合肥市加快打造多層次軌道交通體系對(duì)策研究

朱永霞 李艷艷

摘? 要：近年來(lái)，多層次軌道交通迎來(lái)發(fā)展新形勢(shì)，為加快合肥多層次軌道交通體系，文章在分析了以德國(guó)、日本、美國(guó)為代表的交通運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)及珠三角等先發(fā)城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，總結(jié)了合肥市軌道交通發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出了規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)預(yù)留通道、充分開(kāi)展綜合開(kāi)發(fā)、建立多元化投融資機(jī)制、建立一體化運(yùn)營(yíng)機(jī)制等發(fā)展對(duì)策。

關(guān)鍵詞：多層次軌道交通體系;四網(wǎng)融合;綜合開(kāi)發(fā);多元化投融資;發(fā)展對(duì)策;合肥市

中圖分類號(hào)：F570? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： In recent years， the development of multilevel rail transit has become a new trend. In order to speed up Hefei multi-level rail transit system， this paper is based on the analysis of the development experience of the transportation power such as the Germany， the Japan， the United States and the first cities such as the Pearl River Delta. This paper summarizes the current situation and problems of rail transit development in Hefei， and puts forward some development countermeasures， such as planning guildance， scientifically reserving passageway， fully carrying out comprehensive development， establishing diversified investment and financing mechanism， and establishing integrated operation mechanism.

Key words： multi-level rail transit system; four network fusion; comprehensive development; diversified investment and financing; development strategy; Hefei

近年來(lái)，合肥成為長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群副中心，是國(guó)家一帶一路和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“雙節(jié)點(diǎn)”城市，戰(zhàn)略定位和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的雙重疊加，促進(jìn)了合肥市多層次軌道交通的快速發(fā)展。但對(duì)標(biāo)國(guó)家發(fā)布的交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要，合肥市全面建成多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局還存在較大差距。

1? 多層次軌道交通發(fā)展新形勢(shì)

2019年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》強(qiáng)調(diào)要建設(shè)現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，完善多層次網(wǎng)絡(luò)布局，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)立體互聯(lián)。在構(gòu)建便捷順暢的城市（群）交通網(wǎng)中，提出建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展[1]。

2019年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出，堅(jiān)持優(yōu)化提升、適度超前的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體要共建軌道上的長(zhǎng)三角，加快建設(shè)集高速鐵路、普通鐵路、城際鐵路、市（郊）域鐵路、城市軌道交通于一體的現(xiàn)代軌道交通運(yùn)輸體系，構(gòu)建高品質(zhì)快速軌道交通網(wǎng)。以都市圈同城化通勤為目標(biāo)，加快推進(jìn)城際鐵路網(wǎng)建設(shè)，推動(dòng)市域鐵路向周邊中小城市延伸，率先在都市圈實(shí)現(xiàn)公交化客運(yùn)服務(wù)[2]。

軌道交通能夠有效地通過(guò)提供中心城區(qū)與郊區(qū)新城的通勤服務(wù)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間范圍，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)在郊區(qū)衛(wèi)星城、新城的集聚和擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在空間上的重新整合與布局，進(jìn)而保障人流、物流和信息流在中心城區(qū)與周邊新城之間或者周邊新城相互之間的快速流動(dòng)[3]。加快多層次軌道交通體系建設(shè)，對(duì)擴(kuò)大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。

2? 國(guó)內(nèi)外先發(fā)城市多層次軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

以德國(guó)、日本、美國(guó)為代表的交通運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)，其交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模均位列世界前茅，同時(shí)交通設(shè)施布局結(jié)構(gòu)合理、換乘銜接順暢、運(yùn)行高效快捷。如德國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等最早于工業(yè)革命后就開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)鐵路，至20世紀(jì)前葉進(jìn)入鼎盛時(shí)期，戰(zhàn)后一段時(shí)間及本世紀(jì)初，發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通的力度持續(xù)高漲[4]。法國(guó)巴黎都市圈形成了包括高速鐵路、區(qū)域鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通為一體的軌道交通體系[5]。

二戰(zhàn)后的日本，依托交通大發(fā)展為國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，日本在國(guó)境內(nèi)、都市圈和城市市區(qū)范圍內(nèi)，形成了包括新干線（日本高速鐵路）、JR鐵路（日本旅客鐵道）、私營(yíng)鐵路和城市軌道交通等多制式的軌道交通體系。如日本第二大的都市圈——大阪都市圈，是全球工商活動(dòng)最繁盛、鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)密度最高的都會(huì)區(qū)之一。大阪都市圈軌道交通系統(tǒng)由新干線、JR鐵路、私營(yíng)鐵路和新交通（中運(yùn)量）等方式組成，多制式軌道交通體系一體化層次清晰，功能合理，新干線服務(wù)對(duì)外交通聯(lián)系，站距大;區(qū)域軌道交通服務(wù)通勤客流，線網(wǎng)密度高、速度快、運(yùn)營(yíng)多樣;地鐵系統(tǒng)服務(wù)中心城區(qū)，其站點(diǎn)密、運(yùn)量大，服務(wù)質(zhì)量高。多層次、多制式的軌道交通系統(tǒng)有效限制了私家車出行，為都市圈范圍內(nèi)提供了安全快捷、低碳、可持續(xù)的出行方式[6]。

國(guó)內(nèi)方面，珠江三角洲地區(qū)是我國(guó)最早開(kāi)展城際軌道交通規(guī)劃建設(shè)的地區(qū)之一。目前已建成集京港高鐵、京廣線、京九線等國(guó)家干線鐵路;廣深城際、廣珠城際、廣惠城際莞惠段等城際客運(yùn)專線;廣州地鐵、深圳地鐵、東莞地鐵、有軌電車等城市軌道交通于一體的多層次軌道交通體系。同時(shí)，一大批軌道交通項(xiàng)目正在加快規(guī)劃、建設(shè)。

2005年，珠三角城市群提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，提出到2020年建成16條城際軌道線路，總里程1 430公里，包括廣深交通走廊、廣珠交通走廊等。屆時(shí)，珠三角多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)將基本覆蓋縣級(jí)以上城市和三級(jí)城鎮(zhèn)中心，形成以廣州為中心區(qū)域九城市“1小時(shí)”交通圈基本實(shí)現(xiàn)，整個(gè)珠三角地區(qū)“內(nèi)圈成網(wǎng)、外圈通連、覆蓋全區(qū)、通達(dá)四鄰”。多層次軌道交通線網(wǎng)形成后，日均承擔(dān)的客運(yùn)總量500多萬(wàn)人次，客運(yùn)分擔(dān)率達(dá)38%，成為珠三角地區(qū)最大客運(yùn)系統(tǒng)之一。

2010年，由廣州鐵路集團(tuán)、廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)投資設(shè)立的廣東珠三角城際軌道交通有限公司掛牌成立，重點(diǎn)代表政府持有并經(jīng)營(yíng)境內(nèi)軌道交通，對(duì)所持項(xiàng)目行使國(guó)有資產(chǎn)收益、經(jīng)營(yíng)和決策等權(quán)力，同時(shí)代表政府進(jìn)行軌道建設(shè)的融資、投資、建設(shè)和管理。該公司的成立，創(chuàng)新了路地共建模式，既能加快項(xiàng)目前期規(guī)劃、審批，又能解決建設(shè)資金，提升融資能力。

2013年，在佛山西站建設(shè)過(guò)程中，鐵路、地方政府探索建立重點(diǎn)工作推進(jìn)聯(lián)席制度，各單位派駐機(jī)構(gòu)成立臨時(shí)建設(shè)管理局，統(tǒng)籌保證鐵路路線、站房和市政配套等同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步運(yùn)營(yíng)。

2016年，全國(guó)首例高鐵、地鐵、城軌同時(shí)交匯的上蓋建筑，公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（TOD）試點(diǎn)項(xiàng)目，廣州東部交通樞紐的重要組成部分南側(cè)綜合體（凱達(dá)爾樞紐國(guó)際廣場(chǎng)）開(kāi)工建設(shè)。該項(xiàng)目創(chuàng)造性的采用“車站+城市走廊”融合商業(yè)樓體設(shè)計(jì)，打破傳統(tǒng)軌道路網(wǎng)格局，實(shí)現(xiàn)9條不同層次的軌道交通在此無(wú)縫一體化接駁，可提供交通換乘、商業(yè)辦公、購(gòu)物娛樂(lè)、餐飲住宿、差旅會(huì)議等一站式服務(wù)。

3? 合肥市多層次軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

3.1? 發(fā)展現(xiàn)狀

“十三五”以來(lái)，合肥市深入貫徹落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，加快全國(guó)綜合性交通樞紐建設(shè)，積極構(gòu)建現(xiàn)代化交通運(yùn)輸體系，為合肥市經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施保障。

3.1.1? 鐵路網(wǎng)絡(luò)更加完善。全市鐵路營(yíng)運(yùn)里程526.2公里，占安徽省的12.3%;其中，快速客運(yùn)鐵路289.2公里，占安徽省的20.2%，鐵路網(wǎng)密度459.8公里/萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)超全省、全國(guó)平均水平。

3.1.2? 通達(dá)能力大幅提高。合肥市已與四大直轄市、14個(gè)省會(huì)城市互通高速動(dòng)車，與8個(gè)省會(huì)城市開(kāi)行普速列車。合肥已實(shí)現(xiàn)1小時(shí)到南京、2小時(shí)到武漢、3小時(shí)到上海和杭州、4小時(shí)到北京和福州，合肥高鐵當(dāng)日往返通勤圈已經(jīng)初步形成并不斷擴(kuò)展。

3.1.3? 客流運(yùn)量持續(xù)攀升。2015～2018年，合肥市鐵路客運(yùn)量從3 105萬(wàn)人增長(zhǎng)到4 299萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)11.5%。

3.1.4? 樞紐地位不斷加強(qiáng)。合肥是國(guó)家“八縱八橫”高速鐵路主通道中京滬通道、京港（臺(tái)）通道和沿江通道重要交匯點(diǎn)，被國(guó)家定位為全國(guó)19個(gè)重要的綜合鐵路樞紐之一。

3.2? 存在問(wèn)題

3.2.1? 多層次軌道交通規(guī)劃發(fā)展不協(xié)調(diào)。合肥都市圈目前尚未形成1小時(shí)通勤圈，合肥與滁州、蕪湖、馬鞍山、桐城間尚缺少高鐵聯(lián)系;《皖江城際鐵路線網(wǎng)規(guī)劃》自2015年獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)后，目前尚未實(shí)質(zhì)啟動(dòng);市域（郊）鐵路方面，合肥市仍處于謀劃推進(jìn)階段，新橋機(jī)場(chǎng)S1線亟待啟動(dòng);城市軌道交通方面，合肥市已運(yùn)營(yíng)里程約52.4公里，在建118.7公里，第三輪建設(shè)規(guī)劃獲批復(fù)尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。

3.2.2? 軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展不充分。目前，合肥市國(guó)鐵、地鐵，及規(guī)劃的城際鐵路、市域（郊）的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等主體和管理機(jī)制相對(duì)明晰，工作界面相對(duì)獨(dú)立，缺乏互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)。鐵路與城市軌道交通的銜接界面有待提升，換乘路徑相對(duì)較遠(yuǎn)，鐵路旅客換乘城市軌道需二次安檢，鐵路到達(dá)帶來(lái)的高峰人流，易造成地鐵購(gòu)票、進(jìn)站等候時(shí)間長(zhǎng)。信息服務(wù)不共享，站內(nèi)電子信息系統(tǒng)無(wú)不同層次網(wǎng)絡(luò)路況綜合信息，缺乏不同層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)信息共同發(fā)布平臺(tái)。

3.2.3? 鐵路綜合開(kāi)發(fā)待實(shí)質(zhì)落實(shí)。合肥市現(xiàn)有鐵路站房、線路、貨場(chǎng)、車輛段等較多，但鐵路綜合開(kāi)發(fā)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一方面，鐵路方既有存量土地使用率低，資產(chǎn)資源運(yùn)用效率不高，同時(shí)土地開(kāi)發(fā)性質(zhì)變動(dòng)較難;另一方面，新建項(xiàng)目在涉及新征鐵路用地規(guī)模、范圍、價(jià)格等方面，地方部門與鐵路建設(shè)部門還沒(méi)有取得一致意見(jiàn)，路地雙方的分配關(guān)系還沒(méi)有理順，新建鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)還存在諸多困難因素。同時(shí)受開(kāi)發(fā)模式及業(yè)態(tài)單一影響，項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

4? 加快合肥多層次軌道交通體系發(fā)展的對(duì)策建議

4.1? 編制都市圈軌道交通規(guī)劃

為加快建設(shè)軌道上的長(zhǎng)三角，打造集高速鐵路、普通鐵路、城際鐵路、市（郊）域鐵路、城市軌道交通于一體的現(xiàn)代軌道交通運(yùn)輸體系，構(gòu)建同城化通勤的合肥都市圈，建議科學(xué)編制合肥都市圈軌道交通規(guī)劃。加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性，以城市發(fā)展為主導(dǎo)，結(jié)合乘客出行需求，堅(jiān)持合理布局、完善網(wǎng)絡(luò)、適度超前。加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌性，統(tǒng)籌發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，打造相互銜接補(bǔ)充、一體化發(fā)展的綜合交通樞紐，提高聯(lián)程聯(lián)運(yùn)的服務(wù)水平和效率，更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求。通過(guò)規(guī)劃的編制，摸清有效需求，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，明確建設(shè)重點(diǎn)，積極有序推進(jìn)建設(shè)。

4.2? 科學(xué)控制預(yù)留通道

整合相關(guān)規(guī)劃，做好空間和土地預(yù)留，適時(shí)推進(jìn)既有線路硬件設(shè)施改造，重點(diǎn)通道走廊復(fù)線化[7]。實(shí)現(xiàn)不同層次軌道交通通道資源的合理利用與共享，重視各層級(jí)網(wǎng)絡(luò)功能的兼容和代償，避免資源浪費(fèi)。統(tǒng)籌規(guī)劃市內(nèi)線網(wǎng)、樞紐布局與規(guī)劃，注意與城市空間布局和土地開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌考慮，科學(xué)控制預(yù)留通道的用地，進(jìn)一步完善鐵路樞紐編換乘體系和周邊綜合交通布局。

4.3? 盡快啟動(dòng)重點(diǎn)站場(chǎng)布局研究

根據(jù)《中國(guó)鐵路總公司 安徽省人民政府 關(guān)于合肥鐵路樞紐規(guī)劃（2016-2030年）的批復(fù)》（鐵總發(fā)改函【2017】1004號(hào)），合肥地區(qū)的樞紐布置規(guī)劃形成合肥、合肥南、新合肥西站“三主”客運(yùn)布局，并預(yù)留合肥南城際站位置。目前，合肥市三個(gè)主客運(yùn)站中，合肥站、合肥南站已運(yùn)營(yíng)，新合肥西站即將開(kāi)工建設(shè)，根據(jù)現(xiàn)有及規(guī)劃待建需要接入的線網(wǎng)，已近趨飽和。為有效保障未來(lái)規(guī)劃的合肥—安康（西安）等高速鐵路及城際鐵路高效接入合肥鐵路客運(yùn)樞紐，建議盡快啟動(dòng)合肥南城際站規(guī)劃布局研究。

4.4? 充分發(fā)揮綜合開(kāi)發(fā)效能

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2014】37號(hào)）明確了推進(jìn)土地綜合開(kāi)發(fā)的政策措施，提出要全面發(fā)揮支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)政策效力。建議出臺(tái)地方配套政策，建立路地雙方協(xié)調(diào)洽談機(jī)制，明確雙方投資和收益，共同做好綜合開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)。充分發(fā)掘鐵路紅線內(nèi)的土地價(jià)值，利用客站人流、物流、資金流、信息流的優(yōu)勢(shì)，打造多功能的客站城市綜合體，提高鐵路客站經(jīng)濟(jì)收益。按站城融合發(fā)展理念，開(kāi)展站區(qū)周邊城市設(shè)計(jì)，引導(dǎo)周邊城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，完善相關(guān)配套政策和保障措施，實(shí)現(xiàn)周邊土地升值增值，改變現(xiàn)狀地塊面貌，打造城市活力區(qū)，形成軌道樞紐組團(tuán)核心區(qū)。

4.5? 建立多元化投融資機(jī)制

軌道交通是構(gòu)建城市群、提升城市發(fā)展的一項(xiàng)重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)資金需求量大。探索建立政府投入、各類金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體

系[8]。一方面，充分發(fā)揮各級(jí)政府財(cái)政資金的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，以安排財(cái)政專項(xiàng)資金、發(fā)行建設(shè)債券等進(jìn)行籌資;另一方面也可采用以沿線場(chǎng)站、樞紐周邊一定范圍的土地通過(guò)拍賣籌集建設(shè)資金。探索利用軌道交通的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)特征，以出讓線路經(jīng)營(yíng)權(quán)、沿線場(chǎng)站空間特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極進(jìn)入，共同解決項(xiàng)目建設(shè)的還本付息問(wèn)題。探索推廣PPP、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）等多種建設(shè)模式。

4.6? 探索多層次軌道交通一體化運(yùn)營(yíng)機(jī)制

參考國(guó)內(nèi)外高速鐵路、城際鐵路、城市軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐及發(fā)展趨勢(shì)，研究建立各種交通運(yùn)輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的高效銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。按照零距離換乘和一體化運(yùn)營(yíng)要求，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)服務(wù)方面的資源共享、互聯(lián)互通。優(yōu)化調(diào)整城市公共交通系統(tǒng)運(yùn)行線路和運(yùn)營(yíng)時(shí)間，同步配套建設(shè)停車場(chǎng)、電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施、步行和自行車服務(wù)設(shè)施，做好公共交通接駁[9]。建立相互銜接、標(biāo)準(zhǔn)一致的公共信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)在線共享和電子票務(wù)一體化等。探索使用人臉識(shí)別、智能清算、旅客征信系統(tǒng)等智能技術(shù)建設(shè)“智慧車站”，實(shí)現(xiàn)各種交通設(shè)施安檢區(qū)域的互認(rèn)互通，付費(fèi)區(qū)域的零手續(xù)一卡通換乘。

5? 結(jié)? 論

（1）以美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等為代表的世界交通運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)，多層次、多制式軌道交通系統(tǒng)趨于成熟，不僅通車?yán)锍毯兔芏染邮澜缜傲校也季纸Y(jié)構(gòu)合理、換乘銜接順暢、運(yùn)行高效快捷。

（2）《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，為以合肥為代表的都市圈中心城市發(fā)展多層次軌道交通體系制定了發(fā)展政策、指明了發(fā)展方向。

（3）近年來(lái)，合肥市多層次軌道交通發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍存在發(fā)展總量不協(xié)調(diào)、“四網(wǎng)融合”發(fā)展不充分、鐵路綜合開(kāi)發(fā)成效不明顯等問(wèn)題亟待解決。

（4）合肥加快建設(shè)多層次軌道交通體系，建議從編制都市圈軌道交通規(guī)劃、科學(xué)控制預(yù)留通道、盡快啟動(dòng)重點(diǎn)站場(chǎng)布局研究、充分發(fā)揮綜合開(kāi)發(fā)效能、建立多元化投融資機(jī)制、探索多層次軌道交通一體化運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面入手。

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