育工人的市場中謀求職位。今天被用來特指那些居住在黑人、窮人和其他少數(shù)族群的人為主的社區(qū)中的人，這些人群的特征就是長期失業(yè)、長期依賴福利、全面的社會解體，以及高發(fā)的街頭犯罪[7]。這個(gè)術(shù)語引起了廣泛的爭論，既因?yàn)槠滟H義性含義，也是因?yàn)槠錄]有分辨出窮人之間的差異。所謂的“下層階級”的成員也被叫做“貧民窟的窮人”，被給予相當(dāng)大的關(guān)注，是因?yàn)槠涮幵谧鳛榇蠖鄶?shù)公民生活一部分的主流社會、經(jīng)濟(jì)、政治之外了。

(五)貧困是因?yàn)槿狈θ肆Y本

經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)常用人力資本理論(Human Capital Theory)解釋貧困。這一理論解釋了在自由市場經(jīng)濟(jì)中的收入變化是生產(chǎn)力不同的結(jié)果。

1.貧困問題與貧困群體的受教育程度密切相關(guān)

窮人沒有人力資本——知識、技術(shù)、訓(xùn)練、教育，能夠讓其在自由市場中出售給雇傭者。數(shù)據(jù)表明，高中以下學(xué)歷貧困率31.4%，高中學(xué)歷14.8%，大學(xué)肄業(yè)10.6%，大學(xué)學(xué)歷3.5%，高中以下學(xué)歷貧困率是擁有高中學(xué)歷群體的兩倍以上[3]17。

2.缺乏勞動能力是貧困最主要的原因

失業(yè)的人中有22%窮人，全時(shí)工作的人中只有2.6%是窮人形成了鮮明對比[1]140。許多窮人是兒童，通過增加這些人或其父母的就業(yè)機(jī)會是有希望使其擺脫貧困的。

3.歧視對貧困產(chǎn)生的直接影響

對婦女和特定種族或民族群體的歧視對貧困產(chǎn)生直接影響，也是學(xué)者考慮的對象。一些收入差異是由不同群體間的教育程度造成的，這是事實(shí)。然而，即使控制了教育年限，還是可以觀察到差異的存在。以全時(shí)工作為例，在每一個(gè)教育水平上，黑人男子和西班牙裔男子的工作都要比白人男子少。如果人力資本理論是能夠無條件地采用，人們就不會看到存在于相同教育程度的黑人和白人之間的差異了。

三、多維界定下的美國反貧困對策

反貧困計(jì)劃的目的在于減輕由市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的失業(yè)、能力欠缺、低收入以及其他物質(zhì)匱乏造成的不良影響。反貧困計(jì)劃構(gòu)成了社會的“安全網(wǎng)”，其中各類項(xiàng)目的享受及福利津貼方案卻不盡相同。通過對各類項(xiàng)目的綜合考察和分類研究，可以得出其覆蓋率和慷慨度的發(fā)展趨勢，而正是各類項(xiàng)目的共同作用，導(dǎo)致“安全網(wǎng)”對不同的家庭產(chǎn)生不同影響。

(一)社會保險(xiǎn)

社會保險(xiǎn)項(xiàng)目幾乎覆蓋全美，凡是對各類保險(xiǎn)項(xiàng)目按要求繳費(fèi)的個(gè)人(或雇主)，均可獲得收益。從會計(jì)學(xué)角度來看，社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的支付機(jī)制是將社會保險(xiǎn)的稅收轉(zhuǎn)移到信托基金，再通過信托基金支付參保人應(yīng)得的保費(fèi)。

美國政府的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目主要指美國老年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目、聯(lián)邦醫(yī)療照顧項(xiàng)目、失業(yè)保險(xiǎn)、勞工補(bǔ)償及傷殘保險(xiǎn)項(xiàng)目(Diability Insurance, DI)。過去，正是由于老年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目和聯(lián)邦醫(yī)療照顧項(xiàng)目資助金額的提高，使社會保險(xiǎn)總體的資助金額有所上升。社會保險(xiǎn)將為退休、失業(yè)、傷殘或工傷民眾提供一定補(bǔ)助。雖然老年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目可能會使國民儲蓄水平有所下降，加快人們退休速度，削弱失業(yè)人群再就業(yè)動力，但就目前來看，老年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目不會對未婚生育子女以及單親現(xiàn)象的增加起到推動作用。傷殘保險(xiǎn)可能是一個(gè)例外，但傷殘保險(xiǎn)也不會促使民眾在受助期外繼續(xù)享受資助服務(wù)。(傷殘補(bǔ)助有時(shí)間限制)因此，社會保險(xiǎn)的運(yùn)行原理與動機(jī)與要求個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的社會準(zhǔn)則相一致。老年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目以及聯(lián)邦醫(yī)療照顧項(xiàng)目削弱了成年子女對其父母的關(guān)愛和責(zé)任，這種現(xiàn)象在美國這兩代人身上體現(xiàn)的非常明顯，十分普遍。

在實(shí)施社會保險(xiǎn)時(shí)，要注意避免保險(xiǎn)出現(xiàn)逆向選擇的情況。通常情況下，個(gè)人很難對長壽、絕癥、失業(yè)、等突發(fā)狀況提供自我保障。由于逆向選擇的原因——突發(fā)狀況風(fēng)險(xiǎn)最大的個(gè)人與家庭傾向于購買保險(xiǎn)以求自保，這就使得這些投保的產(chǎn)品無利可圖，沒有吸引力；而風(fēng)險(xiǎn)不大的個(gè)人與家庭則不會購買保險(xiǎn)——導(dǎo)致私人保險(xiǎn)市場運(yùn)行不佳。由政府管理運(yùn)行的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目，基本覆蓋所有美國人口，具有統(tǒng)一的規(guī)則與補(bǔ)貼，因此，通過集中強(qiáng)制投保能夠克服私人保險(xiǎn)市場中的逆向選擇問題，幫助民眾獲取更加優(yōu)質(zhì)的保險(xiǎn)服務(wù)。

(二)家計(jì)調(diào)查轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目

家計(jì)調(diào)查福利項(xiàng)目沒有繳費(fèi)機(jī)制和來源，通過國家稅收為那些收入或資產(chǎn)低于某一貧困標(biāo)準(zhǔn)的民眾提供有限的福利資助。有些項(xiàng)目有享受資格的規(guī)定，這些項(xiàng)目無須考慮預(yù)算成本，例如，醫(yī)療救助計(jì)劃、食品券項(xiàng)目，凡具有申請資格的民眾均可獲得補(bǔ)助。另外一些家計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，只有在美國國會或各州的撥款分配完畢之后政府才提供資助，有些人即使有資格享受該項(xiàng)目但并沒有得到該項(xiàng)服務(wù)如州兒童醫(yī)療照顧項(xiàng)目、第八項(xiàng)住房憑證項(xiàng)目及對貧困家庭的臨時(shí)援助項(xiàng)目。家計(jì)調(diào)查福利項(xiàng)目具有明確的反貧困目的?？偟膩碚f，在政府財(cái)政預(yù)算中，家計(jì)調(diào)查福利項(xiàng)目所占比重要小于各種社會保險(xiǎn)項(xiàng)目。

(三)工作家庭政策

美國家庭結(jié)構(gòu)一直在發(fā)生變化。1975年，有2/3的美國兒童擁有一位家長全職料理家務(wù)，照看子女，而今天這個(gè)比例僅占1/4，有整整一半的兒童家長雙雙工作，1/4的兒童與一位有工作的單親家長生活在一起[8]。經(jīng)濟(jì)衰退后，經(jīng)濟(jì)動蕩導(dǎo)致家庭情況發(fā)生變化，家庭政策也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。

工作家庭政策旨在解決家長，尤其是單身母親在工作和照看子女方面存在的矛盾。從理論上來講，這一政策旨在幫助家長不中斷工作，使其工作時(shí)間更長，并在短時(shí)間內(nèi)取得較高的收入，在未來享受更客觀的收入增長。但在實(shí)際生活中，卻常常缺乏這樣的政策，尤其是在低收入家庭從事最多的底薪工作領(lǐng)域經(jīng)常欠缺這種政策變革。美國約有15%的勞動者(約1500萬人口)需值晚班、上夜班或倒班，或接受不規(guī)律的工作日程安排和時(shí)間要求。①美國勞動統(tǒng)計(jì)局,“Workers on Flexible and Shift Schedules in May 2004”，2005，Washington，DC：United States Department of Labor.在這種工作時(shí)間不規(guī)律的情況下，如果低收入家庭中子女或其他家庭成員患有殘疾或慢性病，那么該家庭面臨的挑戰(zhàn)更是無以復(fù)加。

為了平衡工作和家庭生活，美國的工作家庭政策實(shí)施包括：(1)育嬰休假。父母在新生兒出生或新領(lǐng)養(yǎng)子女后可享受一段保留工職的假期。該假期普遍都是帶薪的，否則許多父母也無力承擔(dān)這段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)壓力。(2)彈性工作制。彈性工作時(shí)間對于職場父母來說是最有價(jià)值的福利之一，尤其是對于想法設(shè)法極力平衡工作和養(yǎng)育子女責(zé)任的單親父母而言，更是意義重大。(3)兒童托管。在美國，幼兒直到5歲才開始上學(xué)，而且即便是上了學(xué)，每天在校時(shí)間也只有6個(gè)小時(shí)左右。這就意味著相當(dāng)一部分時(shí)間需要由職場父母給予照顧，再加上許多家長，尤其是低收入家長時(shí)間不確定或不規(guī)律，從而使照顧子女變成了棘手問題。如果提供優(yōu)質(zhì)的兒童照顧，那么將對兒童的發(fā)展具有重要意義。特別對于低收入家庭，能否提供兒童照顧、能否負(fù)擔(dān)兒童托管的費(fèi)用、能否保障兒童照顧的質(zhì)量，給兒童托管政策提出了挑戰(zhàn)。(4)發(fā)放兒童津貼政策。該政策提高了所有撫養(yǎng)未成年子女家庭的收入；以撫養(yǎng)未成年子女家庭為主要目標(biāo)的收入支持政策，如勞動所得稅抵免，主要是針對有工作且收入低的家庭；以及其他為撫養(yǎng)未成年子女家庭提供的收入支持政策。

(四)提高貧困兒童的學(xué)習(xí)成績

成年人規(guī)避貧困的最有效方法之一就是接受良好的教育。學(xué)歷較高、求學(xué)時(shí)間較長的群體要比人力資本投資較低的群體收入更豐厚。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，學(xué)校教育能提升人的創(chuàng)造力，而薪金與生產(chǎn)力則直接掛鉤。有研究表明，對兒童早期的投資將會取得很大的回報(bào)，因新學(xué)校的建立而每多接受一年小學(xué)教育的人，其收入將提高約8%。這一針對教育回報(bào)的估算，與美國的普遍情況十分類似[9]。

廣義上看，貧困生多的學(xué)校主要存在以下問題：一是以貧困和少數(shù)族裔兒童為主要生源的學(xué)校，資源匱乏，不能滿足辦學(xué)的需要；二是以貧困和少數(shù)族裔兒童為主要生源的學(xué)校，缺乏大幅提升學(xué)生學(xué)習(xí)效果的能力；三是以貧困和少數(shù)族裔兒童為主要生源的學(xué)校，沒有充分靈活的獎勵(lì)機(jī)制或空間提升師資力量；四是學(xué)校發(fā)揮的作用有限。

為提高貧困兒童的成績，在經(jīng)濟(jì)資源有限的情況先，教育政策制定中有以下幾點(diǎn)應(yīng)該享有優(yōu)先權(quán)：一是提高對貧困兒童早期教育的投資。研究表明，針對貧困兒童實(shí)施的早期教育項(xiàng)目能夠在短時(shí)期內(nèi)提高兒童的學(xué)習(xí)成績。在某些情況下，也能改善兒童一生的機(jī)遇。更重要的是，此類項(xiàng)目產(chǎn)生的效益足夠證明其投入物有所值。二是充分利用“不讓一個(gè)兒童落后”項(xiàng)目提供的機(jī)會，更好地實(shí)施問責(zé)改革來提升貧困兒童學(xué)習(xí)成績。三是為教師提供獎勵(lì)機(jī)制，激發(fā)其在有力的研究基礎(chǔ)指導(dǎo)下采取行動，同時(shí)，積極努力發(fā)展和認(rèn)定有效的教學(xué)管理體制。四是繼續(xù)支持和評估各種公立學(xué)校。

許多反貧困政策注重強(qiáng)調(diào)幫助成年人脫離貧困。這些政策往往招來爭議，因?yàn)槠浞从吵鲆粋€(gè)無法逃避的兩種極端現(xiàn)象，一方面，希望幫助身處不幸中人的愿望，另一方面，鼓勵(lì)工作努力，懲罰不進(jìn)行社會生產(chǎn)行為的機(jī)制。與此相對的，成功的教育政策則不一樣，不僅通過訓(xùn)練貧困兒童培養(yǎng)其成年后的生產(chǎn)力，從長計(jì)議削減貧困，而且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大繁榮成果共享范圍。同時(shí)，教育干預(yù)受到有力的道德保護(hù)。弱勢兒童不應(yīng)該由于無法選擇的出生情況而受到懲罰，改善教育政策是防止類似情況發(fā)生的最好方式之一。

四、啟示

消滅貧困是全世界所有國家的愿景，雖然美國在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上與我國有所不同，但美國消除貧困的有效政策值得借鑒學(xué)習(xí)。在對美國貧困成因和貧困政策進(jìn)行分析時(shí)，可以看到在減貧政策中富有成效的減貧措施是對教育政策的支持，所有的跡象表明，著重解決有勞動能力的成人的貧困問題，并不會取得積極的效果。貧困政策最好的效果來自于對貧困人口的下一代的教育，這類政策不僅能教會其如何成為一個(gè)優(yōu)秀的學(xué)生，而且還能引導(dǎo)其將來如何成功。在美國，最為成功的抗擊貧困的政策，是那些能夠減少兒童在成年后遭受貧窮侵害的兒童政策。