淺析世界銀行貸款項目的前期準(zhǔn)備與管理

夏嵐

摘 要：本文以江西鄱陽湖流域環(huán)境治理項目為例，從項目概況、項目實施內(nèi)容和世界銀行貸款項目審批與管理工作流程等方面進(jìn)行詳細(xì)敘述，對其他準(zhǔn)備申報世界銀行貸款的項目提供一定的指導(dǎo)和借鑒。

關(guān)鍵字：世界銀行;環(huán)境治理;貸款; 項目準(zhǔn)備;項目實施

世界銀行（The World Bank）是聯(lián)合國專設(shè)于負(fù)責(zé)長期貸款的國際金融機(jī)構(gòu)，其主要業(yè)務(wù)內(nèi)容是對發(fā)展中的成員國提供長期貸款服務(wù)和專業(yè)技術(shù)上援助業(yè)務(wù)，建設(shè)項目周期長而經(jīng)濟(jì)利潤率偏低但又是社會發(fā)展所必要的建設(shè)項目。

根據(jù)世行貸款項目投資的最終目的：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而使得人們過上更好的生活，因此在項目準(zhǔn)備過程中的首要工作，就是要能夠說明項目的合理性–這些貸款應(yīng)該怎么投資，才能使得人們過上更好的生活，這就是世行項目立項的根本。

世界銀行貸款項目在其項目準(zhǔn)備階段的設(shè)計思路：1.找問題-定目標(biāo);2.選措施-定活動;3.做分析-定方案。項目設(shè)計理念應(yīng)貫穿：1. 系統(tǒng)解決問題，堅持公共參與性的設(shè)計;2. 將工程措施與非工程措施相結(jié)合，兼顧解決基礎(chǔ)設(shè)施的管理問題。以下就以鄱陽湖水環(huán)境項目為例，進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

一、項目選項（找問題-定目標(biāo)）

世界銀行對貸款項目的選擇尤為重視，其內(nèi)部有各專業(yè)的技術(shù)專家對項目進(jìn)行評估，要從眾多貸款申請項目中選擇出符合世行目標(biāo)的項目，項目的選擇直接關(guān)系世行貸款業(yè)務(wù)的成功與否。

1. 找問題：鄱陽湖流域小城市和城鎮(zhèn)普遍存在許多嚴(yán)重的問題，包括缺乏適當(dāng)?shù)奈鬯占幚?、垃圾管理基礎(chǔ)設(shè)施等。過去三十年來，鄱陽湖流域以環(huán)境污染和環(huán)境退化加重為代價，取得了快速經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型。江西省負(fù)責(zé)管理鄱陽湖部門，對湖泊實施綜合性水管理力量比較薄弱，管理機(jī)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)。為此，江西省政府提出利用世行貸款實施本項目十分迫切。

2. 定目標(biāo)：世行貸款江西鄱陽湖流域水環(huán)境管理項目的總體目標(biāo)：減少流入鄱陽湖流域重點水域的污染物，提高重點區(qū)域的水質(zhì)管控能力，從而改善人們的生活環(huán)境，這就與世行貸款項目的目標(biāo)相統(tǒng)一。

二、項目實施內(nèi)容（選措施-定活動）

當(dāng)項目確定目標(biāo)后，首先需圍繞項目的開發(fā)目標(biāo)分析影響項目開發(fā)目標(biāo)實現(xiàn)的問題，并提出問題的解決方案（這里要注意的是問題和解決方案的提出需要詳實和可靠的數(shù)據(jù)支持）以及解決方案的優(yōu)先序（如以方案成本高低排序來首先選擇最低成本方案）。

其次，對項目的可選方案進(jìn)行分析：如農(nóng)業(yè)面源污染治理、河道環(huán)境修復(fù)、農(nóng)村分散式污水設(shè)施、縣城污水收集及處理系統(tǒng)、垃圾收集和處理系統(tǒng)、湖泊環(huán)境修復(fù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、政策法規(guī)，管理制度等。既而根據(jù)方案分析結(jié)論，提出項目內(nèi)容（工程和非工程措施，且這些措施支持項目開發(fā)目標(biāo)的實現(xiàn)），并給出每一項目組成部分的投資概算。

項目內(nèi)容的選擇：項目內(nèi)容的選擇需符合規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)合理且無不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境和社會問題。盡量減少項目的征地拆遷影響，如果不可避免，在項目的準(zhǔn)備階段需要編制移民行動計劃，考慮征地拆遷的影響提交世行審查。

如鄱陽湖流域環(huán)境治理項目實施區(qū)域選擇在鄱陽湖流域的重點縣，分別為都昌縣、鄱陽縣、余干縣、靖安縣、奉新縣、吉水縣、上栗縣，共7個縣，處于毗鄰鄱陽湖及流入鄱陽湖主要河流的沿岸，其中上栗縣和鄱陽縣主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村，其余5個為縣城。鄱陽湖項目設(shè)立了4個子項目內(nèi)容，分別是：

1）完善鄱陽湖流域管理體系：加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)和公民的環(huán)保意識培養(yǎng)，以促進(jìn)參與式污水和固體垃圾管理工作，完善環(huán)境監(jiān)督提質(zhì)和為項目成果的可持續(xù)性創(chuàng)造必要條件;通過宣傳、培訓(xùn)和帶動公眾參與，增強(qiáng)公眾環(huán)境意識，促進(jìn)民眾主動減污環(huán)保行動，探索建設(shè)鄱陽湖水環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制;

2）修復(fù)河湖水環(huán)境以及提高生活污水管理系統(tǒng)：包括修復(fù)余干、鄱陽、都昌縣河湖水環(huán)境3個分項目，改善都昌、靖安、奉新和吉水縣生活污水系統(tǒng)及建立鄱陽珠湖農(nóng)村污水收集系統(tǒng)5個分項目;

3）固體垃圾收集轉(zhuǎn)運系統(tǒng)：包括新建和改善都昌縣、余干縣、靖安縣和上栗縣城鄉(xiāng)地區(qū)的固體垃圾收集和運輸系統(tǒng)，減少固體垃圾排入鄱陽湖流域湖泊/河流系統(tǒng);

4）項目實施支持，支持項目實施機(jī)構(gòu)全面提高項目協(xié)調(diào)、管理和檢查能力。

盡管是在項目前期階段，項目的技術(shù)方案設(shè)計應(yīng)基于對現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的分析，并確保技術(shù)方案構(gòu)成一個完整的體系來解決影響項目開發(fā)目標(biāo)實現(xiàn)的問題。如擬建的雨污水管網(wǎng)應(yīng)予現(xiàn)狀管網(wǎng)構(gòu)成一個完善的排水體系，而非是一個獨立體系（即需將現(xiàn)狀管網(wǎng)技術(shù)參數(shù)納入計算）。再如，固廢管理子項應(yīng)完整闡述收集、運輸和安全處置的整體體系，并確保世行資助部分與其他部分同時完成并發(fā)揮效益。

三、世界銀行貸款項目審批與管理工作流程

世行貸款項目的項目全過程從立項為起始，一直到項目實施結(jié)束后世行進(jìn)行后評估為結(jié)束，全過程有七個節(jié)點，前期籌備通常要2-3年。

1. 立項

在這個階段，世行的主要工作是確定銀行和借款人均認(rèn)可的適合上方發(fā)展策略的項目。在選項過程中有幾點注意原則：1）盡可能選擇移民拆遷工作量比較少的項目，因為世行的貸款不支付移民拆遷的費用。2）比較接近世行貸款要求的項目，即興建周期長，利潤低且滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所必須的項目。

2. 準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段主要包括以下幾方面內(nèi)容：

技術(shù)方面：

世行項目在被評估之前，首先要完成的就是項目的可研報告，這將成為世行評估團(tuán)隊對項目評估的依據(jù)。項目的可研報告需包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)構(gòu)等方面的深入的研究及多方案的對比論證，以及對項目建成后的監(jiān)督及評估。

本階段的關(guān)鍵就是把項目目標(biāo)所需要的技術(shù)方案進(jìn)行比較，世行并不是尋求最先進(jìn)的工程技術(shù)方案，而是需要找到最適合項目實際情況的因地制宜的，且可持續(xù)維護(hù)項目成果的方案。

可研和環(huán)評是國內(nèi)審批的程序文件，而移民安置報告是僅針對世行項目編寫的，一般業(yè)主會委托大學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行編寫。

財務(wù)方面：

在項目準(zhǔn)備階段，主要經(jīng)濟(jì)分析主要針對設(shè)計方案的成本效益分析：

世行項目的總投資包括：基線費用、不可預(yù)見費、建設(shè)期利息以及先征費。其中：基線費用=直接工程費用+征地拆遷+項目管理費用;不可預(yù)見費=直接不可預(yù)見費+價格不可預(yù)見費;先征費一般為貸款額度的0.25%;

世行貸款可以支付的費用包括：先征費，直接工程費用（土建、設(shè)備供貨與安裝、咨詢）以及建設(shè)期利息;一般而言世行貸款跟配套資金各占總投資的50%，根據(jù)具體項目會有所調(diào)整。

成本效益分析：

世行項目的經(jīng)濟(jì)效益大部分難以貨幣化，以世行鄱陽湖項目為例，該項目主要包括排水管網(wǎng)項目、垃圾收運設(shè)施項目以及河湖水生態(tài)修復(fù)項目。經(jīng)濟(jì)費用包括用于項目的建設(shè)投資和項目運行期間的經(jīng)營成本。主要的經(jīng)濟(jì)效益可從以下幾項進(jìn)行闡述：

（1）環(huán)境效益：本項目實施建成后，可很好地改善該地區(qū)的生活環(huán)境質(zhì)量，將產(chǎn)生可觀的環(huán)境效益。

（2）促進(jìn)身心健康：該項目的實施，有利于總體環(huán)境質(zhì)量的改善，減少各類疾病的發(fā)生，提高人民群眾的健康生活水平，減少日常醫(yī)療費用的支出。

（3）增加就業(yè)機(jī)會：該項目的實施，例如垃圾收運站的建設(shè)及運行，可以增加相關(guān)專業(yè)的就業(yè)機(jī)會，從而創(chuàng)造良好的社會效益。

從產(chǎn)生的社會效益與支出來看，本項目給社會產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)大于項目投入，具有較好的國民經(jīng)濟(jì)效益。

與國內(nèi)項目不同，世行項目中的運營機(jī)構(gòu)需要在項目準(zhǔn)備階段確定，并寫入項目的法律文件，世行要對運營機(jī)構(gòu)的技術(shù)及財務(wù)能力進(jìn)行評估，任何世行貸款項目沒有確定運營機(jī)構(gòu)都很難通過世行評估。

世行貸款項目準(zhǔn)備階段后還包括了評估、談判、提交董事會、實施以及后評價階段，其中評估都是由世行的工作人員來完成，談判是世行和借款人達(dá)成協(xié)議的階段，董事會審批是由世行人員將之前獲得協(xié)議的評估報告以及貸款要求相關(guān)文件上交董事會，如果董事會批準(zhǔn)，也就標(biāo)志著貸款協(xié)議的成立，項目進(jìn)入實施階段。由于以上階段主要是世行的工作內(nèi)容，在此就不做詳細(xì)的闡述。

四、啟示與展望

1. 強(qiáng)有力的政策支持，是世行項目順利推進(jìn)的基礎(chǔ)

各級省政府、發(fā)改委、財政廳、外資辦等各部門的權(quán)利支持，各市縣政府的緊密協(xié)同配合，才能保證世行貸款項目的順利完成。

2. 頂層設(shè)計是決定世行項目成功實施的關(guān)鍵

世行貸款項目尤其重視建設(shè)目標(biāo)和成效，項目工可屬于項目的較為前期階段，一般國內(nèi)可研報告對項目的對定性分析比較多，但世行專家組對項目定量分析更為重視，以及項目的可持續(xù)性的運營系統(tǒng)的確立。

3. 科學(xué)的檢測評價是確保世行項目實現(xiàn)目標(biāo)的有力保障

項目的監(jiān)測指標(biāo)是評價項目的重要依據(jù)，從監(jiān)測指標(biāo)可以看出項目是否滿足項目原先設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。監(jiān)測指標(biāo)一般由世行提出框架，借款人認(rèn)可，設(shè)計單位協(xié)助量化數(shù)值。

監(jiān)測指標(biāo)分兩類：項目開發(fā)目標(biāo)層次上的監(jiān)測指標(biāo)（PDO Indicators）以及中間監(jiān)測指標(biāo)（Intermediate Indicators）。項目的監(jiān)測指標(biāo)會寫入法律文件（項目協(xié)議），在項目實施期間內(nèi)項目的監(jiān)測指標(biāo)每年監(jiān)測（一年更新兩次）。

項目實施過程中和實施后，需建立科學(xué)、完整的項目監(jiān)測與評價系統(tǒng)，項目辦需對項目區(qū)進(jìn)行社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境調(diào)查，及時監(jiān)測項目影響;同時向項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和世行報告項目情況，編制年度監(jiān)測報告（主要為移民及社評監(jiān)測報告、環(huán)評監(jiān)測報告、水土保持監(jiān)測報告等）、中期調(diào)整報告、完成報告等。

參考文獻(xiàn)：

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