從日本排核廢水事件看跨境環(huán)境損害救濟(jì)制度

葉強(qiáng)

2021年4月19日，韓國(guó)全羅南道麗水市突山大橋附近，150多艘漁船結(jié)隊(duì)游行，反對(duì)日本將福島核電站核廢水排入大海。

4月13日，日本政府在未窮盡安全處置手段、未全面公開(kāi)信息、未與周邊國(guó)家和國(guó)際社會(huì)協(xié)商的情況下，決定以海洋排放的方式處置福島核電站核污染廢水。此決定涉嫌違反國(guó)際法，遭到日本國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)譴責(zé)和質(zhì)疑。據(jù)韓聯(lián)社報(bào)道，韓國(guó)總統(tǒng)文在寅指示韓政府部門(mén)研究向國(guó)際海洋法法庭申請(qǐng)臨時(shí)措施或提起訴訟的可行性。國(guó)際司法機(jī)制能否作為有效工具遏制并懲治日本政府不負(fù)責(zé)任的決定及后續(xù)行動(dòng)，需全面考量國(guó)家在國(guó)際法基本原則和特定條約下所承擔(dān)的義務(wù)、國(guó)家責(zé)任制度及爭(zhēng)端解決機(jī)制等一系列實(shí)體和程序問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)際司法實(shí)踐加以評(píng)估。

避免跨境環(huán)境損害義務(wù)及其責(zé)任制度

國(guó)際環(huán)境法的雛形可追溯至19世紀(jì)，當(dāng)時(shí)歐洲出現(xiàn)了就國(guó)際河流水資源利用及漁業(yè)問(wèn)題而締結(jié)的條約。20世紀(jì)以來(lái)，規(guī)制環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的國(guó)際協(xié)定相繼出現(xiàn)，比如《美國(guó)與加拿大（英國(guó)）界河條約》（1909）、《保護(hù)海豹公約》（1911）、《國(guó)際捕鯨條例》（1931）以及《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》（1969）。這一時(shí)期，跨境環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始受到關(guān)注。根據(jù)“領(lǐng)域使用管理責(zé)任”原則，國(guó)家在其領(lǐng)土范圍內(nèi)的任何活動(dòng)不得侵害他國(guó)合法權(quán)利。

20世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著科技的迅猛發(fā)展和人類活動(dòng)空間的擴(kuò)張，環(huán)境損害造成的地區(qū)性、全球性風(fēng)險(xiǎn)顯著提升。從航空運(yùn)輸?shù)酵饪仗剿?、從資源開(kāi)發(fā)到能源輸送、從核試驗(yàn)到原子能和平利用，這些活動(dòng)在推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，防止跨境環(huán)境損害開(kāi)始成為國(guó)際社會(huì)的共同利益和責(zé)任。以1972年“聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議”（“斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議”）為標(biāo)志，國(guó)際環(huán)境法作為獨(dú)立的國(guó)際法分支正式誕生，并在隨后幾十年間創(chuàng)設(shè)了一系列預(yù)防和追責(zé)機(jī)制。

1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》（《斯德哥爾摩宣言》）和1992年里約《環(huán)境與發(fā)展宣言》（《里約宣言》）被認(rèn)為是國(guó)際環(huán)境法發(fā)展史上的兩個(gè)里程碑。防止跨境環(huán)境損害的法律義務(wù)被具體化。由“領(lǐng)域使用管理責(zé)任”引申出的“不損害他國(guó)環(huán)境”原則被納入《斯德哥爾摩宣言》第21條和《里約宣言》原則二，并在眾多國(guó)際環(huán)境法規(guī)范性文件和司法判例中被反復(fù)引用，使該原則發(fā)展成為習(xí)慣法。防止跨境環(huán)境損害的責(zé)任形式也由“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”向“嚴(yán)格責(zé)任”（“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”）發(fā)展。

傳統(tǒng)國(guó)際法認(rèn)為國(guó)家只對(duì)其存在“過(guò)失”或“故意”的主觀因素下從事的不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任。在1986年的切爾諾貝利核電站事故中，蘇聯(lián)認(rèn)為自己不應(yīng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的理由之一就是“沒(méi)有過(guò)錯(cuò)”。由于“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”在國(guó)家從事危險(xiǎn)活動(dòng)而引起損害的追責(zé)方面的局限性，“嚴(yán)格責(zé)任”應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)際社會(huì)針對(duì)具有高度危險(xiǎn)性、污染風(fēng)險(xiǎn)高的活動(dòng)，先后制定了《關(guān)于核損害民事責(zé)任的維也納公約》《外層空間條約》《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《空間實(shí)體造成損害的國(guó)際責(zé)任公約》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《及早通報(bào)核事故公約》等以“嚴(yán)格責(zé)任”為損害賠償責(zé)任制度基礎(chǔ)的國(guó)際公約，它們?cè)诓煌潭壬弦?guī)定了國(guó)家從事具有高度潛在危險(xiǎn)性活動(dòng)所負(fù)的義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)損害后果所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任。

跨境環(huán)境損害的追責(zé)與預(yù)防機(jī)制

根據(jù)上述國(guó)際法原則、規(guī)則及一系列國(guó)際條約規(guī)定的義務(wù)追究一國(guó)的跨境環(huán)境損害賠償責(zé)任，前提之一是損害結(jié)果的發(fā)生。通過(guò)特定爭(zhēng)端解決途徑進(jìn)行索賠，還須滿足習(xí)慣國(guó)際法及特定條約所轄制的程序法規(guī)則，這就包括對(duì)談判、調(diào)停、調(diào)解、仲裁或司法解決等方法的準(zhǔn)確運(yùn)用。

國(guó)際環(huán)境法史上首起跨境環(huán)境損害賠償案“特雷爾冶煉廠仲裁案”，就是以仲裁方式解決美國(guó)、加拿大兩國(guó)之間的爭(zhēng)端的。該案起因是加拿大在特雷爾附近設(shè)立的鉛鋅冶煉廠（距美國(guó)邊界十余公里）從1896年起釋放大量硫化物，使美國(guó)華盛頓州農(nóng)業(yè)遭受損害。污染受害者在其后數(shù)十年間試圖通過(guò)美國(guó)國(guó)內(nèi)法院以及根據(jù)1909年《美國(guó)與加拿大（英國(guó)）界河條約》建立的國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)解決爭(zhēng)端，均無(wú)果而終。美加兩國(guó)最終決定將爭(zhēng)端提交仲裁，并于1935年簽署仲裁協(xié)議。1941年仲裁委員會(huì)作出裁決，認(rèn)定加政府對(duì)特雷爾廠的污染行為負(fù)有責(zé)任。此后，國(guó)際法院審理的“科孚海峽案”（1949）、“拉努湖仲裁案”（1957）、“核試驗(yàn)案”（1974）、“多瑙河水壩案”（1997）等，均對(duì)跨境環(huán)境損害賠償法律制度的發(fā)展完善發(fā)揮了重要作用。

針對(duì)日本決定排放核廢水，韓國(guó)考慮提出兩種程序，即申請(qǐng)臨時(shí)措施和提起訴訟，實(shí)際上均屬于依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》爭(zhēng)端解決部分之規(guī)定而向國(guó)際海洋法法庭提起司法程序。法庭臨時(shí)措施制度是為防止海洋環(huán)境可能在最終裁決作出前遭受損害而先予規(guī)定的保護(hù)措施。在國(guó)際海洋法法庭審理的“莫克斯工廠案”中，愛(ài)爾蘭認(rèn)為位于英國(guó)的一家名為莫克斯的核燃料工廠可能會(huì)對(duì)其海洋生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源造成損害，因此將其與英國(guó)有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的爭(zhēng)端提交《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》附件七下的仲裁程序，同時(shí)向國(guó)際海洋法法庭申請(qǐng)臨時(shí)措施，以阻止莫克斯工廠投入運(yùn)營(yíng)。然而，由于不存在直接表明實(shí)質(zhì)性損害結(jié)果可能發(fā)生的證據(jù)，法庭并未支持愛(ài)爾蘭的訴求。

司法程序并非國(guó)際法救濟(jì)方式的全部。通過(guò)司法手段“維權(quán)”，不僅需要明確的法理依據(jù)做基礎(chǔ)，更需要充分的科學(xué)證據(jù)做支撐，還須履行一系列法定程序以滿足法庭確定管轄權(quán)的基本要求。在實(shí)踐中，針對(duì)潛在跨境環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)積極開(kāi)展事前預(yù)防與國(guó)際合作才是正道。隨著1992年《里約宣言》明確提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，國(guó)際環(huán)境法不再以對(duì)環(huán)境損害的補(bǔ)償為首要任務(wù)，而是更加看重對(duì)潛在環(huán)境損害的控制和預(yù)防、對(duì)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與可持續(xù)利用。作為事前預(yù)防的主要手段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序被納入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》?！豆s》第206條規(guī)定，各國(guó)如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實(shí)際可行范圍內(nèi)就這種活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的可能影響作出評(píng)價(jià)，并向主管國(guó)際組織和各締約國(guó)提出這種評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告。1991年的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書(shū)》、1992年的《氣候變化框架公約》及《生物多樣性公約》等都將環(huán)境評(píng)價(jià)確立為法定程序。

而在國(guó)際合作方面，日本政府不僅需要同本地區(qū)國(guó)家磋商，還應(yīng)同各主管國(guó)際組織保持合作;不僅要同致力于核技術(shù)安全與和平利用的國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)溝通，還應(yīng)同主管漁業(yè)事務(wù)的聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、主管保護(hù)與保全海洋環(huán)境的聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、主管航運(yùn)事務(wù)的國(guó)際海事組織以及主管海洋科學(xué)研究事務(wù)的政府間海洋學(xué)委員會(huì)等國(guó)際機(jī)構(gòu)保持合作并獲許可。