一體化發(fā)展視閾下長三角財(cái)政環(huán)保支出效率研究

張 婕，高晨鈺

（河海大學(xué)a.商學(xué)院；b.沿海開發(fā)與保護(hù)協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京211100）

一、引言

城市集群推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而在一體化發(fā)展視閾下城市群對財(cái)政支出效率和環(huán)境保護(hù)效果具有特殊作用。中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)涵是綠色發(fā)展，即兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。財(cái)政環(huán)保支出是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的重要手段之一。近年來，中國財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算總量處于上升的狀態(tài)，2018年財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算為6 297.61億元，在2007年的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了近6.4倍（1）。然而，財(cái)政環(huán)保支出占政府財(cái)政支出預(yù)算總額的比重僅為2.8%左右，并且政府在環(huán)保領(lǐng)域多是“環(huán)境問題導(dǎo)向”的應(yīng)急投資（姜楠，2018）［1］，缺少持續(xù)穩(wěn)定的輸出，財(cái)政環(huán)保支出是否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效和生態(tài)效率的雙贏還需要進(jìn)一步研究。城市群是在中國產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，完成資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展和城市間經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)的城市—區(qū)域系統(tǒng)，是研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中環(huán)境資源承載能力的關(guān)鍵區(qū)域。中國長江三角洲城市群（簡稱長三角城市群）位于“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的交匯處，在一體化發(fā)展戰(zhàn)略下，生態(tài)綠色一體化要求環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)高效協(xié)同發(fā)展，其具有典型代表意義。2018年，長三角城市群開啟了一體化和高質(zhì)量雙循環(huán)發(fā)展的戰(zhàn)略新階段，區(qū)域生產(chǎn)總值達(dá)到211 500億元，占全國GDP比重的23%左右；同時(shí)加大財(cái)政環(huán)保支出力度，持續(xù)加強(qiáng)城市間生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等項(xiàng)目的緊密合作，旨在提升城市群“1+1>2”的同城化效應(yīng)。與其他世界級城市群相比，長三角省際城市間綠色經(jīng)濟(jì)水平仍存在差異（張婕等，2020）［2］。雖然財(cái)政環(huán)保支出規(guī)模不斷增加，但是財(cái)政環(huán)保支出在長三角發(fā)展中是否存在資金配置不合理、使用與管理效率低下問題？是否起到均衡經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的調(diào)節(jié)作用？基于此，測算長三角城市群的財(cái)政保護(hù)支出效率，并提出提高效率的可操作性對策建議，對于探索促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的新方式，共建綠色美麗長三角，具有一定的借鑒意義。

二、文獻(xiàn)綜述

財(cái)政環(huán)保支出是財(cái)政資金用于環(huán)境保護(hù)等方面的支出，具有一定的工業(yè)技術(shù)效應(yīng)（原毅軍和孔繁彬，2015）［3］和環(huán)保治理效應(yīng)（Ercolano和Romano，2018）［4］。政府環(huán)境偏好可以促進(jìn)財(cái)政環(huán)保支出對社會(huì)資本的引致效應(yīng)（田淑英等，2016）［5］，開放經(jīng)濟(jì)和財(cái)政自主度影響財(cái)政環(huán)保支出的污染減排效應(yīng)（朱小會(huì)和陸遠(yuǎn)權(quán)，2017；張平淡，2018）［6-7］。環(huán)境績效作為衡量財(cái)政環(huán)保支出的效果指標(biāo)，具有空間外溢性和區(qū)域集聚效應(yīng)（Costantini等，2013）［8］?；诃h(huán)境績效的外溢性特征，政府財(cái)政環(huán)保支出存在路徑模仿的策略互動(dòng)機(jī)制（張彩云等，2018）［9］。對外開放和財(cái)政分權(quán)不直接影響政府環(huán)境支出的“逐底競爭”策略互動(dòng)（曹鴻杰等，2020）［10］。

國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)測算了各國的財(cái)政支出效率，并指出該效率存在顯著地區(qū)差異和經(jīng)濟(jì)效益（Worthington，2000；Afonso和Fernandes，2007；唐齊鳴和王彪，2012；Chan等，2017）［11-14］。醫(yī)療衛(wèi)生（Gupta和Verhoeven，2001）［15］、公共物品（Bardhan，2002）［16］、支 農(nóng)（方 鴻，2011）［17］、教 育（程 侃，2013）［18］等領(lǐng)域的財(cái)政支出效率也受到諸多學(xué)者的關(guān)注。財(cái)政環(huán)保支出效率是財(cái)政支出的諸多效率之一，黃國慶（2011）運(yùn)用DEA-SBM模型測算中國30個(gè)省份的地方政府環(huán)境保護(hù)支出效率，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的效率普遍高于中西部地區(qū)［19］。潘孝珍（2013）指出，中國在政府績效考核時(shí)要注重環(huán)境保護(hù)支出的規(guī)模和效率［20］。朱浩等（2014）認(rèn)為，各省份環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出普遍存在技術(shù)無效率現(xiàn)象，并考察經(jīng)濟(jì)分權(quán)、政治集權(quán)的制約影響［21］。還有部分學(xué)者詳細(xì)分析了財(cái)政環(huán)保支出效率的時(shí)空分布特征（楊陳和陳慶海，2017；Zhang等，2019）［22-23］，以及具體行業(yè)或省份的環(huán)境能源效率、財(cái)政環(huán)保支出效率（Al-Refaie等，2016；王謙和于楠楠，2020）［24-25］。

總體來看，已有研究重在財(cái)政環(huán)保支出效應(yīng)、策略互動(dòng)機(jī)制以及整體財(cái)政支出效率等方面，具體到財(cái)政環(huán)保支出效率測算時(shí)，多在中國省級層面展開，詳細(xì)分析效率在省級區(qū)域間的時(shí)空分布以及影響因素，還沒有形成對某一特定城市群的環(huán)保支持效率的專門研究。城市群作為特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)載體，地理位置相近城市的財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面相互影響，測算城市群財(cái)政環(huán)保支出效率，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等政策與制度提供理論依據(jù)。長三角城市群是國家重點(diǎn)戰(zhàn)略支持區(qū)域，財(cái)政環(huán)保支出政策具有一定的示范效應(yīng)。因此，本文在高質(zhì)量發(fā)展背景下，依據(jù)城市群一體化發(fā)展視角，以長三角中心區(qū)域的26個(gè)地級及以上城市為研究對象，測算財(cái)政環(huán)保支出效率；從時(shí)間維度、空間維度以及效率分解等方面進(jìn)行立體化的綜合分析，并在此基礎(chǔ)上提出提高長三角城市群財(cái)政環(huán)保資金效率的對策建議，為其他城市群高質(zhì)量發(fā)展提供理論基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、研究對象和方法

（一）研究對象

長三角城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)在我國高質(zhì)量發(fā)展道路上起到示范和引領(lǐng)作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，2018年城市群地區(qū)生產(chǎn)總值比2007年擴(kuò)大3.3倍，力求經(jīng)濟(jì)增長由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變（陳清萍，2020）［26］；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級方面，總體呈現(xiàn)由“二三一”變?yōu)椤叭弧钡内厔?，具體見表1所列。

表1 長三角三省一市及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況 單位：%

相較2007年，2018年南京、蘇州、杭州、合肥四個(gè)關(guān)鍵城市的第三產(chǎn)業(yè)比重分別增長26%、42%、38%、31%。城市群多中心城市和外向型經(jīng)濟(jì)特征逐步顯現(xiàn)。杭州、南京、蘇州、寧波、合肥等核心城市的生產(chǎn)總值與中心城市上海的差距逐步縮??；各城市積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，形成蘇皖合作示范區(qū)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)聚集地。

環(huán)境保護(hù)方面，政府用于節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的支出規(guī)模不斷增加，2007—2018年擴(kuò)大近7倍，廢水、二氧化硫、煙粉塵等污染物排放總量呈下降趨勢。與京津冀城市群相比，兩個(gè)城市群的占地面積相近，但長三角城市群的財(cái)政環(huán)保支出占財(cái)政總支出比重始終不到3%，與京津冀城市群的差距較大，并且增長幅度較小，如圖1所示。

圖1 長三角城市群與京津冀城市群的財(cái)政環(huán)保支出所占比重

《長三角高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)報(bào)告（2019）》公布，長三角城市群擴(kuò)大至三省一市41個(gè)城市。根據(jù)投入、產(chǎn)出指標(biāo)可獲得數(shù)據(jù)的完整性，確定本文以上海、南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、鹽城、泰州、杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺(tái)州、合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、滁州、池州、宣城等26個(gè)城市為研究對象，以2007—2018年為樣本區(qū)間，測算長三角城市群的財(cái)政環(huán)保支出效率。

（二）模型與變量選擇

測算長三角城市群財(cái)政環(huán)保支出效率的目的是探討如何在有限的政府財(cái)政環(huán)保資金條件下，提高環(huán)保支出效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。產(chǎn)出中存在廢水和廢氣排放等非期望產(chǎn)出，因此，選擇產(chǎn)出角度下的超效率SBM模型。

假設(shè)測量N個(gè)決策單元（DMU）的財(cái)政環(huán)保支出效率，第j組DMU記作DMUj（j=1，2，…，N，且j=k），每個(gè)DMU有M種類型的投入變量，記作每個(gè)DMU有T種產(chǎn)出，其中，第r種期望產(chǎn)出記作y rj（r=1，2，…，T1），第t種非期望產(chǎn)出記作b tj（t=1，2，…，T2），則非期望產(chǎn)出的超效率SBM模型為：

為測算財(cái)政環(huán)保支出效率，有關(guān)學(xué)者從不同視角構(gòu)建了相應(yīng)的投入產(chǎn)出指標(biāo)（孫開和孫琳，2016；劉志窮和李嵐，2018；高涓和喬桂明，2019）［27-29］。投入指標(biāo)主要有地方政府財(cái)政環(huán)保支出、節(jié)能環(huán)保支出比率等；針對特定的研究背景和研究對象，按照財(cái)政環(huán)保資金的利用情況，產(chǎn)出指標(biāo)分為城鎮(zhèn)減排能力（城市污水日處理能力、生活垃圾清運(yùn)量）、環(huán)境污染治理（不同污染物去除量或利用率）、生態(tài)保護(hù)質(zhì)量（建成區(qū)綠地覆蓋率、自然保護(hù)區(qū)面積、PM2.5）等方面。實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，對城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提出更高要求，工業(yè)能耗不可避免地會(huì)排放污染物并影響環(huán)境。因此，參考有關(guān)學(xué)者構(gòu)建的指標(biāo)，并根據(jù)數(shù)據(jù)可獲得性，得到投入產(chǎn)出變量和描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表2所列。為消除價(jià)格因素的影響，以2007年為基期，調(diào)整地區(qū)生產(chǎn)總值和地方環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出。

表2 投入、產(chǎn)出變量及描述性統(tǒng)計(jì)

（三）數(shù)據(jù)來源

本文投入指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于2007—2018年26個(gè)城市統(tǒng)計(jì)年鑒，產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)據(jù)從各城市和省級統(tǒng)計(jì)年鑒、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、省級環(huán)境公報(bào)、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》中手工收集并匯總。

四、效率測算結(jié)果及分析

（一）財(cái)政環(huán)保支出效率時(shí)間維度分析

運(yùn)用MaxDEA7.13軟件，對2007—2018年長三角城市群26個(gè)城市、三省一市和整體區(qū)域的財(cái)政環(huán)保支出效率進(jìn)行測算，結(jié)果見表3所列。

表3 2007—2018年長三角26個(gè)城市的財(cái)政環(huán)保支出效率

從測算結(jié)果來看，2007—2018年各城市的財(cái)政環(huán)保支出效率均處于不斷波動(dòng)狀態(tài)，上海和溫州完全有效。在國家戰(zhàn)略指引下，長三角城市群的財(cái)政環(huán)保支出效率可以分為三個(gè)時(shí)間段。

（1）2007—2010年，江浙滬地區(qū)財(cái)政環(huán)保支出效率總體呈下降趨勢。上海、無錫、常州、蘇州、泰州、金華的財(cái)政環(huán)保支出效率持續(xù)下降，安徽省城市財(cái)政環(huán)保支出效率呈現(xiàn)較大波動(dòng)。黨的十七大報(bào)告提出將生態(tài)環(huán)境良好的國家作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，但由于政策實(shí)施效果的滯后，2007—2009年，南京都市圈（南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、馬鞍山）的財(cái)政環(huán)保支出效率下降。2009年，南京都市圈的對外開放程度降低，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量增長超過20%，但規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值增長較慢，財(cái)政環(huán)保支出效率下降幅度明顯。2007—2009年，湖州、嘉興、紹興、舟山、臺(tái)州的財(cái)政環(huán)保支出效率下降，2008年湖州、金華以及2009年紹興的下降程度超過20%，可能與浙江省對外開放程度降低有關(guān)。

（2）2011—2016年，財(cái)政環(huán)保支出效率不斷波動(dòng)。2011年，上海的財(cái)政環(huán)保支出效率上升，帶動(dòng)周圍位于沿江發(fā)展軸（蘇州、無錫、常州、揚(yáng)州）、寧杭甬發(fā)展軸（湖州、杭州、紹興）、沿海發(fā)展軸（寧波和舟山）城市的效率值增加。受國際經(jīng)濟(jì)形勢動(dòng)蕩的影響，2012年，上海和安徽的財(cái)政環(huán)保支出效率下降，上述三條發(fā)展軸的財(cái)政環(huán)保支出效率上升變緩。2013年，進(jìn)出口總額幾乎沒有增長，對外開放程度降低，80%城市的財(cái)政環(huán)保支出效率下降，其中，銅陵的工業(yè)發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長9.1個(gè)百分點(diǎn)，池州的規(guī)模以上重工業(yè)增加值上漲19%，可能導(dǎo)致兩個(gè)地區(qū)財(cái)政環(huán)保支出效率下降15%左右。十八大報(bào)告提出“建設(shè)美麗中國”，生態(tài)文明建設(shè)被寫入國家五年規(guī)劃，提倡抑制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增長，控制重點(diǎn)行業(yè)污染，因此，2015年各城市的財(cái)政環(huán)保支出效率逐漸好轉(zhuǎn)，到2016年70%的城市呈現(xiàn)上升趨勢。

（3）2017—2018年，80%城市的財(cái)政環(huán)保支出效率呈下降趨勢。該變化可能與2017年長三角注重新舊動(dòng)能協(xié)同發(fā)展有關(guān)，工業(yè)投入增長8.1%（朱玲燕和吳驥，2018）［30］，第二產(chǎn)業(yè)平均增速為7.4%，工業(yè)化水平影響財(cái)政環(huán)保支出效率。2017年，銅陵工業(yè)技改投資增長28%，紹興外商投資減少，兩地財(cái)政環(huán)保支出的下降程度超過30%；臺(tái)州的工業(yè)污染治理投資額降低近70%，治理項(xiàng)目減少，影響環(huán)境規(guī)制水平，財(cái)政環(huán)保支出效率下降26.5%；湖州、舟山的第二產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模擴(kuò)大，南通、蘇州、合肥的地方支柱產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)增加較快，財(cái)政環(huán)保支出效率下降較快。

由圖2可知，長三角區(qū)域的財(cái)政環(huán)保支出效率均值為0.7，城市功能分工較為分散，產(chǎn)業(yè)布局具有同質(zhì)化，間接影響三省一市的財(cái)政環(huán)保支出效率。上海市財(cái)政環(huán)保支出效率最高；浙江省和江蘇省的效率值、時(shí)間變動(dòng)趨勢與長三角區(qū)域相近；安徽省仍屬于依靠加速工業(yè)化進(jìn)程來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的階段，制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)具有后發(fā)優(yōu)勢，所需環(huán)保資金較多，相關(guān)環(huán)保技術(shù)還沒有跟上，導(dǎo)致財(cái)政環(huán)保支出效率的均值低于0.6。可見城市群建設(shè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不同省份的環(huán)境污染產(chǎn)生差異，同時(shí)由于環(huán)保技術(shù)等原因，導(dǎo)致財(cái)政環(huán)保支出效率的不同（盧洪友和張奔，2020）［31］。

圖2 2007—2018年長三角三省一市及區(qū)域財(cái)政環(huán)保支出效率

（二）長三角城市群財(cái)政環(huán)保支出效率的空間維度分析

考慮各城市之間存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地理位置等天然異質(zhì)性差異（張斌等，2020）［32］，不同城市的財(cái)政環(huán)保支出情況不同，因而比較相似財(cái)政環(huán)保支出規(guī)模下不同城市的效率值，能相對公正地將財(cái)政環(huán)保支出效率分類，從而為效率較低的城市提供參照對象，實(shí)現(xiàn)高度同城化和一體化。長三角城市單位地區(qū)生產(chǎn)總值的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出和財(cái)政環(huán)保支出效率呈小幅度波動(dòng)的趨勢，因此，以兩者均值作為兩個(gè)維度，運(yùn)用Matlab R2016a軟件，利用層次聚類法，得到聚類譜系如圖3所示，并將投入指標(biāo)和財(cái)政環(huán)保支出效率相近的城市合并，共分為九類，如圖4所示。

圖3 長三角聚類譜系

圖4 長三角聚類分組情況

（1）財(cái)政環(huán)保支出效率均值服從正態(tài)分布。財(cái)政環(huán)保支出效率高的城市為上海、溫州、臺(tái)州、合肥，位于生態(tài)效益的第一陣營。財(cái)政環(huán)保支出效率為中等的城市占70%，包括蘇南地區(qū)、東部沿海地區(qū)（南通、寧波、舟山）、浙江北部地區(qū)（杭州、紹興、嘉興、金華、湖州）和安徽省的銅陵、宣城、滁州。沿江廊道（馬鞍山、無錫、蕪湖、池州）的財(cái)政環(huán)保支出效率均值較低，位于圖4中的第三行。其中，馬鞍山發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要來源是鋼鐵行業(yè)，單位地區(qū)生產(chǎn)總值的能耗呈下降趨勢，但在長三角城市中最高［33］，并且遠(yuǎn)高于國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)；無錫、蕪湖、池州的金屬及非金屬冶煉加工、汽車制造等新材料產(chǎn)業(yè)逐漸成為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，城市化和工業(yè)化的進(jìn)展速度影響財(cái)政環(huán)保支出效率水平。

（2）中等財(cái)政環(huán)保支出效率的城市以上海為中心分布，呈現(xiàn)線狀延伸的特點(diǎn)。三條線狀延伸的路線包括舟山—寧波—紹興—杭州、蘇州—常州—南京、嘉興—湖州—宣城—銅陵。其中，南京、蘇州、杭州作為長三角區(qū)域的重要城市，擁有大量資本、科技、外貿(mào)等資源和政策支持，人口密度與中心城市上海差距較大，尤其是杭州，其人口密度始終不足上海市的1/6，財(cái)政環(huán)保支出效率沒有達(dá)到高水平，財(cái)政環(huán)保支出所帶來的治理效果有待提高。

（3）單位地區(qū)生產(chǎn)總值的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出呈現(xiàn)由東至西逐漸上升的趨勢，可能受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。上海、南通、寧波、舟山、溫州利用東部沿海城市的地理優(yōu)勢，吸引外商投資，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度較高，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。投入指標(biāo)為中等水平的城市大體呈現(xiàn)“人”字形分布，包括蘇南地區(qū)、蘇中地區(qū)、滬昆發(fā)展軸（嘉興、金華）和蕪湖。安徽省擁有較為豐富的能源礦產(chǎn)資源，但受大城市的經(jīng)濟(jì)輻射較弱，地區(qū)生產(chǎn)總值僅占長三角城市群的9%。湖州和滁州發(fā)展輕工業(yè)，宣城和銅陵加快新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的聚集，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不夠充分，單位地區(qū)生產(chǎn)總值的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出較高。

（三）財(cái)政環(huán)保支出效率分解分析

將長三角區(qū)域的財(cái)政環(huán)保支出效率均值分解為規(guī)模效率（SE）和純技術(shù)效率（PTE）。上海市的SE和PTE最高，安徽省最低，與財(cái)政環(huán)保支出效率情況一致，江蘇省、浙江省的SE和PTE差距很小，相差1%。三省一市的SE近似，財(cái)政環(huán)保支出效率產(chǎn)生差異主要由PTE導(dǎo)致，具體如圖5所示。

圖5 財(cái)政環(huán)保支出效率分解情況

將26個(gè)城市的財(cái)政環(huán)保支出效率進(jìn)行分解，發(fā)現(xiàn)長三角區(qū)域達(dá)到純技術(shù)有效的城市普遍多于規(guī)模有效，其中，浙江省達(dá)到規(guī)模有效和純技術(shù)有效的城市個(gè)數(shù)最多。2017年的純技術(shù)有效城市數(shù)量驟減，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，需要合理調(diào)整環(huán)境保護(hù)資金配置結(jié)構(gòu)，具體情況見表4所列。

表4 2007—2018年長三角規(guī)模有效和純技術(shù)有效的城市數(shù)

針對2016—2017年財(cái)政環(huán)保支出效率進(jìn)行分解，得到SE與PTE，財(cái)政環(huán)保支出效率明顯下降的城市如圖6所示。2016—2017年，蘇州、湖州、銅陵SE分別下降16%、23%、31%，導(dǎo)致財(cái)政環(huán)保支出效率下降，資金配置偏離最優(yōu)規(guī)模；舟山和合肥的PTE下降20%左右，紹興和臺(tái)州下降28.5%，南通下降程度最大，超過40%。表明這些城市環(huán)保資金調(diào)動(dòng)和管理水平有待提高，可以擴(kuò)大科技在環(huán)保領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用。

圖6 2016—2017年部分城市財(cái)政環(huán)保支出效率分解情況

上述城市的松弛變量調(diào)整情況見表5所列，2017年，江蘇省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值大幅上升21%，浙江省傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)利潤增長較快，這可能導(dǎo)致工業(yè)固體廢物綜合利用率、工業(yè)二氧化硫的排放沒有達(dá)成最優(yōu)；安徽省鋼鐵煤礦產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能目標(biāo)，影響合肥的工業(yè)固體廢物綜合利用率和銅陵的污染物排放，與最優(yōu)效率下的差距超過10個(gè)百分點(diǎn)，需要適當(dāng)縮減規(guī)模，緩解資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

表5 2017年部分城市松弛變量調(diào)整情況

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文分析了我國長三角區(qū)域城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政保護(hù)支出的現(xiàn)狀，運(yùn)用非期望產(chǎn)出的超效率SBM模型，測算了26個(gè)城市2007—2018年財(cái)政環(huán)保支出效率，并進(jìn)一步從時(shí)間維度、空間維度、效率分解等三個(gè)方面進(jìn)一步展開研究，得到結(jié)論如下：

（1）從時(shí)間維度來看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放程度、工業(yè)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境規(guī)制等多方面影響，各城市財(cái)政環(huán)保支出效率在三個(gè)時(shí)間段呈現(xiàn)不同特點(diǎn)的變化趨勢。2007—2010年，蘇浙滬地區(qū)財(cái)政環(huán)保支出效率總體呈下降趨勢，上海、無錫、常州、蘇州、泰州、金華的效率持續(xù)下降；2011—2016年，各城市的財(cái)政環(huán)保支出效率不斷波動(dòng)，銅陵和池州波動(dòng)較為明顯；2017—2018年，長三角注重新舊動(dòng)能協(xié)同發(fā)展，80%城市的財(cái)政環(huán)保支出效率呈下降趨勢，例如南通、湖州、紹興、合肥。

（2）從空間維度來看，26個(gè)城市分成了9類，財(cái)政環(huán)保支出效率均值服從正態(tài)分布。中等財(cái)政環(huán)保支出效率的城市位于杭州灣和太湖周邊，呈現(xiàn)以上海為中心的線狀延伸（舟山—寧波—紹興—杭州、蘇州—常州—南京、嘉興—湖州—宣城—銅陵），南京、杭州、蘇州沒有充分發(fā)揮重點(diǎn)城市的積極示范作用。單位地區(qū)生產(chǎn)總值的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出呈現(xiàn)由沿海到內(nèi)陸逐漸上升的趨勢，投入指標(biāo)為中等水平的城市大體呈現(xiàn)“人”字形分布，安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不夠充分，單位地區(qū)生產(chǎn)總值的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出較高。

（3）從效率分解來看，長三角城市群財(cái)政環(huán)保支出效率產(chǎn)生差異的原因主要由純技術(shù)效率導(dǎo)致。2017年，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，純技術(shù)有效城市數(shù)量明顯減少，財(cái)政環(huán)保支出效率降低，其中，銅陵和紹興下降32%，蘇州、湖州、舟山、合肥、臺(tái)州、南通下降超過20個(gè)百分點(diǎn)，銅陵、蘇州、湖州主要受規(guī)模效率影響，紹興、舟山、合肥、臺(tái)州、南通受純技術(shù)效率影響。

（二）對策建議

鑒于以上分析結(jié)論，本文從城市要素流動(dòng)、都市圈產(chǎn)業(yè)交叉以及區(qū)域資金調(diào)控三個(gè)方面，在一體化發(fā)展視閾下，提出提高城市群財(cái)政環(huán)保支出效率的對策建議：

（1）利用城市功能和長板，實(shí)現(xiàn)跨城資源要素的一體化。因地制宜，融合不同城市的工業(yè)基礎(chǔ)、自然和人力資源、科技創(chuàng)新水平、港口貿(mào)易活動(dòng)、消費(fèi)市場等長板。長三角區(qū)域的西南部城市可以為經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場活力較強(qiáng)的主干城市提供成本較為低廉的原材料，汲取其人力資源和新技術(shù)水平，開發(fā)核心城市的輻射帶動(dòng)能力。提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)沿海城市將高質(zhì)量的外商投資轉(zhuǎn)向環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保技術(shù)研發(fā)，加速中部城市和內(nèi)陸城市的新興工業(yè)化發(fā)展。推動(dòng)地方政府在環(huán)保領(lǐng)域中物料、信息、資金、人才的雙向高效聯(lián)動(dòng)和循環(huán)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間城市功能互補(bǔ)和要素一體化，提升高耗能低產(chǎn)出城市的財(cái)政環(huán)保支出效率。

（2）融合科創(chuàng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)鏈，加速特色產(chǎn)業(yè)交叉的一體化。以次中心城市向外離散，充分利用五大都市圈的區(qū)位優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)展上海與蘇錫常都市圈的智能裝備制造和新材料產(chǎn)業(yè)，逐步形成先進(jìn)制造業(yè)聚集區(qū)；聚焦南京和合肥都市圈在化工、汽車、鋼鐵領(lǐng)域的新能源產(chǎn)業(yè)，加快滬蘇、寧馬等合作區(qū)的產(chǎn)城融合，依托長江生態(tài)廊道，承東啟西，控制工業(yè)污染物的排放水平；整合杭州都市圈和寧波都市圈的信息技術(shù)和港口貿(mào)易，為新興節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境和引資平臺(tái)，治理太湖、杭州灣等水體污染。在補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)城市群綠色同城化進(jìn)程，逐漸形成面狀輻射的“中心—新城—周邊”生態(tài)格局。

（3）加強(qiáng)政府間交流與合作，完善區(qū)域資金監(jiān)管機(jī)制的一體化。開展有關(guān)財(cái)政環(huán)保資金管理的大數(shù)據(jù)信息交流平臺(tái)，將財(cái)政環(huán)保資金管理納入政府績效的評價(jià)范圍，公開披露環(huán)保資金的使用情況和效率，適時(shí)調(diào)整財(cái)政環(huán)保資金規(guī)模，打破政府聯(lián)合治理的行政壁壘，加強(qiáng)不同城市的交流與合作，同時(shí)增強(qiáng)上級政府和城市群對環(huán)保資金的監(jiān)督力度，明確環(huán)保資金的流動(dòng)路徑是否安全有效，提高環(huán)境治理的透明度，避免環(huán)保資金的“面子工程”，將“問題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳繕?biāo)導(dǎo)向”，探索長三角城市群資金監(jiān)管機(jī)制的合作化、一體化。

注釋：

（1）2007年，中國在財(cái)政收支分類改革中新設(shè)“211環(huán)境保護(hù)”類級支出，包括10款46項(xiàng)。2011年，“211環(huán)境保護(hù)”類級支出正式更名為“211節(jié)能環(huán)?！?，為支出的功能更準(zhǔn)確地指明了方向。