日本國有科研機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人化改革經(jīng)驗對中國的啟示

朱煥煥

（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

作為重要的國家戰(zhàn)略科技力量，我國國有科研機(jī)構(gòu)以提升國家競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為主線，圍繞事關(guān)國計民生等的重大科技問題，開展基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和前瞻性創(chuàng)新，為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家提供堅實的知識基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。然而，受到行政壟斷地位和科研自主權(quán)、人事自主權(quán)等方面的束縛，我國國有科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新動力不足，創(chuàng)新積極性難以充分釋放。日本政府通過持續(xù)簡政放權(quán)，不斷優(yōu)化國有科研機(jī)構(gòu)體制機(jī)制，使得國有科研機(jī)構(gòu)在日本經(jīng)濟(jì)社會和創(chuàng)新發(fā)展的不同階段都發(fā)揮了重要作用，值得我國借鑒。

1 日本國立研究開發(fā)法人制度的演變歷程

日本國立研究開發(fā)法人制度改革始于20世紀(jì)90年代末期，是日本政府強(qiáng)力推動的一項改革，與日本整個社會的政治、經(jīng)濟(jì)改革密不可分?？偟膩碚f，日本國立研究開發(fā)法人制度的發(fā)展是一個政府逐步簡政放權(quán)的過程，按照放權(quán)程度和特定目的的不同，大致經(jīng)歷了以下4個階段。

1.1 非獨(dú)立行政法人階段：各省廳的附屬機(jī)構(gòu) （1999年以前）

日本國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)成形于20世紀(jì)50年代，一般為各省、廳管理下的非獨(dú)立行政法人，按照國家的經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展需要確定研究開發(fā)工作，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)發(fā)揮了重要作用。但其運(yùn)作模式帶有強(qiáng)烈的行政管理色彩，各省、廳的科研管理部門對科研項目有一套嚴(yán)格的管理程序，研發(fā)機(jī)構(gòu)在預(yù)算、財務(wù)、人事和業(yè)務(wù)等方面都受到嚴(yán)格限制，導(dǎo)致研究效率較為低下。

1.2 獨(dú)立行政法人化階段：剝離與政府的行政隸 屬關(guān)系（1999—2007年）

為了消除僵化的科研機(jī)構(gòu)管理體制，全面激發(fā)機(jī)構(gòu)的研發(fā)動力和創(chuàng)新活力，1999年，日本引入西方國家新公共管理理念，以英國執(zhí)行局為藍(lán)本，先后頒布了《獨(dú)立行政法人通則法》《獨(dú)立行政法人通則法實施之法律整備法》，并于2001年開始逐步推進(jìn)和實施。

經(jīng)過一系列改革措施，日本國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)逐步從所屬的主管省廳剝離出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ?dú)立運(yùn)作的“獨(dú)立行政法人”。研究機(jī)構(gòu)的法人代表在行政管理、重大決策等方面有較大的自主權(quán)。此次改革的重點在于“去行政化”，在一定程度上釋放了國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力，取得了良好的效果。

1.3 國立研究開發(fā)法人化階段：獨(dú)立于其他獨(dú)立 行政法人（2008—2014年）

早期的獨(dú)立行政法人化改革沒有區(qū)分機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，特別是沒有充分考慮研發(fā)活動自身所具有的不確定性、專業(yè)性、長周期等特點，而是把國立研究開發(fā)法人當(dāng)作一般的獨(dú)立行政法人進(jìn)行管理、監(jiān)督與評價；向國家公務(wù)員看齊的薪酬標(biāo)準(zhǔn)制度，不利于海外優(yōu)秀人才的引進(jìn)導(dǎo)致國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)科技創(chuàng)新動力依然不足，不利于發(fā)揮其最大競爭力。

為進(jìn)一步解決國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)體制僵化的問題，全面深化改革國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，2008年6月，日本政府頒布了《研發(fā)能力強(qiáng)化法》，對研發(fā)法人的內(nèi)涵和運(yùn)營方式做了明確、具體的規(guī)定。次年12月，日本內(nèi)閣審議通過了《關(guān)于獨(dú)立行政法人的全面重組的決議》，并于2010年4月正式著手推進(jìn)獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)分類管理改革。2012年底，安倍晉三就任日本首相并提出把日本建設(shè)成為“世界上最適宜創(chuàng)新的國家”。在這一號召下，日本內(nèi)閣組織專家學(xué)者圍繞獨(dú)立行政法人制度實施10余年來取得的成效、面臨的主要問題以及下一步改革的重點方向等內(nèi)容開展了多次討論，提出日本當(dāng)前及未來一段時間“不是需要在現(xiàn)有的制度中做能做的事，而是必須建立能夠做應(yīng)該做的事情的制度”[1]，隨后日本內(nèi)閣通過了“關(guān)于獨(dú)立行政法人改革的基本方針”等政策措施，提出要將那些開展基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研發(fā)，研發(fā)任務(wù)具有長期性、不確定性和專業(yè)性等特點的國有研究開發(fā)機(jī)構(gòu)與其他獨(dú)立行政法人剝離，單獨(dú)制定制度與政策。2014年6月，《獨(dú)立行政法人通則法》修正法案通過，并于次年4月正式實施。該法案提出了要實行基于“PDCA”，即計劃（Plan）—執(zhí)行（Do）—檢查（Check）—處理（Action）循環(huán)的目標(biāo)管理和評價機(jī)制，并根據(jù)業(yè)務(wù)特性的不同將獨(dú)立行政法人劃分為三類：一是行政執(zhí)行法人，以執(zhí)行國家事務(wù)為目標(biāo)；二是中期目標(biāo)管理型法人，主要是指通過提供多樣化的服務(wù)提升公共利益的機(jī)構(gòu)法人；三是國立研究開發(fā)法人，以研究開發(fā)為主要內(nèi)容，旨在實現(xiàn)成果最大化。目前，通過統(tǒng)、廢、合等操作，剩下的國立研究開發(fā)法人共27家（見表1）。將國立研究開發(fā)法人從獨(dú)立行政法人中劃分出來，單獨(dú)制定適合研究開發(fā)規(guī)律的管理制度，最大程度地釋放了研究機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力。

表1 日本27家國立研究開發(fā)法人與預(yù)算情況

1.4 特定國立研究開發(fā)法人（超級法人）化階段： 基于國家戰(zhàn)略的高水平科研成果目標(biāo)（2015年 以來）

近年來，為鼓勵和培育更多“世界最高水準(zhǔn)研發(fā)成果”，進(jìn)一步鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效、提升國際競爭力，2015年6月，日本政府通過的《科技創(chuàng)新綜合戰(zhàn)力2015》文件重啟，創(chuàng)辦和應(yīng)用特定國立研究開發(fā)法人（暫稱）制度①《獨(dú)立行政法人通則法》修正案（2013）頒布后，預(yù)定賦予國立研發(fā)型法人中最有希望孕育世界最高水準(zhǔn)成果的法人“特定國立研發(fā)法人（暫稱）”稱號，并設(shè)置特例法給予特殊措施，但由于理化學(xué)研究所下屬機(jī)構(gòu)發(fā)生“STAP細(xì)胞論文”丑聞事件，該行動被擱置。。同年12月，日本綜合科技創(chuàng)新會議公布了《關(guān)于特定國立研究開發(fā)法人（暫稱）的想法（修正草案）》，提出追加日本處于優(yōu)勢地位的“特定領(lǐng)域的卓越研究機(jī)構(gòu)”為特定國立研究開發(fā)法人的候選對象。2016年6月，日本公布了《促進(jìn)特定國立研究開發(fā)法人研究開發(fā)的基本方針》，同年10月，日本開始正式實施《關(guān)于促進(jìn)特定國立研究開發(fā)法人研究開發(fā)等的特別措施法案》。該法案直接將“物質(zhì)·材料研究機(jī)構(gòu)”“理化學(xué)研究所”和“產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所”3家“國立研究開發(fā)法人”作為核心研發(fā)機(jī)構(gòu)。

2 日本國立研究開發(fā)法人制度的成效及主要特征

與傳統(tǒng)國立科研機(jī)構(gòu)相比，改革后的國立研究開發(fā)法人以及特定國立研究開發(fā)法人擁有獨(dú)立法人資格，在融資、人事任免、薪酬工資等方面擁有

更多的自主權(quán)，極大地激發(fā)了國立研發(fā)機(jī)構(gòu)員工的創(chuàng)新熱情和科研活力。

2.1 建立理事長負(fù)責(zé)制下的獨(dú)立法人化管理體制

改革后，日本國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)理事長作為其法人代表，全面負(fù)責(zé)該研發(fā)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營和管理，監(jiān)事負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)察，二者之間構(gòu)成一種積極互動平衡的關(guān)系。除理事長和監(jiān)事由主管大臣直接任命外，研發(fā)法人在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事任免等方面擁有自主決策權(quán)。機(jī)構(gòu)人員通常采用合同聘任制，而對科研人員則普遍實行任期制、能力薪金制和外部專家評估制。在財務(wù)管理方面，日本國立研究開發(fā)法人機(jī)構(gòu)可以在主管省廳確定工資總額限額的前提下，決定內(nèi)部人員的工資分配。

2.2 實行“三位一體”的政府中長期目標(biāo)管理制度

考慮到科學(xué)研究一般周期較長的特殊性，改革后的日本國立研究開發(fā)法人開始實行由主管大臣、相關(guān)審議會和國立研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法人共同規(guī)劃的面向中長期的“三位一體”管理制度[9]。相關(guān)審議會結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展形勢，召集相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行充分的討論，對研發(fā)目標(biāo)達(dá)成共識并提出相關(guān)目標(biāo)建議；主管大臣在此基礎(chǔ)上確定中長期研發(fā)目標(biāo)，在這一過程中主管大臣也會充分聽取研發(fā)法人的意見和建議；此后研發(fā)法人在確定的中長期目標(biāo)基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)的中長期規(guī)劃，規(guī)劃年限通常為5～7年。這里需要指出的是，為提升評審的科學(xué)性和國際性、構(gòu)建國際化的審議評價制度，《獨(dú)立行政法人通則法》修訂案中特別規(guī)定，國立研究開發(fā)法人審議會評審委員可以由外國人擔(dān)任，但同時對外國評委的數(shù)量做了限制，通常不能超過審議會委員總數(shù)（16～20人）的1/5[2]。

2.3 實施“政府穩(wěn)定投入為主，鼓勵市場開拓”的經(jīng)費(fèi)籌集模式

目前，國立研究開發(fā)法人的經(jīng)費(fèi)來源以國家財政支出為主體，主要包括運(yùn)營費(fèi)交付金、補(bǔ)助金等。其中，運(yùn)營交付金是國立研究開發(fā)法人根據(jù)《獨(dú)立行政法人通則法》和獨(dú)立行政法人個別法（如《獨(dú)立行政法人理化學(xué)研究所法》）及中長期目標(biāo)的要求擬定計劃并編制業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)省廳獨(dú)立行政法人評價委員會審查同意后報財務(wù)省批準(zhǔn)撥付的研發(fā)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；補(bǔ)助金屬于競爭性資金，采取的是自下而上的模式，研究人員根據(jù)自有探索提出研究申請，經(jīng)相關(guān)申請機(jī)構(gòu)審查通過后進(jìn)行支持。此外，鼓勵國立研究開發(fā)法人在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事創(chuàng)收活動，資金預(yù)算監(jiān)管采取一般企業(yè)會計制度，如通過取得企業(yè)委托的研究開發(fā)費(fèi)用 。

從當(dāng)前27個國立研究開發(fā)法人與預(yù)算情況來看，日本國立研究開發(fā)法人經(jīng)費(fèi)籌集體制有如下特點：（1）大多數(shù)國立研究開發(fā)法人仍是以國家財政投入為主。其中，厚生勞務(wù)省管轄的6個法人（以業(yè)務(wù)收入或委托研究收入為主）屬于例外。在27個國立研究開發(fā)法人中，財政投入占其預(yù)算90%以上的有11個，80%以上的有5個，70%以上的有3個；（2）財政投入以保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)營費(fèi)交付金為主，與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)沒有直接關(guān)系的補(bǔ)助金比重不高；（3）重點領(lǐng)域集中投入。日本醫(yī)療研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)、宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、日本原子能研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、新能源·產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)5個法人的財政投入總額占27個法人財政總投入的近一半（49.85%）。

2.4 實行目標(biāo)導(dǎo)向的績效考核評價機(jī)制

日本對國立研究開發(fā)法人的績效評價，采用目標(biāo)導(dǎo)向的評價體系，同時兼顧業(yè)務(wù)運(yùn)營的效率等。績效評價以主管大臣為主，分為年度評價和中長期目標(biāo)期間評價[10]?？冃гu價首先由法人進(jìn)行自我評價，同時主管大臣也會委托第三方機(jī)構(gòu)按照中長期計劃的實施狀況等對研發(fā)法人的業(yè)務(wù)實施狀況進(jìn)行全面的調(diào)查和分析，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行較為綜合的評價。在中長期目標(biāo)實施結(jié)束后，主管大臣還要依據(jù)評價結(jié)果對法人的必要性、運(yùn)營管理及其各類研究的實績情況等進(jìn)行總結(jié)分析，并根據(jù)評價結(jié)果在必要時對國立研究開發(fā)法人機(jī)構(gòu)采取業(yè)務(wù)廢止、移交或組織廢止等措施。

2.5 給予特定國立研究開發(fā)法人更多的自主權(quán)

與一般國立研究開發(fā)法人相比，特定國立研究開發(fā)法人又從兩個方面進(jìn)行了改革突破，因而也被稱為“超級法人”，具體表現(xiàn)在：一方面，確保特定國立研究開發(fā)法人的經(jīng)費(fèi)來源，充實其基礎(chǔ)性研究經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化其獲得外部資金的制度環(huán)境，鼓勵其使用高端先進(jìn)設(shè)施與設(shè)備；另一方面，更大程度地給予其自主權(quán)，法人代表可以基于科研需要，自主進(jìn)行人員調(diào)配（鼓勵引進(jìn)全球最高水平的創(chuàng)新型人才）、機(jī)構(gòu)設(shè)置與安排、業(yè)務(wù)運(yùn)營策略調(diào)整等[11]。

3 啟示與建議

受制于改革滯后，當(dāng)前我國國有科研機(jī)構(gòu)依然存在諸多問題，難以滿足創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的需求，究其原因在于，我國國有科研機(jī)構(gòu)在管理體制上過于行政化，缺乏對科研管理的自主權(quán)；同時，由于缺乏長期穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，國有科研機(jī)構(gòu)很多創(chuàng)新活動難以自主順利開展。建議我國國有科研機(jī)構(gòu)改革在堅持市場導(dǎo)向和效率優(yōu)先的前提下，更加突出提質(zhì)增效，以簡政放權(quán)為重要抓手，進(jìn)一步深化國有科研機(jī)構(gòu)改革：

一是進(jìn)一步深入推進(jìn)國有科研機(jī)構(gòu)“去行政化”改革。其實質(zhì)就是要改變國有科研機(jī)構(gòu)高度行政化的管理模式，平衡學(xué)術(shù)自主和行政管理之間的關(guān)系，最大限度地釋放科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新活力，更好地激發(fā)科研人員積極性、主動性和創(chuàng)造性，讓學(xué)術(shù)權(quán)利回歸應(yīng)有的地位。

二是實行章程化管理，推動國有科研機(jī)構(gòu)從政府主導(dǎo)向院所自治轉(zhuǎn)變。通過章程明確國有研發(fā)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、宗旨和任務(wù)，確定機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，保障機(jī)構(gòu)對人、財、物的自主決定權(quán)，減少行政、評估、檢查等對研究工作的干擾和羈絆。如根據(jù)專業(yè)需要，允許國有研發(fā)機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)招募一流創(chuàng)新人才；在不改變研究成果的前提下賦予科學(xué)家獨(dú)立思考、獨(dú)立研究的權(quán)利；為保障研究順利推進(jìn)，允許國有科研機(jī)構(gòu)多渠道籌措資金，等等[12]。

三是實行中長期預(yù)算制度，保證國有研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定支持。鑒于科學(xué)研究一般具有周期長、風(fēng)險大、探索性強(qiáng)、進(jìn)展難以預(yù)測、厚積薄發(fā)等特點，國有研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)擺脫以年為單位的財政資金預(yù)算模式，構(gòu)建符合科研規(guī)律、以5～10年為一個周期的中長期預(yù)算機(jī)制，改革財政科研資金預(yù)決算制度，允許財政資金跨年度使用等。

四是建立“抓兩頭、放中間”的面向中長期的績效考核評估機(jī)制。主管部門只負(fù)責(zé)國有科研機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)和定位以及考核評估的執(zhí)行，而不介入其內(nèi)部業(yè)務(wù)的運(yùn)營管理，強(qiáng)化建立以成果為導(dǎo)向的績效管理模式，改變短期化思維，加強(qiáng)對國有科研機(jī)構(gòu)的中長期管理和評價。■