從保安業(yè)的規(guī)范發(fā)展看我國治安治理的現(xiàn)代化

王瑞山

（華東政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，上海200042）

中國現(xiàn)代保安業(yè)是改革開放的產(chǎn)物，因外資企業(yè)安全管理的需要而出現(xiàn)［1］，是當(dāng)前治安治理中的重要力量。據(jù)中國保安協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2017年年底，全國共有保安服務(wù)公司8246家，從業(yè)保安員達(dá)到482.73萬人，為服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民安居樂業(yè)、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定作出了重大貢獻(xiàn)［2］。中國的現(xiàn)代保安業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中迅速成長，同時(shí)也改變著中國社會(huì)治安供給的結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了我國治安治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。改革開放使中國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些組織調(diào)控的“盲區(qū)”，加之人們觀念的變化，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府絕對主導(dǎo)，社會(huì)無償參與”的治安模式難以為繼［3］，逐漸走上轉(zhuǎn)型之路，目標(biāo)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元供給模式。保安行業(yè)是一個(gè)市場力量，它天然帶有經(jīng)濟(jì)理性。中國保安業(yè)順應(yīng)并見證了改革開放后中國治安供給模式的轉(zhuǎn)型，盡管目前這個(gè)轉(zhuǎn)型仍在過程之中，但在這個(gè)過程中保安業(yè)如何影響了治安供給的格局？自身發(fā)生了哪些變化？它促進(jìn)了哪些變化？研究這些問題有利于認(rèn)識(shí)中國社會(huì)治安治理的規(guī)律，為進(jìn)一步完善治安力量的規(guī)范發(fā)展提供方向。然而，現(xiàn)有的研究中，雖有學(xué)者探討治安供給模式以及保安業(yè)與治安供給模式的關(guān)系①參見臧建國：《社區(qū)治安供給模式及優(yōu)化策略探析》，載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期；鄭孟望：《改進(jìn)我國治安服務(wù)供給模式探略》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2007年第1期；侯雷：《城市公共安全服務(wù)供給的基本機(jī)制及其整合——以城市治安服務(wù)為例》，載《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期；胡曉東：《我國保安業(yè)發(fā)展與警務(wù)結(jié)構(gòu)的重建》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期；胡建剛：《警務(wù)職能的社會(huì)化轉(zhuǎn)移——境外私域警務(wù)的發(fā)展及對我國警務(wù)改革的啟示》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期；郭太生：《中國保安業(yè)的發(fā)展與個(gè)體安全保障機(jī)制的完善》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第5期。，但鮮有人從歷史角度討論我國保安業(yè)對治安治理體系和治理能力的影響。本文立足于中國保安業(yè)的發(fā)展實(shí)際，結(jié)合行業(yè)有關(guān)規(guī)范性文件和相關(guān)文獻(xiàn)，以保安行業(yè)的發(fā)展變遷為時(shí)間線，梳理該行業(yè)對我國治安治理現(xiàn)代化的積極影響和面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

一、保安業(yè)產(chǎn)生前中國社會(huì)治安供給的基本格局

社會(huì)治安供給的結(jié)構(gòu)包括社會(huì)治安供給的基本力量及其相互關(guān)系。這里的治安供給是直接供給，主要體現(xiàn)在其行為的直接目的是為了維護(hù)治安法制所建構(gòu)的社會(huì)秩序。1984年保安公司設(shè)立之前，中國的治安供給格局基本延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式，其供給力量主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）公安機(jī)關(guān)的人民警察

1949年以后，我國的警察是從人民解放軍發(fā)展而來，1957年頒布的《人民警察條例》中稱“武裝性質(zhì)的國家治安行政力量”，但這時(shí)的警察是專指公安機(jī)關(guān)的人民警察。

（二）經(jīng)濟(jì)警察

1980年的《關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)民警的實(shí)施方案》規(guī)定，自1981年起，在重要的大型廠礦企業(yè)、物資倉庫和重要科研等要害單位要逐步建立經(jīng)濟(jì)民警。經(jīng)濟(jì)民警承擔(dān)廠礦企業(yè)等要害單位重要目標(biāo)的安全保衛(wèi)以及個(gè)別單位的押運(yùn)任務(wù)。1987年公安部出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)民警管理工作規(guī)定（試行）》指出，經(jīng)濟(jì)民警受所在單位黨政和保衛(wèi)部門的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受所在地公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。可見，公安機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)警察之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

（三）治安保衛(wèi)委員會(huì)

治安保衛(wèi)委員會(huì)（簡稱治保會(huì)）是根據(jù)《憲法》（1954年）和《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》（1952年），在機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位及城市居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)內(nèi)建立的、維護(hù)本社區(qū)治安的群眾自治性治安防范組織，在基層政府和公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。從法律上來看，公安機(jī)關(guān)和治保會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

（四）治安聯(lián)防隊(duì)

治安聯(lián)防隊(duì)是派出所輔助力量，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)治安巡邏任務(wù)。20世紀(jì)60年代，隊(duì)員被稱為治安員或聯(lián)防隊(duì)員，由各個(gè)廠礦企業(yè)、事業(yè)單位抽派，歸轄區(qū)派出所統(tǒng)一使用，治安員的工資支出全在原來單位，這樣在財(cái)政負(fù)擔(dān)還沒有增加的同時(shí)壯大了治安力量。到了80年代初期，各單位抽調(diào)的聯(lián)防隊(duì)員出現(xiàn)一些問題［4］，就由各單位出人轉(zhuǎn)變?yōu)槔U納聯(lián)防費(fèi)，由公安機(jī)關(guān)招募聯(lián)防隊(duì)員，至此治安聯(lián)防隊(duì)走上專業(yè)化之路。

上述是保安業(yè)產(chǎn)生前日?；鶎又伟仓械闹饕α?，當(dāng)然，還有其他力量，如民兵、武裝警察，在個(gè)別單位日常守衛(wèi)、突發(fā)事件處置中發(fā)揮作用①四川省人民政府《批轉(zhuǎn)省計(jì)委、省公安廳等部門關(guān)于貫徹“國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公部等六個(gè)部門關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)民警的實(shí)施方案”的意見》（川府發(fā)〔1981〕213號(hào)）規(guī)定，1980年重建經(jīng)濟(jì)警察時(shí)，如果組建單位需要經(jīng)濟(jì)警察人數(shù)較少的則自行組織守衛(wèi)力量，這往往是單位的民兵。1991年全國人大《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》要求，市、縣人民武裝部門要積極組織民兵參與維護(hù)社會(huì)治安。，但其主要職能并不是日常的治安管理或治安防范，這里不做重點(diǎn)介紹。各種治安力量法律地位不同，所負(fù)責(zé)的區(qū)域也不同，形成當(dāng)時(shí)特有的治安供給格局。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共場所治安，并領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治安防范、指導(dǎo)單位安全管理，實(shí)現(xiàn)治安供給在物理空間上的全覆蓋；聯(lián)防隊(duì)、民兵則是這些力量的加強(qiáng)。這種治安供給結(jié)構(gòu)與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和治安形勢相適應(yīng)，發(fā)揮了獨(dú)特的治安效果。當(dāng)時(shí)改革開放不過幾年時(shí)間，改革所帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及它對治安問題的影響還沒有充分顯現(xiàn)，隨著人口流動(dòng)管制和經(jīng)濟(jì)搞活措施的實(shí)施，犯罪率攀升。同時(shí)，新的經(jīng)濟(jì)因素還帶來了新的安全需求，催生了中國的現(xiàn)代保安業(yè)。

二、1984—2000年，保安業(yè)為治安供給帶來了市場元素

“中國的保安行業(yè)是為適應(yīng)中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，并在轉(zhuǎn)軌這一特定時(shí)期出現(xiàn)的一種新的安全防范模式?！保?］公安部《關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）說明了當(dāng)時(shí)保安業(yè)產(chǎn)生的治安需求背景：一是私營企業(yè)安全管理的需求。當(dāng)時(shí)國有企業(yè)、廠礦等單位的安全管理通過經(jīng)濟(jì)警察的方式解決，但隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革，商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，個(gè)體工商戶大量增加，中外合資企業(yè)和外商獨(dú)資企業(yè)的發(fā)展較快，營業(yè)性展覽、展銷活動(dòng)和對外文化體育交往日益頻繁，社會(huì)各方要求公安機(jī)關(guān)提供安全服務(wù)和安全技術(shù)咨詢的日益增多，傳統(tǒng)的治安供給不能滿足這些安全需求。二是宏觀治安形勢的改變所帶來的社會(huì)治安防控體系的變遷。《報(bào)告》認(rèn)為，新的政治格局、經(jīng)濟(jì)格局、社會(huì)發(fā)展的變革和安全防范社會(huì)控制的社會(huì)需求不斷增長，國門的打開使我國擴(kuò)大了與世界各國在各個(gè)方面的聯(lián)系，我國出現(xiàn)了許多新的社會(huì)治安問題，新形勢下社會(huì)公共安全防控保障體系正處轉(zhuǎn)軌時(shí)期，必須建立起具有中國特色、時(shí)代特色且符合國際潮流的新機(jī)制。

1980年8月成立的廣東省深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)是我國改革開放的前沿，通過優(yōu)惠政策吸引了大量外資，設(shè)立了一些外資企業(yè)。1984年12月18日，我國第一家現(xiàn)代保安服務(wù)公司也在深圳設(shè)立。之后，各地公安機(jī)關(guān)，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海省份和大中城市的公安機(jī)關(guān)，經(jīng)過試點(diǎn)先后創(chuàng)辦了保安服務(wù)公司。據(jù)《報(bào)告》，截至1987年年底，全國已有23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市組建保安服務(wù)公司，擁有服務(wù)客戶8592家。迅速膨脹的保安行業(yè)需要相應(yīng)的規(guī)范，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。公安部的《報(bào)告》回應(yīng)了這一需求，報(bào)告中對保安服務(wù)公司的定義、性質(zhì)、經(jīng)營范圍、經(jīng)營原則、從業(yè)人員、資金來源、收入分配、制度建設(shè)等作出簡要的規(guī)定，這為各地規(guī)范和建設(shè)保安服務(wù)企業(yè)提供了綱領(lǐng)性依據(jù)。這個(gè)時(shí)期中國保安服務(wù)公司具有幾個(gè)明顯的特征：

第一，《報(bào)告》明確，保安服務(wù)公司是為客戶承擔(dān)保安服務(wù)和提供安全防范咨詢業(yè)務(wù)的服務(wù)型企業(yè)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。保安服務(wù)公司的主管部門是公安機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)活動(dòng)由公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督?？梢?，公安機(jī)關(guān)與保安服務(wù)公司是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

第二，保安公司的組建主體沒有明確，只要求相應(yīng)的設(shè)立程序，即組建保安服務(wù)公司須經(jīng)縣、市公安機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，依法進(jìn)行工商登記并獲得營業(yè)執(zhí)照后方可營業(yè)。資金上，保安服務(wù)公司應(yīng)有與其經(jīng)營業(yè)務(wù)相適應(yīng)的自有資金，資金來源可以采取貸款或自籌的辦法解決。

第三，保安服務(wù)公司以雙方自愿、簽訂合同的形式提供服務(wù)，主要包括：（1）守護(hù)、門衛(wèi)、內(nèi)部巡邏、押運(yùn)貴重財(cái)物和危險(xiǎn)物品等保安服務(wù)。（2）提供保護(hù)財(cái)產(chǎn)或人身安全的服務(wù)。（3）提供展覽、展銷及文娛、體育、旅游活動(dòng)的保安服務(wù)。（4）依法經(jīng)營安全設(shè)備器材，提供安全技術(shù)防范設(shè)備的設(shè)計(jì)、安裝、咨詢和維修服務(wù)。（5）應(yīng)客戶要求并有能力承擔(dān)的其他安全服務(wù)項(xiàng)目?？梢?，此時(shí)的保安服務(wù)是具有開放性的。

第四，少數(shù)業(yè)務(wù)骨干由公安機(jī)關(guān)選調(diào)和聘請一部分熟悉公安業(yè)務(wù)、又能堅(jiān)持工作的離退休公安干部擔(dān)任，其他保安人員可以從職工中招聘或在社會(huì)上公開招聘，并簽訂錄用合同。在公司正式任職的警察，不再兼任公職。

從當(dāng)時(shí)的治安供給形態(tài)來看，中國現(xiàn)代保安業(yè)是一支新生的市場力量，它以合同的形式對外提供安全服務(wù)，回應(yīng)了社會(huì)發(fā)展帶來的治安供給空白。當(dāng)然，保安企業(yè)是公安機(jī)關(guān)設(shè)立，保安服務(wù)的推廣還要依托公安機(jī)關(guān)，距離現(xiàn)代企業(yè)制度還相差甚遠(yuǎn)［6］。保安服務(wù)行業(yè)與服務(wù)于公有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)警察組織的功能非常相似，但性質(zhì)和法律地位不同。就整個(gè)治安治理格局來講，它不僅服務(wù)于一些單位，還為大型活動(dòng)提供安全服務(wù)，成為構(gòu)成社會(huì)治安防控體系的一支重要力量。

三、2000—2009年，保安業(yè)快速發(fā)展與規(guī)范促進(jìn)了傳統(tǒng)治安力量的現(xiàn)代化蛻變

2000年，公安部對保安行業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行了規(guī)范，之后的近十年是保安隊(duì)伍大發(fā)展的時(shí)期，加之經(jīng)濟(jì)警察和公安機(jī)關(guān)的聯(lián)防隊(duì)被取消，保安隊(duì)伍一定程度上填補(bǔ)了這些隊(duì)伍被取消后留下的空間，進(jìn)一步加大了治安供給中市場化的比重。

（一）《規(guī)定》對保安業(yè)經(jīng)營行為的規(guī)范

保安行業(yè)草創(chuàng)時(shí)期，《報(bào)告》主要解決的是全國各地設(shè)立保安公司的基本組織問題，對保安經(jīng)營行為關(guān)注較少，而且也很難預(yù)測保安服務(wù)在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下會(huì)出現(xiàn)什么樣的問題。隨著全國保安公司經(jīng)營活動(dòng)的廣泛開展，保安市場暴露出許多問題①《公安部印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步清理整頓保安服務(wù)公司的意見〉的通知》（公發(fā)〔1990〕11號(hào)）。：在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、條件不成熟的地區(qū)盲目組建了保安服務(wù)公司；部分保安服務(wù)公司管理不嚴(yán)，擴(kuò)大營業(yè)范圍進(jìn)行與安全無關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)，如經(jīng)銷生活用品；有些保安人員素質(zhì)較差，侵犯人權(quán)、濫用警械等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的甚至與犯罪分子相勾結(jié)，共同犯罪。同時(shí)，隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，中共中央和國務(wù)院要求政法機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院）不再從事經(jīng)商活動(dòng)②《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈政法機(jī)關(guān)不再從事經(jīng)商活動(dòng)的實(shí)施方案〉的通知》（中辦發(fā)〔1998〕25號(hào)）。雖然，保安行業(yè)得以保留，但要求公共機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)上與保安企業(yè)徹底脫鉤，并加強(qiáng)對保安服務(wù)公司的領(lǐng)導(dǎo)和管理，規(guī)范保安服務(wù)行為，完善保安服務(wù)管理制度。公安部分別于1990年5月和1997年11月在全國范圍內(nèi)開展了兩次清理非法保安組織、規(guī)范保安服務(wù)市場的專項(xiàng)整治工作，取締了一批非法保安組織。在這個(gè)背景下《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）出臺(tái)，它與《報(bào)告》最明顯的不同是加強(qiáng)了對保安經(jīng)營行為的規(guī)范?！兑?guī)定》的特征主要有以下幾點(diǎn)：

第一，強(qiáng)調(diào)保安服務(wù)公司是“專業(yè)化”的“特殊性企業(yè)”和“新型的社會(huì)治安防范組織”，并將其定位為“協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安，預(yù)防和減少違法犯罪的重要力量”?！兑?guī)定》強(qiáng)調(diào)了保安行業(yè)作為公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)秩序的助手，應(yīng)該與公安機(jī)關(guān)攜手追求社會(huì)效益，而非一個(gè)企業(yè)法人，去謀取經(jīng)濟(jì)利益。

第二，強(qiáng)調(diào)了保安服務(wù)公司只能由直轄市和省會(huì)城市以及省轄市公安局和縣（市）級公安局組建，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)不能組建，其他任何單位、部門、個(gè)人不得組建，并由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。原則上只在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市組建，一個(gè)城市只設(shè)一家，少數(shù)大城市可設(shè)兩家，根據(jù)需要可下設(shè)分公司，在本區(qū)內(nèi)壟斷經(jīng)營，且不得跨區(qū)經(jīng)營。

第三，公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部不得在保安服務(wù)公司兼職，選派民警到保安服務(wù)公司工作（參見表1）。從公安機(jī)關(guān)選派到保安服務(wù)公司工作的民警可以保留警籍，但不得著警服。

表1 2007年五省保安公司、保安員、公司內(nèi)警察數(shù)①數(shù)據(jù)來源張旭：《黔桂滇保安服務(wù)業(yè)調(diào)查紀(jì)實(shí)》，載《中國保安》2007年第8期，第10-21頁；張旭：《皖豫滬保安服務(wù)業(yè)調(diào)查紀(jì)實(shí)》，載《中國保安》2007年第12期，第40-47頁；張旭：《蒙鄂湘渝保安服務(wù)業(yè)調(diào)查紀(jì)實(shí)》，載《中國保安》2007年第9期，第14-27頁；張旭：《浙瓊青新保安服務(wù)業(yè)調(diào)查紀(jì)實(shí)》，載《中國保安》2007年第11期，第12-23頁；王璽：《陜甘寧保安服務(wù)業(yè)調(diào)查紀(jì)實(shí)》，載《中國保安》2007年第4期，第10-16頁。

第四，嚴(yán)格規(guī)定了保安服務(wù)公司的經(jīng)營范圍，不僅取消了人身安全服務(wù)和開放性的規(guī)定，同時(shí)明文禁止“提供個(gè)人人身保安服務(wù)”，使保安服務(wù)僅限于五類：場所的安全守護(hù)，貴重物資和危險(xiǎn)物品的押運(yùn)，大型活動(dòng)的保衛(wèi)（人群控制），安防技術(shù)產(chǎn)品的開發(fā)和服務(wù)，安全防范咨詢服務(wù)。在《規(guī)定》之前有一個(gè)過渡性的規(guī)定，即《公安部關(guān)于貫徹落實(shí)軍隊(duì)武警部隊(duì)政法機(jī)關(guān)不再從事經(jīng)商活動(dòng)工作會(huì)議精神的通知》（公通字〔1998〕70號(hào)），對保安服務(wù)公司的經(jīng)營范圍作出了不同于《報(bào)告》的規(guī)定，取消了人身安全服務(wù)的項(xiàng)目，而且將最后一個(gè)開放性規(guī)定改為“其他經(jīng)公安部批準(zhǔn)的安全防范服務(wù)項(xiàng)目”。該通知與上述《報(bào)告》規(guī)定相比范圍更小，但與《規(guī)定》相比又略大，所以有一定的過渡性。

同時(shí)，《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了保安從業(yè)人員需經(jīng)過培訓(xùn)、考核并獲得《保安人員資格證書》后方可被錄用，初次建立了證照制度。還重點(diǎn)規(guī)定了保安人員的職責(zé)和七項(xiàng)禁止行為。這些針對保安從業(yè)人員的規(guī)定都是1988年的《報(bào)告》所沒有的?？梢?，《規(guī)定》加強(qiáng)了對公司經(jīng)營活動(dòng)和從業(yè)人員行為的規(guī)范，對行業(yè)的規(guī)范發(fā)展顯然是有利的。但是，《規(guī)定》對保安服務(wù)公司經(jīng)營范圍有所壓縮，僅限于五類；與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系重視財(cái)產(chǎn)的劃分，從被指導(dǎo)與指導(dǎo)的關(guān)系變?yōu)楸活I(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；保安服務(wù)公司中的民警強(qiáng)調(diào)是現(xiàn)職民警，而不是離休、退休民警。這加強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)對保安服務(wù)公司的領(lǐng)導(dǎo)，響應(yīng)了中共中央的決定，即“公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對各種保安服務(wù)公司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，發(fā)揮其協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的積極作用”②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)公安工作的決定》（中發(fā)〔1991〕19號(hào)文件）。。

（二）其他治安力量的變化

這個(gè)時(shí)期內(nèi)，治安供給最突出的變化就是經(jīng)濟(jì)警察和公安機(jī)關(guān)所屬聯(lián)防隊(duì)的撤銷。

1.撤銷經(jīng)濟(jì)警察

2002年11月，國務(wù)院下文停止經(jīng)濟(jì)警察隊(duì)伍的新建審批，經(jīng)濟(jì)民警不再作為一個(gè)警種存在。公安部印發(fā)《改革經(jīng)濟(jì)民警試點(diǎn)工作方案》①公安部《關(guān)于印發(fā)〈改革經(jīng)濟(jì)民警試點(diǎn)工作方案〉的通知》（公治〔2003〕38號(hào)）。，各地公安局所屬經(jīng)濟(jì)警察改為公安局經(jīng)濟(jì)護(hù)衛(wèi)支隊(duì)，其著裝也同時(shí)更換。有的地方直接改為保安組織，以《福建省經(jīng)濟(jì)民警改革工作方案》為例，全省“經(jīng)濟(jì)民警隊(duì)”建制一律撤銷，原經(jīng)濟(jì)民警隊(duì)按照《福建省保安服務(wù)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一轉(zhuǎn)制為內(nèi)部保安組織，名稱為“×××（單位）保安部”。經(jīng)濟(jì)民警隊(duì)員轉(zhuǎn)為保安人員后，按照規(guī)定進(jìn)行培訓(xùn)和考試，獲得公安機(jī)關(guān)核發(fā)《保安專業(yè)考試合格證書》，換穿統(tǒng)一制式的保安服裝，佩戴相應(yīng)標(biāo)識(shí)。

2.取消治安聯(lián)防隊(duì)

2004年9月3日，公安部通知要求各地公安機(jī)關(guān)對聘用的治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，從即日起，各級公安機(jī)關(guān)一律不得從社會(huì)上招聘治安員，對于現(xiàn)有的治安員，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，用3年時(shí)間，全部清退。2008年1月1日以后，各級公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用治安員。這是繼取消收容遣送制度后，國家又一項(xiàng)從制度上保障人權(quán)的重大舉措［7］。公安機(jī)關(guān)治安聯(lián)防隊(duì)的撤銷來自財(cái)政政策的改變和聯(lián)防隊(duì)員的違法亂象屢禁不止［8］。治安員濫用治安處罰權(quán)已直接威脅到公民的人身安全。公安部早在1993年5月17日就因“丁作明事件”②1993年2月21日，安徽省利辛縣紀(jì)王場鄉(xiāng)路營村農(nóng)民丁作明因與本村副村長丁延樂發(fā)生糾紛，被該鄉(xiāng)派出所關(guān)進(jìn)一間屋子里，3名治安聯(lián)防隊(duì)員對丁拳打腳踢，并用電警棍、木棍毒打近兩個(gè)小時(shí)，丁由于傷勢過重于22日死亡。發(fā)出通知要求加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)，通知要求從這一起事件出發(fā)，各地進(jìn)行清理整頓。2003年再次發(fā)生聯(lián)防隊(duì)員違法惡性事件③2003年6月20日，在深圳市寶安區(qū)某村，湖北籍打工者沈國洪及另外3人與治安員陳錦明發(fā)生摩托車追尾事故，陳錦明召集10余名治安員將沈國洪等人當(dāng)街毆打。沈國洪被打得口吐白沫、全身抽搐，于次日凌晨死亡。，這成為撤銷公安機(jī)關(guān)聯(lián)防隊(duì)的重要導(dǎo)火索。

被清退的治安聯(lián)防隊(duì)員有的轉(zhuǎn)為保安，有的轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)卣＠?，云南元謀縣2005年1月1日完成治安聯(lián)防隊(duì)員的清退，共有38名，其中6名接警人員和4名看守所人員轉(zhuǎn)為保安員，派出所管理21名（兩個(gè)派出所的16名轉(zhuǎn)為保安巡防隊(duì)員，向社會(huì)籌集經(jīng)費(fèi)解決工資待遇，另外3個(gè)派出所的5名交政府綜治辦管理），交警大隊(duì)的7名交通協(xié)管工資由交警大隊(duì)自有資金解決［9］。聯(lián)防隊(duì)的取消并沒有解決現(xiàn)實(shí)的需求，有些地方直接將聯(lián)防隊(duì)改頭換面繼續(xù)使用。例如，公安部2004年清理治安員通知發(fā)出后，河南公安廳清退9000多名治安員，改頭換面為社區(qū)巡防隊(duì)員［10］。在2008年以后，地方政府為緩解公安機(jī)關(guān)對治安輔助人員的需求，有地方明確規(guī)定從“保安公司招聘”，經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政解決④安徽滁州市政府《滁州市人民政府關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安輔助人員管理使用工作的通知》（滁政〔2008〕113號(hào)）。，這無疑增加了對保安服務(wù)的需求。

可見，公安機(jī)關(guān)的治安聯(lián)防隊(duì)員主要分流為保安或社區(qū)聯(lián)防隊(duì)，治安供給的格局發(fā)生了明顯的變化，保安取代了經(jīng)濟(jì)警察，保安或協(xié)警代替了公安機(jī)關(guān)的治安聯(lián)防隊(duì)，使得保安組織這種市場化的力量在整個(gè)治安供給中的比重大增，保安業(yè)迅速膨脹，僅2003－2010年，保安服務(wù)公司增加了近1倍，保安從業(yè)人員增加了約6倍（詳見圖1、圖2）。在保安行業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，政府加快了保安業(yè)規(guī)范的步伐，《保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》（公安部，2006）、《保安員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（公安部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2007）、《保安服務(wù)操作規(guī)程與質(zhì)量控制》（公安部，2006），為保安從業(yè)人員水平的提高和保安服務(wù)的規(guī)范提供了依據(jù)，促進(jìn)了保安行業(yè)的規(guī)范化，也提高了整個(gè)社會(huì)的治安治理體系的規(guī)范化?？梢?，保安業(yè)快速發(fā)展與規(guī)范促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)警察、治安聯(lián)防隊(duì)等傳統(tǒng)治安力量的現(xiàn)代化蛻變。

圖1 保安從業(yè)人員數(shù)量（1984—2017）⑤1993年數(shù)據(jù)參見《蓬勃發(fā)展的中國保安服務(wù)業(yè)》，載《國際新聞界》1993年第2期，第29-30頁；2003年數(shù)據(jù)參見郭奔勝、王勉：《保安市場正本必須清源》http：//news.sohu.com/2004/04/07/55/news219765580.shtml，最后訪問日期：2014年5月8日；2010年數(shù)據(jù)參見《1984年第一家保安公司在深圳蛇口成立，去年底全國保安從業(yè)人員已達(dá)421萬，中國保安業(yè)走過27年》，載《人民日報(bào)》2011年9月2日，http：//news.163.com/11/0902/05/7CU3EFN600014AED.html，最后訪問日期：2018年8月9日；2017年數(shù)據(jù)參見《我國保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀簡析》，2018年4月23日，http：//xmbafw.cn.baimao.com/newsdetail/159859.html，最后訪問日期：2018年12月12日。

圖2 專業(yè)保安公司數(shù)量（1984—2017）①同上。

四、2010年以來，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》進(jìn)一步促進(jìn)了我國治安治理的現(xiàn)代化

2010年1月1日，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）實(shí)施，中國保安行業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，相比以前的《報(bào)告》和《規(guī)定》，《條例》側(cè)重了保安現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范，具有以下幾個(gè)方面的特征：

一是整合了物業(yè)保安組織和單位內(nèi)部保安組織，進(jìn)一步明確了保安服務(wù)組織和保安服務(wù)的內(nèi)容?！稐l例》將中國的保安業(yè)組織分為兩類：一類是保安服務(wù)公司，它根據(jù)與客戶簽訂的合同，派出保安員為客戶單位提供保安服務(wù)。另一類是自行招用保安員的單位，不能單獨(dú)對外提供保安服務(wù)，（1）招用人員從事本單位門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)等安全防范工作的政府機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位；（2）物業(yè)服務(wù)企業(yè)招用人員在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)開展門衛(wèi)、巡邏、秩序維護(hù)等服務(wù)，這種保安服務(wù)也只能和其他物業(yè)服務(wù)一起對外簽訂合同。

二是保安服務(wù)公司的設(shè)立主體向社會(huì)開放，私人、外國資本可以通過工商登記設(shè)立保安公司，但需要公安機(jī)關(guān)的行政許可。

三是保安公司的經(jīng)營模式不再是區(qū)域壟斷模式，而是可以在國內(nèi)外提供有能力提供的保安服務(wù)。

四是保安從業(yè)人員方面的過渡性規(guī)定。除了一般的要求外，擬任的保安服務(wù)公司法定代表人和總經(jīng)理、副總經(jīng)理等主要管理人員，需提供對應(yīng)的有效身份證件、簡歷，保安師資格證書復(fù)印件，5年以上軍隊(duì)、公安、安全、審判、檢察、司法行政或者治安保衛(wèi)、保安經(jīng)營管理工作經(jīng)驗(yàn)證明，縣級公安機(jī)關(guān)開具的無被刑事處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育、強(qiáng)制隔離戒毒證明（《辦法》第9條第3款）。因公安部實(shí)施便民利民措施，該規(guī)定2018年11月29日被廢除②根據(jù)公安部2018年11月29日實(shí)施《深化治安管理“放管服”改革便民利民6項(xiàng)措施》，企業(yè)申請辦理保安服務(wù)許可證，不再需要提供擬任保安服務(wù)公司法定代表人和總經(jīng)理、副總經(jīng)理等主要管理人員的5年以上軍隊(duì)、公安、安全、審判、檢察、司法行政或者治安保衛(wèi)、保安經(jīng)營管理工作經(jīng)驗(yàn)證明，以及無被刑事處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育、強(qiáng)制隔離戒毒的證明。擬任的保安服務(wù)公司法定代表人和總經(jīng)理或副總經(jīng)理主要管理人員為外國人的，不再需要提供5年以上保安經(jīng)營管理工作經(jīng)驗(yàn)證明。企業(yè)申請辦理保安培訓(xùn)許可證，不再需要提供申請人、投資人、法定代表人、管理人員及師資人員的無故意犯罪記錄證明，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的工作經(jīng)歷證明。。

五是保安服務(wù)公司的監(jiān)督管理。《條例》第3條規(guī)定，公安部負(fù)責(zé)全國保安服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)保安服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作。同時(shí)規(guī)定，保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)（CSA）在公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，依法開展保安服務(wù)行業(yè)自律活動(dòng)。這些規(guī)定改變了原有的公安機(jī)關(guān)與保安組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由公安機(jī)關(guān)依法對其進(jìn)行行政管理。

《條例》是我國保安服務(wù)行業(yè)目前最高位階立法，是保安行業(yè)的“基本法”，確立了保安行業(yè)的基本品格?！稐l例》的實(shí)施為保安組織的性質(zhì)和保安服務(wù)提供了基本的規(guī)范，但是一些治安聯(lián)防隊(duì)伍轉(zhuǎn)為保安導(dǎo)致的問題并沒有解決。治安聯(lián)防隊(duì)本身是一種特殊的執(zhí)法輔助力量，轉(zhuǎn)變?yōu)楸０埠螅：溯o警和保安的界限，影響保安制度的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制，且導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對安全和秩序的社會(huì)管理趨于一元化［11］。在嚴(yán)峻的治安形勢與警力不足的現(xiàn)實(shí)情況下，警務(wù)輔助人員立法終于出臺(tái)。國務(wù)院辦公廳2016年出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，明確輔警的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，使輔警力量逐漸走上規(guī)范化、職業(yè)化之路。各地政府開始建設(shè)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員隊(duì)伍，警務(wù)輔助人員的界定也更加明晰。

這樣，中國的治安供給格局更加明晰和現(xiàn)代化。首先，公安機(jī)關(guān)有民警和輔警兩種力量，各自執(zhí)法權(quán)限不同。其次，公安機(jī)關(guān)與保安公司從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)上指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。再次，公安機(jī)關(guān)與治保會(huì)之間依然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。盡管有些地區(qū)的治保會(huì)形同虛設(shè)，但治保會(huì)的法律依據(jù)并沒有發(fā)生變化，仍然受公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和地方政府領(lǐng)導(dǎo)。最后，一些地區(qū)的單位和基層社區(qū)組建的治安聯(lián)防隊(duì)伍仍然存在。由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，不排除還有其他力量的存在，但主要是上述這些力量共同構(gòu)成社會(huì)的治安供給基本形態(tài)。

五、結(jié)語

保安服務(wù)業(yè)隨改革開放興起，發(fā)揮了重要的安全防范功能，緩解了改革開放后犯罪高發(fā)導(dǎo)致的警力緊張，一定程度上改變了我國治安供給的格局。認(rèn)清這一格局的關(guān)系和特征，有助于進(jìn)一步完善治安治理體系，提升治安治理能力，消除木桶效應(yīng)，提升治安效益。

從整體上來看，警察、輔警、保安及社區(qū)治安力量構(gòu)成公共治安供給的基本力量。警察及輔警著眼于公共領(lǐng)域的治安行政管理，保安主要為客戶和所屬單位提供安全服務(wù)，社區(qū)治安力量服務(wù)于所在社區(qū)的公共空間，前者的實(shí)現(xiàn)也需要后兩者的支持和貫徹，后兩者不僅要接受警察的行政指導(dǎo)和監(jiān)督，還會(huì)在治安問題發(fā)生時(shí)向警察尋求支援和保障，他們之間存在廣泛的協(xié)作關(guān)系?？梢?，保安業(yè)在三十多年的發(fā)展過程中，與其他治安力量之間有融合和分化，不斷塑造著中國治安供給格局的基本形態(tài)，各種治安力量定位清楚，相互協(xié)同，基本形成了現(xiàn)代化的治安治理體系。

從治安供給力量各自情況來看，保安行業(yè)在發(fā)展的過程中有一個(gè)從粗放的草創(chuàng)期到嚴(yán)格的管控期再到開放的過程，適應(yīng)了不同時(shí)期的治安需求。目前，專業(yè)保安公司已經(jīng)基本建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，走向國內(nèi)外安全服務(wù)市場。保安業(yè)的服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，自然也提升了社會(huì)治安治理能力。

當(dāng)然，我們也應(yīng)注意到，保安行業(yè)的發(fā)展還存在諸多亟待提高和完善的地方，特別是開展海外安保服務(wù)過程中，在市場容量、企業(yè)規(guī)模、業(yè)務(wù)能力、國際化水平等方面存在著不足，需要進(jìn)一步的發(fā)展；一些社區(qū)和單位建立起現(xiàn)代保安組織納入了公安機(jī)關(guān)管理，仍有一些社區(qū)和單位的治安聯(lián)防力量未納入公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的范圍，需要公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；治保會(huì)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同受重視程度及作用也不同，許多基層治保會(huì)名存實(shí)亡。這些問題說明，整個(gè)治安治理體系和治理能力還有諸多亟待完善和提升之處。