建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革、主要特點(diǎn)及基本經(jīng)驗(yàn)

摘 要：黨內(nèi)問責(zé)制是管黨治黨的強(qiáng)大利器，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任的重要舉措。回顧建黨百年歷程，探尋黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革，梳理其形成、擴(kuò)展、完善的發(fā)展脈絡(luò)，所包含的具有規(guī)律性的、能夠體現(xiàn)演進(jìn)趨勢(shì)的特點(diǎn)主要有：?jiǎn)栘?zé)范圍向領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任拓展、問責(zé)對(duì)象向黨政同責(zé)轉(zhuǎn)化、問責(zé)事由向全面從嚴(yán)治黨責(zé)任深化、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)向有責(zé)必問轉(zhuǎn)變、問責(zé)方式向長(zhǎng)效問責(zé)演進(jìn)。其中，堅(jiān)定不移地落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、構(gòu)建嚴(yán)密的法治體系、抓住“關(guān)鍵少數(shù)”、強(qiáng)化制度執(zhí)行等寶貴經(jīng)驗(yàn)值得繼承和發(fā)揚(yáng)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)問責(zé)制;管黨治黨;全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：D23 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2021）05-0011-07

作者簡(jiǎn)介：邱曼麗（1973-），女，內(nèi)蒙古通遼人，交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院（中共交通運(yùn)輸部黨校）副教授，研究方向：法政治學(xué)。

黨內(nèi)問責(zé)制是堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)大利器。具體內(nèi)涵是指我國(guó)政治體制框架內(nèi)，執(zhí)政黨內(nèi)部上下級(jí)之間基于授權(quán)關(guān)系，由上級(jí)對(duì)下級(jí)職責(zé)履行進(jìn)行監(jiān)督、考核，在發(fā)現(xiàn)不盡職的情形時(shí)，予以懲罰的問責(zé)形式。我們黨以“問責(zé)”為抓手，扎牢不能腐的制度“籠子”，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，強(qiáng)化不敢腐的震懾，增強(qiáng)黨自我凈化的能力，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展，成為我們黨歷經(jīng)百年保持先進(jìn)性與純潔性的重要制度保障。

一、黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革

縱觀黨內(nèi)問責(zé)制的發(fā)展演變，大體經(jīng)歷了形成期、擴(kuò)展期和完善期三個(gè)時(shí)期，充分體現(xiàn)了問責(zé)制不斷豐富、完善并趨于體系化的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）黨內(nèi)問責(zé)制的形成：?jiǎn)我坏狞h紀(jì)責(zé)任追究時(shí)期（1921-1997年）

改革開放前黨內(nèi)雖然沒有使用“問責(zé)”這一用語，但實(shí)質(zhì)上的對(duì)違紀(jì)行為予以責(zé)任追究伴隨著我們黨產(chǎn)生、發(fā)展、壯大的整個(gè)過程。中國(guó)共產(chǎn)黨成立伊始，就在一大、二大“黨綱”之中，對(duì)黨的政治、廉潔等紀(jì)律要求①和黨內(nèi)監(jiān)督、責(zé)任追究等作出了明確規(guī)定②。中共三大黨章和三大通過的《中共中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》進(jìn)一步完善組織紀(jì)律、黨組織機(jī)構(gòu)的工作程序和工作方法等方面的規(guī)定，這是我們黨早期管黨治黨的重要體現(xiàn)。在國(guó)共合作時(shí)期，中共四大黨章加大對(duì)黨員的監(jiān)督管理力度，規(guī)定“黨員離開和到達(dá)黨部都要報(bào)告”[1]195。中共五大黨章專章規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)“可依法審查違反黨紀(jì)行為”[1]197，這標(biāo)志著黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生。國(guó)共合作失敗后，中共六大章程把遵守黨紀(jì)上升為黨部的最高責(zé)任。中共七大繼往開來，會(huì)議通過的新黨章在多個(gè)方面開創(chuàng)了“首次”，如首次把紀(jì)律寫入總綱，首次增加了“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章，具體規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)和任務(wù)等[1]235， 并完善了執(zhí)行紀(jì)律的程序。

1949年11月9日，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》。1954年底，中共中央批準(zhǔn)了經(jīng)過反復(fù)討論修改的《關(guān)于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》，明確了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作職責(zé)。1956年的八大黨章將黨的紀(jì)律處分劃分為五類，即警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍。這一處分類別沿用至今，對(duì)加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)起到了提綱挈領(lǐng)的作用。此后，由于反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化和十年“文革”內(nèi)亂，黨的紀(jì)律檢查工作一度陷入停滯。

“文革”結(jié)束后，紀(jì)檢工作開始全面恢復(fù)。1979年，在中央及縣、團(tuán)以上各級(jí)黨委中建立了紀(jì)律檢查委員會(huì)。1982年9月，黨的十二大黨章規(guī)定“堅(jiān)決維護(hù)黨的紀(jì)律，是黨的每個(gè)組織的重要責(zé)任，黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須受到追究”，這是黨章中第一次明確提出責(zé)任追究的概念。1997年2月，十五大召開前夕，中共中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》，規(guī)定了七類必須遵守的黨的紀(jì)律，為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)提供了依據(jù)。

（二）黨內(nèi)問責(zé)制的擴(kuò)展：?jiǎn)栘?zé)形成時(shí)期（1998-2008年）

1998年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》指出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)的失職失責(zé)行為應(yīng)給予調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職和降職等組織處理或者黨紀(jì)處分③，呈現(xiàn)出從單一的“黨紀(jì)問責(zé)”向“紀(jì)前問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)、司法處理”相銜接過渡的趨勢(shì)。黨內(nèi)廉政領(lǐng)域問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的前移，說明管黨治黨的力度明顯加強(qiáng)。2000年12月，江澤民在十五屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究，對(duì)出現(xiàn)的重大腐敗問題，不僅要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究不盡職盡責(zé)或領(lǐng)導(dǎo)不力的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任?！边@釋放出問責(zé)范圍擴(kuò)大到領(lǐng)導(dǎo)干部間接責(zé)任的重大信號(hào)。

我國(guó)問責(zé)制概念的引入始于2002年7月1日香港特別行政區(qū)實(shí)行的“主要官員問責(zé)制”。2003年“非典”事件發(fā)生后，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)成為一種趨勢(shì)。此類“問責(zé)”不以直接觸犯黨紀(jì)國(guó)法為前提，具有間接責(zé)任的特點(diǎn)，具體承擔(dān)責(zé)任的方式也有別于黨紀(jì)國(guó)法。這是從“嚴(yán)”治黨的重要體現(xiàn)。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)在《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提出“依法實(shí)行問責(zé)制”，“問責(zé)制”概念首次在黨的重要文件中得以明確。在中共中央的推動(dòng)下，地方黨內(nèi)問責(zé)的制度建設(shè)和實(shí)踐探索也深入推進(jìn)。2005年8月，中共海豐縣委頒布《海豐縣基層黨委問責(zé)試行辦法》，開創(chuàng)了地方黨內(nèi)問責(zé)制的先河。2007年4月，中共洞口縣委頒布《洞口縣基層黨建工作問責(zé)暫行辦法》，將問責(zé)內(nèi)容聚焦于黨建工作而非行政事務(wù)。地方黨內(nèi)問責(zé)制的實(shí)踐探索，為在國(guó)家層面出臺(tái)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制積累了經(jīng)驗(yàn)[2]。

（三）黨內(nèi)問責(zé)制的完善：黨紀(jì)追究與紀(jì)前問責(zé)銜接時(shí)期（2009-2019年）

2009年7月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），這是國(guó)家層面首部正式使用“問責(zé)”用語的黨內(nèi)法規(guī)，問責(zé)對(duì)象涉及“中共中央、國(guó)務(wù)院的工作部門，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨委和政府以及相關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)干部”。問責(zé)事由涉及決策失誤、管理失職、監(jiān)督不力等各類職責(zé)事項(xiàng)，問責(zé)方式包括“責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職”，具有典型的紀(jì)前問責(zé)特點(diǎn)[3]330-331。 《暫行規(guī)定》的頒布標(biāo)志著黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化。

黨的十八大以來，隨著問責(zé)實(shí)踐的推進(jìn)，出臺(tái)更權(quán)威的制度勢(shì)在必行。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出：“整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)?！边@為出臺(tái)更權(quán)威的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》提供了思想指引。

2016年7月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（簡(jiǎn)稱《問責(zé)條例》），為黨內(nèi)問責(zé)提供了統(tǒng)一而權(quán)威的法規(guī)依據(jù)。《問責(zé)條例》有五大亮點(diǎn)：一是問題導(dǎo)向。主要針對(duì)在管黨治黨過程中不作為、不敢為、不想為、不會(huì)為等諸種履職不力的行為。二是關(guān)鍵少數(shù)。把擔(dān)子壓給黨組織中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人，這就抓住了“一把手”這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)中的關(guān)鍵少數(shù)”。三是紀(jì)法分開。將黨紀(jì)問責(zé)與紀(jì)前問責(zé)相銜接，不再重復(fù)規(guī)定涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)等已有的規(guī)定。四是多管齊下?？v向上，按照管理權(quán)限，把管黨治黨責(zé)任傳遞給各級(jí)黨委和紀(jì)委;橫向上，把責(zé)任分解給黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等機(jī)關(guān)。五是終身問責(zé)。對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，終身追究其責(zé)任，進(jìn)一步提高了黨內(nèi)問責(zé)制度的體系化和實(shí)效性。

在實(shí)施過程中，《問責(zé)條例》也暴露出了一些不足，如問責(zé)不力、問責(zé)泛化簡(jiǎn)單化等問題。2019年9月，中共中央通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（修訂）（簡(jiǎn)稱《條例》）。這部《條例》聚焦管黨治黨的重大政治責(zé)任，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，修訂的內(nèi)容主要體現(xiàn)在：一是突出問責(zé)的政治性，“黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)”;增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”“兩個(gè)維護(hù)”[4]3。二是細(xì)化各級(jí)黨組織的問責(zé)職責(zé)。明確“黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，紀(jì)委應(yīng)當(dāng)協(xié)助同級(jí)黨委開展問責(zé)工作;黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)”[4]4。三是細(xì)化問責(zé)事由?！稐l例》第7條將原有的6大類問責(zé)情形修改為11大類。對(duì)《問責(zé)條例》中“黨的建設(shè)缺失情形”的內(nèi)容拓展細(xì)化;突出以人民為中心的思想，設(shè)置具體問責(zé)事由等。四是分清責(zé)任邊界。在原則部分增加了“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”“集體決定、分清責(zé)任”等內(nèi)容，明確黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[4]4。五是細(xì)化程序規(guī)定。為防止問責(zé)泛化，《條例》從第9條至第13條全面規(guī)范啟動(dòng)、調(diào)查、報(bào)告、審批、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)。六是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)。在“終身問責(zé)”原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)落實(shí)習(xí)近平提出的“三個(gè)區(qū)分開來”的要求④，區(qū)分情況，分類處理，在問責(zé)的政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性上向前邁進(jìn)了一步。

二、黨內(nèi)問責(zé)制發(fā)展演進(jìn)的主要特點(diǎn)

回顧黨內(nèi)問責(zé)制的發(fā)展歷程，在管黨治黨過程中，黨內(nèi)問責(zé)制從形成、擴(kuò)展到完善，制度內(nèi)涵日趨豐富和完善，并體現(xiàn)出了鮮明特點(diǎn)。

（一）問責(zé)范圍從直接責(zé)任向領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任拓展

在問責(zé)制度形成時(shí)期，黨紀(jì)是追究黨員領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任的主要依據(jù)。1997年，黨內(nèi)首次頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》，在其172個(gè)條文中，僅第102條針對(duì)發(fā)生“反對(duì)黨的基本路線的集會(huì)、游行等活動(dòng)放任不管”⑤的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究作出了規(guī)定。而此后出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（1998）將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為問責(zé)對(duì)象，并首次對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、正職負(fù)總責(zé)、其他成員負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作了區(qū)分[5]?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（2009）、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》（2010）對(duì)“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任;組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)人員的責(zé)任”等作了區(qū)分⑥。特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第4條明確規(guī)定：“追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”而這一轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在了2018年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中，其中的27個(gè)條文對(duì)違反政治紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、工作紀(jì)律行為中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作出了規(guī)定。問責(zé)對(duì)象外延的擴(kuò)展是民主政治發(fā)展的結(jié)果，是責(zé)任政治的具體體現(xiàn)，標(biāo)志著管黨治黨法治化、制度化水平邁向了一個(gè)新的階段。

（二）問責(zé)對(duì)象從黨政分開向黨政同責(zé)轉(zhuǎn)化

責(zé)任制度建立之初，雖然國(guó)家通過法律制度和黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任分別作出設(shè)定，但總體上遵循國(guó)家法律制度規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)部門領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部黨務(wù)行為。在責(zé)任設(shè)定及追究上，體現(xiàn)的是“黨政分開”的原則。如在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，安全生產(chǎn)領(lǐng)域只追究行政機(jī)關(guān)及其部門領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，2001年4月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》明確將安全生產(chǎn)責(zé)任歸于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員。但從2018年4月起施行的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，明確要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都要承擔(dān)責(zé)任。隨著專門性制度的出臺(tái)，開啟了黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部同樣要承擔(dān)公共事務(wù)失職、瀆職的責(zé)任，切實(shí)體現(xiàn)了黨政同責(zé)。對(duì)因“決策嚴(yán)重失誤、工作失職、監(jiān)督不力等造成重大損失或者惡劣影響或引發(fā)重大事件”的，由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部共同承擔(dān)責(zé)任。另外，《條例》規(guī)定“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)和食品安全等關(guān)乎群眾切身利益的領(lǐng)域”黨委（紀(jì)委）要承擔(dān)責(zé)任，而且在這些領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的責(zé)任也不可推卸。

（三）問責(zé)事由從黨風(fēng)廉政責(zé)任向全面從嚴(yán)治黨責(zé)任深化

黨建領(lǐng)域責(zé)任的設(shè)定和追究，呈現(xiàn)出從領(lǐng)導(dǎo)干部的黨風(fēng)廉政責(zé)任向全面從嚴(yán)治黨責(zé)任擴(kuò)展的趨勢(shì)。1998年11月頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》明確了違反黨風(fēng)廉政建設(shè)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的6種情形。2019年的《條例》作了進(jìn)一步的細(xì)化，將原有的6大類問責(zé)情形修改為11大類。將“黨的建設(shè)缺失情形”細(xì)化為“黨的政治、思想、組織、作風(fēng)建設(shè)”領(lǐng)域履職不力等，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)作了?？钜?guī)定;將“維護(hù)黨的紀(jì)律不力”等情形進(jìn)一步細(xì)化為“維護(hù)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律不力”等情形。問責(zé)范圍不再局限于反腐敗，而是覆蓋了全面從嚴(yán)治黨的各個(gè)領(lǐng)域，織密了責(zé)任的“籬笆”，筑牢了行為的底線，重點(diǎn)突出，導(dǎo)向明確。

（四）問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)從違紀(jì)追責(zé)向有責(zé)必問轉(zhuǎn)變

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的制度標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出由寬松向日趨嚴(yán)格發(fā)展。在問責(zé)制形成初期，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行了較之普通黨員更為嚴(yán)格的紀(jì)律約束。對(duì)尚未構(gòu)成違紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)的行為予以問責(zé)較早見于1998年的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，其中，對(duì)在黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中失職行為“情節(jié)較輕的，給予批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查;情節(jié)較重的，給予通報(bào)批評(píng);情節(jié)嚴(yán)重的，或者給予調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職和降職等組織處理”。這其中確立了領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的新標(biāo)準(zhǔn)，即尚未達(dá)到違紀(jì)，并不能免除責(zé)任，要處以較輕的問責(zé)方式或者組織處理。此后，《條例》對(duì)問責(zé)的處理方式規(guī)定得更為全面，而且考慮到了紀(jì)前問責(zé)與違紀(jì)處分的相互銜接。對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，根據(jù)危害程度以及具體情況，可以采取以下方式：比較輕微的，進(jìn)行通報(bào)，作出嚴(yán)肅批評(píng)，也可處以誡勉;對(duì)失職失責(zé)、危害較重的，進(jìn)行組織調(diào)整或者組織處理，采取停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職等措施;對(duì)失職失責(zé)、危害嚴(yán)重的，給予紀(jì)律處分，從制度設(shè)計(jì)上，使紀(jì)前問責(zé)與黨紀(jì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)了無縫銜接，成為問責(zé)制度中較為成熟的代表性制度。

（五）問責(zé)方式從應(yīng)急問責(zé)向長(zhǎng)效問責(zé)演進(jìn)

早期的問責(zé)具有“一事一問”的特征。在重特大事件倒逼之下，被動(dòng)啟動(dòng)問責(zé)。如1987年的“大興安嶺5·6特大森林火災(zāi)”事件、1999年11月煙臺(tái)“大舜”客貨輪船海難事件，處理過程無論問責(zé)的程序保障還是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究方式，均缺少明確而具體的規(guī)定。近年來，隨著一系列問責(zé)制度的出臺(tái)，黨內(nèi)問責(zé)領(lǐng)域制度之間的銜接和配合進(jìn)一步增強(qiáng)，形成了長(zhǎng)效的問責(zé)機(jī)制。主要表現(xiàn)在：一是實(shí)現(xiàn)問責(zé)程序規(guī)范化。《條例》程序規(guī)定得最為完備，不但規(guī)定了啟動(dòng)、調(diào)查、報(bào)告、審批、實(shí)施等嚴(yán)密的程序，而且注重保障問責(zé)對(duì)象申訴的權(quán)利及程序[3]325-326、328。 二是制度格局的寬嚴(yán)相濟(jì)?，F(xiàn)行問責(zé)制度更加注重“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，懲前毖后、治病救人”的原則。一方面堅(jiān)持“有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”，“實(shí)行終身問責(zé)”[3]327;另一方面堅(jiān)持“不同情況，不同對(duì)待”。落實(shí)習(xí)近平“三個(gè)區(qū)分開來”的要求，區(qū)分不同情況，分別給予免責(zé)、從輕減輕或從重加重問責(zé)的處理。三是強(qiáng)化問責(zé)的實(shí)效性。問責(zé)決定作出后要求雙入檔，問責(zé)決定材料要納入領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案和人事檔案。問責(zé)對(duì)象還要作出書面檢討，并在黨的會(huì)議上作出深刻檢查，并予以公開曝光，及時(shí)整改[3]326-327。

三、完善黨內(nèi)問責(zé)制的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任是黨內(nèi)問責(zé)的主旨

回顧黨內(nèi)問責(zé)制的歷史演進(jìn)，“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”是貫穿其中的一條主線，內(nèi)容涉及“政治、思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉”建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。從嚴(yán)治黨重在落實(shí)管黨治黨責(zé)任，這是黨內(nèi)問責(zé)的主旨所在。

毛澤東始終高度重視嚴(yán)抓管黨治黨。在延安時(shí)期，針對(duì)“處決紅軍干部黃克功”這一事件，他指出“正因?yàn)辄S克功不同于一個(gè)普通人，正因?yàn)樗且粋€(gè)多年的共產(chǎn)黨員，……不能不執(zhí)行比較一般平民更加嚴(yán)格的紀(jì)律”[6]。這確立了“黨內(nèi)任何人在紀(jì)律面前沒有特殊”的原則。鄧小平強(qiáng)調(diào)責(zé)任制在管黨治黨中的重要性。改革開放后，針對(duì)黨內(nèi)存在的問題，鄧小平指出：“這個(gè)黨該抓了，不抓不行了。”[7]針對(duì)黨委集體負(fù)責(zé)等于無人負(fù)責(zé)的弊端，他強(qiáng)調(diào)，“在管理制度上，當(dāng)前要特別注意加強(qiáng)責(zé)任制”[8]。明晰責(zé)任邊界，嚴(yán)格責(zé)任追究，這是落實(shí)管黨治黨責(zé)任的關(guān)鍵。十八大以來，習(xí)近平豐富和發(fā)展了管黨治黨思想，提出“全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在嚴(yán)”[9]370，“嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在規(guī)矩、規(guī)則、制度上，必須建立和完善問責(zé)制度，把管黨治黨政治責(zé)任落到實(shí)處。一要嚴(yán)格責(zé)任邊界。壓實(shí)各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的管黨治黨責(zé)任，黨委必須擔(dān)當(dāng)起管黨治黨的主體責(zé)任，紀(jì)委承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做到守土有責(zé)。二要嚴(yán)肅問責(zé)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要“以嚴(yán)肅問責(zé)推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，層層傳導(dǎo)壓力”[9]359。只有高標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)嚴(yán)要求。紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)律和規(guī)矩是全面從嚴(yán)治黨的尺子，是黨員干部不可逾越的底線。這就對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出更嚴(yán)格的要求，即使沒有違紀(jì)，一旦出現(xiàn)失職失責(zé)行為，就要進(jìn)行問責(zé)，越是身居官位，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)越要嚴(yán)格。

歷史和實(shí)踐證明，不明確責(zé)任、不落實(shí)責(zé)任，就談不上從嚴(yán)治黨。“管黨治黨”是黨內(nèi)問責(zé)制的主旨，以問責(zé)的威懾來落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)黨始終保持先進(jìn)性、純潔性的重要經(jīng)驗(yàn)。

（二）構(gòu)建嚴(yán)密的法治體系是黨內(nèi)問責(zé)的保障

古人云：“欲知平直，則必準(zhǔn)繩;欲知方圓，則必規(guī)矩?！秉h內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)體系是我國(guó)法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)問責(zé)的制度化、法治化使之具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、普遍性、穩(wěn)定性等特征，是黨內(nèi)問責(zé)權(quán)威性的重要保障。毛澤東在延安時(shí)期首先提出了“黨內(nèi)法規(guī)”這一重要命題。1938年10月，為了消除張國(guó)燾分裂黨和紅軍、嚴(yán)重破壞紀(jì)律行為的惡劣影響，毛澤東強(qiáng)調(diào)，除了四項(xiàng)政治紀(jì)律（即個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央）之外還需要制定較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)[10]138。這開創(chuàng)了以黨內(nèi)法規(guī)保障黨內(nèi)正風(fēng)肅紀(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)。鄧小平對(duì)制度監(jiān)督問責(zé)干部進(jìn)行了深刻闡述，他強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于違反黨紀(jì)的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。”[11]黨的十八大以來，習(xí)近平將制度建設(shè)置于全面從嚴(yán)治黨治本之策的高度，他指出：“建章立制非常重要，要把‘籠子扎緊一點(diǎn)，‘牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的?！盵12]“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。”[13]在清理、梳理既有黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，以黨章為根本依據(jù)，遵循“問題導(dǎo)向”，按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求，修訂及出臺(tái)了一系列黨內(nèi)問責(zé)的相關(guān)法規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)“有規(guī)可循、內(nèi)容銜接、程序嚴(yán)密、功能互補(bǔ)”。目前，形成了橫向上層級(jí)較高的黨內(nèi)法規(guī)相互配套的格局，如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》相互支撐和配合;縱向上不同層級(jí)的問責(zé)制度相互支撐和補(bǔ)充，如以《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》為龍頭，以“暫行規(guī)定”等層級(jí)較低的制度為補(bǔ)充，以專門領(lǐng)域的相關(guān)制度如《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等為細(xì)化的體系。

中國(guó)共產(chǎn)黨百年的歷史證明，依規(guī)治黨是黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的基本方式。只有將“管黨治黨”的各項(xiàng)責(zé)任制度化、規(guī)范化，才能增強(qiáng)制約力、威懾力，為嚴(yán)格的黨內(nèi)問責(zé)提供制度保障。

（三）抓住“關(guān)鍵少數(shù)”是黨內(nèi)問責(zé)的關(guān)鍵

古人云：“人不率則不從，身不先則不信?！蔽覀凕h內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部是黨員中的“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部所處的地位、承擔(dān)的職責(zé)決定了他們是骨干、中堅(jiān)力量，其言行對(duì)黨內(nèi)風(fēng)氣有著直接的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該以身作則、率先垂范，“子帥以正，孰敢不正？”如果領(lǐng)導(dǎo)干部不遵規(guī)守紀(jì)，甚至以身試法，就會(huì)帶壞很多黨員干部，對(duì)當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)造成惡劣影響。從近年來查處的大量案件來看，領(lǐng)導(dǎo)干部中“一把手”“高級(jí)干部”占有相當(dāng)高的比例。因此，黨內(nèi)問責(zé)肅紀(jì)必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，通過壓擔(dān)子，讓其擔(dān)起落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，對(duì)觸碰底線的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅問責(zé)，決不手軟。

早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要性就有充分的認(rèn)識(shí)，他指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵10]136主張對(duì)干部的違紀(jì)違法行為應(yīng)嚴(yán)厲懲處。新中國(guó)成立后，“三反”運(yùn)動(dòng)中對(duì)劉青山、張子善貪污、腐化的罪行，毛澤東強(qiáng)調(diào)，正因?yàn)樗麄儍扇说牡匚桓摺⒐诖?、影響大，所以才下決心處決他們;只有處決他們，才能挽救……犯有各種不同程度錯(cuò)誤的干部。改革開放之后，面對(duì)腐敗現(xiàn)象，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要從嚴(yán)管理干部，嚴(yán)懲腐敗分子。1986年1月，他在中央政治局常委會(huì)上表示，越是高級(jí)干部子弟，越是高級(jí)干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處，因?yàn)檫@些人影響大，犯罪危害大。十八大召開后，習(xí)近平將“抓住領(lǐng)導(dǎo)干部”作為落實(shí)各項(xiàng)工作的“牛鼻子”。在2015年兩會(huì)期間，習(xí)近平從全面從嚴(yán)治黨的高度，第一次提出“要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”。2016年在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，他再次強(qiáng)調(diào)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》充分體現(xiàn)了這一思想，將問責(zé)對(duì)象鎖定于“黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員”。還有其他專門性法規(guī)如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等問責(zé)矛頭直指“關(guān)鍵少數(shù)”，起到了較強(qiáng)的震懾警示作用。

歷史和實(shí)踐證明，黨內(nèi)問責(zé)抓住領(lǐng)導(dǎo)干部就是抓住了落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵力量，就能起到事半功倍的成效。因此，必須壓實(shí)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的政治責(zé)任，促使其“把自己擺進(jìn)去”，用剛性問責(zé)的威懾保證其正確用權(quán)、廉潔用權(quán)。

（四）強(qiáng)化制度執(zhí)行是黨內(nèi)問責(zé)的生命

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！敝贫纫彩侨绱恕Ｖ贫鹊纳谟趫?zhí)行，如果制度沒有執(zhí)行力，就成了“紙老虎”“稻草人”，再完善的制度也形同虛設(shè)，難以發(fā)揮真正作用。黨內(nèi)問責(zé)制的嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)，是其生命力的重要體現(xiàn)。

早在井岡山革命斗爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東就強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律的重要性。1928年4月，他向全體工農(nóng)紅軍宣布了“三大紀(jì)律”“六項(xiàng)注意”，后來充實(shí)為“三大紀(jì)律”“八項(xiàng)注意”，對(duì)于違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)肅處理，樹立制度的權(quán)威。在黨的紀(jì)律面前，毛澤東不允許高級(jí)干部有任何特殊。1954年8月，中央軍委發(fā)出《關(guān)于制止某些高級(jí)干部腐化墮落違法亂紀(jì)行為的指示》，毛澤東指出：“對(duì)那些明知故犯屢教不改的人，不論其職位多高，必須給以紀(jì)律制裁，對(duì)那些包庇犯有重大錯(cuò)誤的干部的組織和個(gè)人，也要進(jìn)行必要的查究?！边@極大地警示了其他中高層干部。鄧小平深刻地認(rèn)識(shí)到制度及其執(zhí)行的重要性，他在1987年10月召開的中共十三大上指出：“必須從嚴(yán)治黨，嚴(yán)肅執(zhí)行黨的紀(jì)律?！笔舜笠詠恚?xí)近平高度重視制度的落實(shí)問題，他強(qiáng)調(diào)：“制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分力氣要花在這上面?！盵14]“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀(jì)律成為帶電的‘高壓線，使查處違紀(jì)違法問題制度化、經(jīng)?；?，使黨員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”[15]以問責(zé)為抓手，“嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，分解責(zé)任要明確，檢查考核要嚴(yán)格，責(zé)任追究要到位，讓責(zé)任制落到實(shí)處”[16]。以問責(zé)倒逼管黨治黨政治責(zé)任的嚴(yán)格落地，對(duì)營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治環(huán)境發(fā)揮了重要作用。

歷史與實(shí)踐證明，只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)規(guī)范化、法治化并嚴(yán)格執(zhí)行，才能發(fā)揮問責(zé)制管黨治黨利器的作用。制度的執(zhí)行力使制度帶上高壓電，才能讓違規(guī)違紀(jì)者心有所畏、行有所止，從而保持黨的先進(jìn)性、純潔性，夯實(shí)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ)。

注釋：

① 參見中共中央黨校黨章研究課題組：《中國(guó)共產(chǎn)黨章程編介（從中共一大到十八大）》，黨建讀物出版社2016年版，第178頁。如初步規(guī)定了“必須與其他黨派斷絕聯(lián)系”的早期政治紀(jì)律內(nèi)容，“地方財(cái)政受中央監(jiān)督”的早期廉潔紀(jì)律內(nèi)容，“黨員身份保密”的保密紀(jì)律內(nèi)容。

② 中國(guó)共產(chǎn)黨一大“黨綱”的第十條指出：“各地在黨員增加的情況下，應(yīng)根據(jù)職業(yè)的不同，利用工人、農(nóng)民、兵士和學(xué)生組織在黨外進(jìn)行活動(dòng)。這些組織必須受黨的地方執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)。”

③ 參見1998年頒布的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》第12條。

④ 2018年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》的通知中，要求全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開來”的重要要求，“對(duì)于在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤，為推動(dòng)發(fā)展的無意過失等情形可以不予問責(zé)或者免予問責(zé);對(duì)于及時(shí)采取補(bǔ)救措施，有效挽回?fù)p失或者消除不良影響等情形可以從輕或者減輕問責(zé);對(duì)黨中央、上級(jí)黨組織三令五申的指示要求不執(zhí)行或者執(zhí)行不力等情形，則應(yīng)當(dāng)從重或者加重問責(zé)”。

⑤ 參見1997年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》第102條：“在發(fā)生……的情況下放任不管，致使本單位的多數(shù)黨員、群眾參加集會(huì)、游行等活動(dòng)的，對(duì)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分;負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分?！?/p>

⑥ 參見2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》第4、5、6、7條。

參考文獻(xiàn)：

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[13]習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話[G]//中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編.北京：中央文獻(xiàn)出版社，黨建讀物出版社，2016∶172.

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[15]習(xí)近平在全軍政治工作會(huì)議上的講話[EB/OL].（2018-11-09）.中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/lswh/lilun/201811/t20181105_182769.html.

[16]習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話[EB/OL].（2013-01-22）.央視網(wǎng)，http：//politics.cntv.cn/special/zjwzcqhlshouyel.

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