條抓塊統(tǒng)：提升基層治理能力的“浙江經(jīng)驗”*

廖家源

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541004)

學(xué)界通常將制約基層治理能力現(xiàn)代化的因素大致歸結(jié)為信息技術(shù)嵌入不足[1]72-73[2]26-35、權(quán)責(zé)失衡[3]79-85[4]73-86、治理資源分散[5]124-128[6]34-37、形式主義[7]34-37[8]26-35和人少事多等方面，但歸根到底是由于我國政府組織體系中固有的條塊體制內(nèi)生缺陷之癥結(jié)所在。只要存在“條條”與“塊塊”，條塊之間就會結(jié)成形式迥異的關(guān)系，有關(guān)系就會存在矛盾。條塊關(guān)系作為構(gòu)成我國政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系[9]143-149，其以條塊分割、條塊沖突為常見亦是主要的矛盾形式。條塊分割甚至沖突會影響到基層政府之間的正常溝通與合作，難以形成治理合力，使基層政府碎片化、各自為政、趨利避害相互甩“責(zé)任鍋”等問題愈加嚴(yán)峻，限制了基層政府的行政效率，甚至造成基層治理失靈的后果。為此，國家圍繞調(diào)整條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)進行了多次政府機構(gòu)改革，特別是近幾次的國家機構(gòu)改革始終以轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機構(gòu)配置為主線。譬如：在2008年第六次機構(gòu)改革中首次提出“大部門體制”改革，并以“轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系”作為改革目標(biāo)；在2013年第七次機構(gòu)改革中明確提出要“減少部門職責(zé)交叉和分散”“理順部門職責(zé)關(guān)系”；最近一次的機構(gòu)改革開始于十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》強調(diào)了“堅持優(yōu)化協(xié)同高效”原則，提出要“加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”，構(gòu)建起簡約高效的基層管理體制。與此同時，地方政府也在積極探索新型基層管理體制改革。例如北京市構(gòu)建“吹哨報到”工作機制，致力于重塑基層條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)，提升基層政府對職能部門的統(tǒng)籌能力，楊宏山教授將此經(jīng)驗?zāi)殲椤皸l塊整合”[10]42-43；浙江省在探索構(gòu)建新型基層管理體制方面也進行了積極的改革嘗試，提出“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”基層治理模式[11]18-19，以統(tǒng)籌聯(lián)合行動、打通條塊壁壘跨界融合、扁平高效的行動理念化解縣鄉(xiāng)斷層、條塊分割的突出問題。浙江省構(gòu)建起的新型基層條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)——條抓塊統(tǒng)模式，為致力于提升基層治理能力的其他地方政府提供了浙江經(jīng)驗。

一、條塊關(guān)系與基層治理能力

條塊關(guān)系是我國政治與行政領(lǐng)域中的基本關(guān)系，要理解條塊關(guān)系首先要了解什么是“條條”“塊塊”?！皸l條”與“塊塊”是一種形象的說法，出自毛澤東對當(dāng)時中央部委與地方政府之間矛盾關(guān)系的生動概括?！皸l條”是指從中央到基層各級政府依照職能相近、業(yè)務(wù)內(nèi)容范圍相似或?qū)I(yè)性質(zhì)相同的原則而設(shè)立的職能部門，且與上級職能部門存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的從屬關(guān)系，以此保證各條線管理的一致性?！皦K塊”是指從中央到地方按行政區(qū)劃而設(shè)立的各級地方政府(包括省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級四級行政區(qū))，且與上一層級政府存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的從屬關(guān)系，以此保證全面管理本行政區(qū)域內(nèi)的各級政府協(xié)調(diào)聯(lián)動。條塊關(guān)系是指“條條”職能部門與“塊塊”地方政府在實際運行中形成的相互作用、相互影響的關(guān)系形態(tài)，條塊關(guān)系是既對立統(tǒng)一又相互依存的關(guān)系，表現(xiàn)為既有合作的一面，又有矛盾和沖突的一面[12]2。在我國政府行政管理組織結(jié)構(gòu)中，縱向“條條”上的職能部門除了受上級職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)之外，還要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，即雙重領(lǐng)導(dǎo)體制管理。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！庇纱诵纬闪擞蓛蓷l領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力線構(gòu)成的矩陣式組織結(jié)構(gòu)，我們將其稱之為縱條橫塊組織結(jié)構(gòu)，這兩條領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力線分別來自上級職能部門的垂直管理權(quán)力以及來自橫向同級地方政府的水平管理權(quán)力。我國縱條橫塊組織結(jié)構(gòu)如圖1，以各級公安部門與各級地方政府為范例。

圖1 縱條橫塊結(jié)構(gòu)圖

“條條”與“塊塊”作為我國特有的行政管理組織結(jié)構(gòu)，自中華人民共和國成立之后條塊關(guān)系的演變大致經(jīng)歷了以“塊”為主(1949—1954年)、“條強塊弱”(1955—1979年)、“條弱塊強”(1980—2003年)和向“條強塊弱”(2004—2019年)演變四個階段[13]77-110。在我國，大部分的中央組成部門都有自上而下一直延續(xù)基層最后一級的“條條”體系，從而保證中央政策在基層得以貫徹落實。上下級職能部門之間主要通過三種常規(guī)互動途徑開展基層治理活動，一是對職能范圍內(nèi)的重大事務(wù)及時向上級報告；二是上級職能部門通過行政命令、通知、指示、辦法等正式文件形式指導(dǎo)下級職能部門開展治理工作；三是下級職能部門就遇到的治理問題可向上級職能部門進行請示。盡管條塊體制是與計劃經(jīng)濟時代相適應(yīng)的行政管理體制，但經(jīng)過多次條塊關(guān)系變革，總體上順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟對條塊行政管理體制的要求，依然能展現(xiàn)出集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)勢。

條塊體制是以層級制和職能制相結(jié)合的原則建構(gòu)起的政府組織和管理模式[14]2。作為國家頂層設(shè)計的一種制度性安排，條塊體制對地方政府的權(quán)力配置、職責(zé)劃分、行政效率甚至是基層治理能力產(chǎn)生著重要影響?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹匾矫?，基層治理水平的高低對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程有著直接的關(guān)系。

二、條抓塊統(tǒng)：提升基層治理能力的“浙江經(jīng)驗”

浙江省為化解當(dāng)前基層管理體制長期存在的條塊分割突出矛盾以構(gòu)建起簡約高效的基層管理體制，創(chuàng)新提出“條抓塊統(tǒng)”基層治理模式。條抓塊統(tǒng)旨在充分發(fā)揮職能部門的專業(yè)治理優(yōu)勢和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，并通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門權(quán)責(zé)、建立四維考評機制、信息技術(shù)嵌入基層治理等手段規(guī)范屬地管理、激發(fā)條塊活力、提升治理效能。條抓塊統(tǒng)基層治理模式致力于重塑基層條塊關(guān)系，觸發(fā)條塊協(xié)同聯(lián)動內(nèi)在機制，從而提升基層治理能力。

(一)明確部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)，規(guī)范屬地管理

屬地管理是在地理空間上將不同管轄區(qū)域切割出來的“屬地化”分級管理制度，簡而言之，屬地管理就是按地域劃分的治理范圍，是實現(xiàn)地理空間和行政活動緊密結(jié)合的治理技術(shù)。屬地管理可以看作是基于“塊塊”的行政管理體制,與基于“條條”的垂直管理體制相對應(yīng)。作為一種制度性安排，屬地管理的目的在于通過守土有責(zé)的方式化解權(quán)威體制與有效治理之間的張力[15]102-112。但從基層治理實踐看，由于條塊關(guān)系的復(fù)雜性及由其衍生的雙重領(lǐng)導(dǎo)制導(dǎo)致基層治理過程中頻頻出現(xiàn)條塊分割、形式主義、甩鍋推責(zé)等一系列基層治理困境。一些地方和職能部門以屬地管理之名，把職責(zé)范圍內(nèi)或難辦的工作轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，行推卸責(zé)任之實，影響了基層治理的效能?！吧厦媲l線，下面一根針”“看得見管不著、管得著的看不見”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)替部門跑斷腿”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)但全能”等基層俗語，成為詬病屬地管理的高頻語句。

為規(guī)范屬地管理，浙江從2014年開始在全省開展清理政府職權(quán)、實施權(quán)力清單制度，到2016年率先在全國完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)力清單的全覆蓋。從2020年開始，浙江省相繼頒發(fā)《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“屬地管理”事項責(zé)任清單指導(dǎo)目錄》《關(guān)于科學(xué)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“屬地管理”的意見》，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)推行屬地管理事項責(zé)任清單制度，使屬地管理事項從暗到明、從隱秘到顯現(xiàn)、從無序混亂到有序規(guī)范化。屬地管理事項責(zé)任清單的具體內(nèi)容是將清單以外的事情劃歸“條條”職能部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)不再承擔(dān)，清單規(guī)定的事項，由“條條”職能部門做牽頭單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)配合做好輔助工作，錨定某一具體基層治理問題并將條塊之間誰主誰輔的問題梳理清楚。屬地管理事項責(zé)任清單將市場監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)保、民生保障、應(yīng)急管理等基層治理重點領(lǐng)域以正式文件予以明晰職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的責(zé)任，在清單中明確規(guī)定了牽頭部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責(zé)，以條目形式逐條逐項排列出每個屬地管理事項的名稱、牽頭部門及其責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的協(xié)同履職責(zé)任等具體內(nèi)容，部門聯(lián)系人及其聯(lián)系方式在清單內(nèi)都可以查詢。

有權(quán)必有責(zé)，世界上不存在無責(zé)任的權(quán)力，也不存在無權(quán)力的責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。受我國傳統(tǒng)政治思維“權(quán)力本位”觀念的深刻影響，因權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致的政府基層治理失范問題時有發(fā)生。浙江省在推進“條抓塊統(tǒng)”改革實踐中將屬地管理事項責(zé)任清單制度作為改革的主要抓手，從而平衡各方權(quán)責(zé)關(guān)系，有效地促進了基層職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職盡責(zé)。此外，基層政府在制定本地區(qū)的屬地管理事項清單時，結(jié)合地方實際認(rèn)真梳理屬地管理事項以確保清單無遺漏，實現(xiàn)基層治理全方位覆蓋，在防止權(quán)力的缺位、越位、錯位和避免基層政府出現(xiàn)假作為、亂作為、不作為等方面大有裨益。與此同時，清單還有效遏制了部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互推諉扯皮的行為，真正實現(xiàn)為基層減負(fù)、為人民增效，從而大大提升了“條條”與“塊塊”的基層治理能力。

(二)建立四維考評機制，激發(fā)條塊活力

績效評估興起于20世紀(jì)中后期的西方發(fā)達國家，旨在以企業(yè)家精神重塑政府并通過結(jié)果導(dǎo)向型評估方式來提升政府效能。我國地方政府績效評估經(jīng)歷了從圍繞政治忠誠度的單一考核到以GDP為導(dǎo)向的經(jīng)濟績效考核，再到社會多方力量參與型的綜合評估模式的演變過程。[16]30-36經(jīng)過改革開放40多年的政府績效評估改革，營造了始終尋求實績的上進型行政文化氛圍，建立了政府管理的科學(xué)化機制，也帶動了政治體制的改革進步[17]85-92，基層治理績效評估已然成為提高政府行政效率的重要工具。績效評估往往與獎懲相掛鉤，特別是與主要領(lǐng)導(dǎo)人的政治前途和整個組織的工資待遇、獎金福利等息息相關(guān)，這也是績效評估為什么能調(diào)動相關(guān)部門積極性的內(nèi)在邏輯。然而，地方政府績效評估依然存在許多非理性因素，導(dǎo)致考核形式化、內(nèi)容寬泛化、對象多頭化、標(biāo)準(zhǔn)模糊化和評估體制單一化等問題，這就使得基層干部產(chǎn)生“吃大鍋飯”“干多干少一個樣”“干多錯多，干少錯少”等錯覺，嚴(yán)重挫傷了基層“條條”與“塊塊”戰(zhàn)線上干部干事創(chuàng)業(yè)的主動性和積極性。

為打破以往“吃大鍋飯”的局面，重新煥發(fā)條塊活力，提升基層治理能力，浙江憑借模塊化改革為契機，構(gòu)建基層四維考評機制，打破了以往單一向度的考評方式。四維考評機制是指由崗位賦分、模塊評分、組團積分、專班加分四個方面組成的系統(tǒng)考核評價體系，其運行方式如下：崗位賦分根據(jù)崗位工作量、難易程度、風(fēng)險性、主次差序等作為計算系數(shù)，難度高具有挑戰(zhàn)性的崗位則系數(shù)相對較高；模塊評分根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的人口、地域、經(jīng)濟等差異設(shè)定黨建、基層治理、民生服務(wù)等幾大模塊，模塊內(nèi)的負(fù)責(zé)人根據(jù)模塊干部的工作表現(xiàn)情況進行打分評價，使干部績效考核日?；唤M團積分是指基層干部組團聯(lián)系所在的村(社)居民的打分，組團積分突出群眾評價和口碑，組團積分掌握在村(社)居民手中，使組團干部將工作重心放在解決與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的公共事務(wù)上，使干部與群眾緊緊捆綁在一起；專班是專門為解決某些疑難治理問題而臨時成立的工作小組，專班加分是針對專班干部的工作表現(xiàn)給予的額外加分。這是因為進入專班的同時，干部并非擱置原來的工作內(nèi)容脫產(chǎn)進班，而是專班任務(wù)與崗位行政業(yè)務(wù)同時需要完成。因此，專班加分是在干部原有的崗位賦分、模塊評分、組團積分基礎(chǔ)上的額外加分。

主動與被動是兩種完全不同的行動邏輯。浙江省構(gòu)建的四維考評機制使“干多干少都一樣”“累活重活別人干”等被動干事思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤案啥喔缮俨灰粯印薄爸鼗罾刍顡屜雀伞钡闹鲃痈墒滤季S，打破了條塊干部身份標(biāo)簽，激活了基層職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員協(xié)同配合治理的活力，形成基層治理合力。四維考評機制的建立，激發(fā)了基層條塊干部想干事、能干事、干成事的干事創(chuàng)業(yè)熱情，從而有效提升基層治理能力。

(三)信息技術(shù)嵌入基層治理，提升治理效能

技術(shù)治理是當(dāng)今時代的關(guān)鍵詞之一，特指信息技術(shù)在治理中的應(yīng)用[18]73-81。在信息技術(shù)不斷更新迭代高歌猛進的時代，信息技術(shù)不僅延展了人類社會生產(chǎn)生活的邊界，還重塑著基層治理模式。隨著信息技術(shù)越來越深地嵌入到基層治理場域中，并深刻影響、改變著基層治理的結(jié)構(gòu)、過程及結(jié)果[19]23-33，并引領(lǐng)著政府治理模式推陳出新。信息技術(shù)嵌入基層治理可以將復(fù)雜的社會問題以清晰的數(shù)據(jù)和模型表達出來，使基層政府實時、動態(tài)、完整地掌握治理信息。信息技術(shù)所蘊含的開放性、共享性、回應(yīng)性等特征使打破跨部門和跨層級的條塊壁壘、打破部門林立的信息孤島成為現(xiàn)實。信息技術(shù)的嵌入，使政府治理中的信息不對稱問題得到有效解決，從而降低了基層治理成本，使基層治理效率和效能得以顯著提高。信息技術(shù)嵌入基層治理的優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，已經(jīng)成為現(xiàn)代化政府的治理共鳴。

浙江省是我國互聯(lián)網(wǎng)大省，在推進簡政放權(quán)改革時創(chuàng)新使用“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”理念推動基層政府治理模式變革，并運用信息化手段先后推出了“云上浙江”戰(zhàn)略、“兩網(wǎng)融合”戰(zhàn)略、“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”改革和“四個平臺”建設(shè)，不斷創(chuàng)新社會治理模式。其中，“四個平臺”建設(shè)融合了上述“互聯(lián)網(wǎng)+政府治理”的改革理念，是信息技術(shù)嵌入基層治理的典范。隨著浙江基層治理創(chuàng)新的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))之間的事權(quán)矛盾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與各職能部門派駐機構(gòu)的條塊矛盾這兩個主要矛盾愈發(fā)凸顯，遏制了基層治理合力的形成。為建立新型基層治理體制，浙江探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和職能部門派駐機構(gòu)職能相近、職責(zé)交叉和協(xié)作密切的日常管理服務(wù)事項進行歸類，按大口子綜合管理原則推出綜治工作平臺、市場監(jiān)管平臺、綜合執(zhí)法平臺、便民服務(wù)平臺四個功能性工作平臺。與此同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè)一個綜合指揮中心，作為“四個平臺”治理的大腦，主要負(fù)責(zé)信息采集、事件受理、協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息上報等工作。為保障各部門之間的信息暢通，解決因信息阻塞帶來的諸多問題，“四個平臺”建設(shè)通過大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)整合以公共應(yīng)用系統(tǒng)為基礎(chǔ)的信息軟件，既包括“四個平臺”所需的綜合指揮“大腦”，也涵蓋了群眾日常工作生活所需的便民政務(wù)應(yīng)用軟件App，如“浙里辦”“龍游通”App等。另外，“四個平臺”按照屬地管理原則配置職能部門派出機構(gòu)人員下沉到基層一線，下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的機構(gòu)人員涉及到公安、司法、國土、環(huán)保等十幾個部門，下沉到一線的機構(gòu)工作人員全部納入村(社)網(wǎng)格管理中，成為網(wǎng)格員，提高了體制內(nèi)部人力資源的靈活配置。

技術(shù)是一種實現(xiàn)人類目的的理性工具，信息技術(shù)嵌入基層治理是實現(xiàn)社會善治之目的的重要途徑。浙江將“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”思想貫穿到提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，由于信息技術(shù)的嵌入，打破了原有的條塊壁壘，基層條塊協(xié)同治理已在浙江初見成效。

三、小結(jié)與思考

一直以來，浙江始終走在改革開放前列，堅持問題導(dǎo)向積極開展行政管理體制改革探索，如2013年推行“四張清單一張網(wǎng)”改革、2016年提出“最多跑一次”改革和2020年開展的“條抓塊統(tǒng)”基層治理改革。當(dāng)前，正如火如荼開展的條抓塊統(tǒng)改革可以看作是對浙江歷次行政體制改革的深化延續(xù)和更新迭代，是對新形勢下優(yōu)化條塊關(guān)系的進階策略探索。但條抓塊統(tǒng)模式在多大程度上能適用于全國其他地方的基層治理實踐仍有待進一步研究驗證。當(dāng)然，條抓塊統(tǒng)的治理策略及其運行機制也為新時代背景下的基層治理帶來了諸多面向的啟示：第一，基層權(quán)責(zé)清單的明細化和規(guī)范化有助于合理劃分“條條”與“塊塊”的治理邊界，破解長期困擾基層治理的“條塊協(xié)作”難題；第二，多措并舉、全方參與，尤其是以服務(wù)對象為指向的績效評估機制對推動條塊形成由分割走向協(xié)作的健康關(guān)系大有裨益；第三，信息技術(shù)攜帶治理屬性嵌入基層治理場域，為優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、強化條塊協(xié)作關(guān)系進而提升基層治理能力提供了技術(shù)支撐。

浙江省作為新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口，通過啟動條抓塊統(tǒng)改革，以重塑基層條塊關(guān)系為切入口引領(lǐng)基層社會治理方面做出了積極的嘗試和探索，并取得了許多成效。但依然不能忽視一個事實：在長期的條塊體制運行過程中，任何一種條塊關(guān)系模式都出現(xiàn)了這樣或那樣的問題，條塊矛盾又會以新的更隱蔽的方式重現(xiàn)。此外，條抓塊統(tǒng)模式能否克服因責(zé)任下移、問責(zé)壓力增大、部門利益糾紛等多重誘因觸發(fā)的條塊合謀避責(zé)、是否會制造出新的基層形式主義頑疾等問題。因此，基層管理體制改革不是一蹴而就的，為避免條抓塊統(tǒng)新型基層治理模式發(fā)生異化，還需在改革進程中不斷探索完善，既要堅持和發(fā)展好經(jīng)過實踐檢驗的條抓塊統(tǒng)模式，又要在制度設(shè)計層面配套相應(yīng)的輔助策略來實現(xiàn)條抓塊統(tǒng)的動態(tài)平衡，從而適應(yīng)不斷變化的基層治理需求。