2020年后農(nóng)村相對貧困治理：對象界定與基本思路

胡 原 ，陳光燕

（1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 611130；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)西南減貧與發(fā)展研究中心，成都 611130；3.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，成都 611130；4.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心，成都 611130）

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，中國農(nóng)村貧困治理成效顯著。以2011年確定的收入絕對貧困線（2 300元不變價）衡量，截至2020年末，我國農(nóng)村貧困人口由2012年末的9 899萬人減少至0萬人；貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至0。然而，由于貧困的相對性和動態(tài)性，只要社會不平等依然存在，貧困的客觀性將伴隨社會不平等的長期存在而不斷被反復(fù)生產(chǎn)和再生產(chǎn)。而且目前我國脫貧人口規(guī)模對貧困線彈性較大，弱勢群體對貧困標(biāo)準(zhǔn)具有較高的敏感度，且面臨生計決策與技術(shù)、信息獲取與處理、公共生活與融入等發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會方面的雙重約束。這就意味著未來農(nóng)村貧困治理的對象既應(yīng)包括較低收入的相對貧困與隱性貧困群體，也需要包括面臨貧困風(fēng)險的脆弱性群體。因此，2020年后消除絕對貧困并不意味著農(nóng)村貧困治理工作的終結(jié)，將相對貧困群體作為新時期農(nóng)村貧困治理對象既是銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求，更是彰顯大國擔(dān)當(dāng)、落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。

界定貧困治理對象是2020年后開展農(nóng)村貧困治理工作的首要前提。中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，深化農(nóng)村改革，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。2021年中央一號文件進(jìn)一步指出，要加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶，這也是國家鄉(xiāng)村振興局成立后5年過渡期的主要任務(wù)。由此可見，2020年后，我國已進(jìn)入到全面建成小康社會后的相對貧困治理時期。相較于精準(zhǔn)扶貧而言，相對貧困治理時期我國農(nóng)村貧困治理對象、思路和政策將會相應(yīng)做出調(diào)整。清晰、準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困治理對象，有助于明確治理主體責(zé)任關(guān)系，做到新時期貧困治理資源的精準(zhǔn)投放，進(jìn)而提高鄉(xiāng)村治理與減貧的工作效率，提高社會整體福利。為此，本文在厘清2020年后農(nóng)村貧困治理的轉(zhuǎn)變與治理對象具體表征的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于相對貧困、隱性貧困和脆弱性群體等對象的識別策略，提出2020年后農(nóng)村相對貧困治理對象的界定方法，并引入“服務(wù)型”治理理念，根據(jù)不同類型的相對貧困治理對象針對性地提出具體治理思路。

1 2020年后農(nóng)村貧困治理的轉(zhuǎn)變

1.1 治理對象的轉(zhuǎn)變

1.1.1 由絕對貧困群體向相對貧困群體轉(zhuǎn)變

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧時期，中國農(nóng)村貧困治理對象主要以消除農(nóng)村絕對貧困人口為主，此時的農(nóng)村減貧主要圍繞“收入水平是否達(dá)標(biāo)，能否保障農(nóng)村人口吃得飽、穿得暖、有義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房”標(biāo)準(zhǔn)界定貧困對象。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，“十二五”以來我國總計有9 899萬農(nóng)村人口被確定為建檔立卡貧困人口，納入這一時期的貧困治理政策體系。2020年底，我國絕對貧困已得到全面消除，農(nóng)村貧困治理的工作重心隨即從“絕對貧困”向“相對貧困”轉(zhuǎn)變。新時期我國農(nóng)村貧困治理對象的相對性主要體現(xiàn)為地區(qū)、城鄉(xiāng)和群體之間在收入支出、公共服務(wù)、信息獲取等方面的相對差距。

1.1.2 由標(biāo)簽化群體向概念化群體轉(zhuǎn)變

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧時期的農(nóng)村貧困治理將原本整體存在的村莊劃分為貧困人口與非貧困人口兩類群體，為貧困人口貼上了“建檔立卡貧困人口”標(biāo)簽。這一標(biāo)簽有助于引導(dǎo)貧困治理資源的精準(zhǔn)投放，并實(shí)現(xiàn)治理成效的動態(tài)監(jiān)測管理，提高貧困治理效率；但同時也帶來一系列負(fù)面影響，例如貧困標(biāo)簽化既可能導(dǎo)致貧困“污名化”問題，還容易在貧困人口心中留下政治身份烙印，助長其“等靠要”思想，進(jìn)而阻礙貧困治理工作的順利開展。因此，消除絕對貧困以后，農(nóng)村貧困治理對象不再適宜使用“貧困戶”等標(biāo)簽進(jìn)行定義。應(yīng)該將農(nóng)村貧困治理對象抽象化，比如泛指相對弱勢群體。

1.1.3 由多維絕對剝奪群體向特殊維度相對剝奪群體轉(zhuǎn)變

精準(zhǔn)扶貧時期，我國農(nóng)村貧困治理對象通常采用建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)（即貧困識別標(biāo)準(zhǔn)），主要考慮農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)收入是否達(dá)到絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，并同時納入“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房有保障）。基層干部結(jié)合地區(qū)發(fā)展特征在實(shí)踐中將其轉(zhuǎn)化為“幾看法”。這一系列舉措有助于識別絕對貧困群體，以便為其提供更具針對性的減貧措施，提高貧困治理準(zhǔn)確性和效率。隨著后減貧時代的到來，教育、醫(yī)療、住房等維度的外部約束條件逐漸解除，瞄準(zhǔn)基本生存保障的多維度界定方法已不再完全適用于新時期農(nóng)村貧困治理對象。信息獲取、臨時風(fēng)險、社交網(wǎng)絡(luò)等約束條件下的特殊維度成為下階段農(nóng)村貧困治理對象關(guān)注的重點(diǎn)。

1.2 治理方式的轉(zhuǎn)變

1.2.1 由特惠型治理向普惠型治理轉(zhuǎn)變

在精準(zhǔn)扶貧時期，農(nóng)村貧困治理的對象是特定的絕對貧困群體，建檔立卡等精準(zhǔn)到戶的瞄準(zhǔn)制度旨在識別出需要特殊扶持的對象，根據(jù)其自身的致貧原因及約束條件，針對性地提供幫扶。這一“滴灌式”減貧舉措在區(qū)域扶貧開發(fā)難以對絕對貧困群體產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”的背景下是有效的，既能夠解決絕對貧困群體的“碎片化”問題，也能夠有效緩解貧困治理工作中存在的大眾俘獲和被動俘獲現(xiàn)象，進(jìn)而提高治理效率。相較于絕對貧困群體，2020年后的相對貧困群體更具有普遍性和動態(tài)性，規(guī)模更加龐大，基層政府也難以有效地準(zhǔn)確識別治理對象。因此，2020年后的農(nóng)村貧困治理需要由特惠型向普惠型轉(zhuǎn)變，以保證治理資源在治理對象中的分配更加公平，杜絕貧困身份鎖定方式下的扶貧資源集中供給和福利懸崖效應(yīng)，合理兼顧到不同群體利益訴求，盡可能避免引發(fā)未受惠群體的不滿情緒。

1.2.2 由中心化治理向常規(guī)化治理轉(zhuǎn)變

為確保打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)，我國政府制定了精準(zhǔn)扶貧方略下的瞄準(zhǔn)機(jī)制、幫扶機(jī)制以及“十個專項(xiàng)、五個一批”等減貧措施。值得認(rèn)同的是，這在貧困群體相對集中、絕對貧困問題比較突出的情況下是非常必要的。在治理絕對貧困階段，亟待解決的是生存問題，必須在一定時期內(nèi)完成減貧目標(biāo)。此類精準(zhǔn)化、中心化的治理舉措能夠在極大程度上融合社會資源，集中高效地治理絕對貧困。而2020年后的農(nóng)村相對貧困治理工作重心是相對貧困群體追求美好生活的實(shí)現(xiàn)路徑，相較于絕對貧困，相對貧困始終存在，這將是一個常態(tài)化的過程。因此，農(nóng)村相對貧困治理需要轉(zhuǎn)變精準(zhǔn)扶貧時期中心化的治理思路，拓展多元化治理主體，逐步完善相對貧困治理常態(tài)化制度，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)建設(shè)、社會兜底保障有機(jī)融入農(nóng)村相對貧困治理日常工作中。

1.2.3 由重幫扶治理向重預(yù)防治理轉(zhuǎn)變

精準(zhǔn)扶貧時期，考慮到貧困人口自身脫貧能力不足，貧困地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，依靠自身能力貧困人口很難脫貧的客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村貧困治理主要依靠政府和社會力量，通過實(shí)施一系列幫扶措施解決絕對貧困問題。2020年后，農(nóng)村絕對貧困得到全面消除，扶持貧困對象不再是中國農(nóng)村貧困治理的主要舉措，農(nóng)村相對貧困治理將由“應(yīng)對和治理”向“預(yù)警和預(yù)防”轉(zhuǎn)變[1]。具體而言，一方面是要預(yù)防脫貧人口的再次返貧。注重絕對貧困相關(guān)舉措的延續(xù)，形成緩沖期、過渡期，避免出現(xiàn)絕對貧困的斷崖式終止，重點(diǎn)體現(xiàn)在易地搬遷戶的社會融入治理與基礎(chǔ)公共服務(wù)的提質(zhì)升級上。另一方面是幫助低收入人群提高抵抗社會風(fēng)險的能力。此類群體抵御市場、自然、健康等內(nèi)外部風(fēng)險的能力非常有限，極易陷入絕對貧困。因此，2020年后的農(nóng)村貧困治理工作也要注重預(yù)防此類群體陷入貧困，增強(qiáng)其自我發(fā)展的信心與能力。

2 2020年后農(nóng)村貧困治理對象的具體表征

2.1 治理對象多維需求保障不充分

絕對貧困全面消除，并不意味著農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活得到了全面保障。相反，農(nóng)村居民特別是貧困人口在公共服務(wù)、社會地位和發(fā)展機(jī)會等方面仍將長期處于相對劣勢狀態(tài)。一方面，囿于中國當(dāng)前尚處于社會轉(zhuǎn)型期，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，廣大人力、物力、財力等優(yōu)勢資源始終會選擇向城市聚集。另一方面，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧時期，在中央及各地政策的強(qiáng)力推動下，眾多貧困地區(qū)邁入了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“快車道”，但地區(qū)間發(fā)展不平衡不充分問題始終存在。在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，教育、醫(yī)療、健康和社會保障等方面的短板問題依然較為突出，廣大貧困群眾的多維需求還不能夠得到充分保障。具體表現(xiàn)為農(nóng)村服務(wù)設(shè)施供應(yīng)質(zhì)量不高、住房保障的持續(xù)性不足、貧困群眾多維就業(yè)需求難以保障。

2.2 治理對象日常生計風(fēng)險不確定

在打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)硬約束下，短期內(nèi)，部分農(nóng)村貧困人口能夠通過“社會兜底”或間接性的務(wù)工收入實(shí)現(xiàn)收入脫貧，但此類非穩(wěn)定的收入來源僅僅實(shí)現(xiàn)對脫貧標(biāo)準(zhǔn)的低水平超越[2]，并未完全形成可持續(xù)增收能力，面臨外部風(fēng)險沖擊，生計脆弱性較高。長期而言，收入不可持續(xù)可能引致此類群體日常生計不確定性風(fēng)險，最終演變?yōu)楦叽嗳跣匀后w。因此，此類群體應(yīng)該成為2020年后鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)對象，主要包括始終且長期面臨日常生計不確定性風(fēng)險的老弱病殘婦幼特殊困難群體和生計變遷背景下低人力資本的農(nóng)民工脆弱性群體[3]。

2.3 治理對象社會結(jié)構(gòu)障礙不適應(yīng)

囿于空間地理和亞文化等長期結(jié)構(gòu)性障礙約束，部分農(nóng)村貧困人口在2020年消除絕對貧困后未能實(shí)現(xiàn)社會階層的向上流動，其在多維社會結(jié)構(gòu)中的劣勢將長期存在甚至固化[4]。此類社會結(jié)構(gòu)障礙主要體現(xiàn)在社會階層、社會文化、地理空間等維度，導(dǎo)致部分相對弱勢群體將長期受限于此，難以依靠自身能力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，2020年后農(nóng)村貧困治理的對象應(yīng)納入此類受社會結(jié)構(gòu)約束的群體，主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、組織化、科技化發(fā)展趨勢下文化水平約束群體和信息化、智能化高速發(fā)展背景下的信息獲取約束群體。

3 2020年后農(nóng)村相對貧困治理對象的界定

為提高治理資源的瞄準(zhǔn)度和資源分配狀態(tài)的合理性，有效規(guī)避治理資源泄露（Leakage）和覆蓋面不足等治理對象的瞄準(zhǔn)偏離問題，精準(zhǔn)界定農(nóng)村貧困治理的對象是關(guān)鍵前提?；诖?，本部分重點(diǎn)梳理了相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)方法，并提出2020年后農(nóng)村相對貧困治理對象的界定思路。

3.1 使用收入標(biāo)準(zhǔn)測度相對貧困

收入標(biāo)準(zhǔn)是界定貧困對象最直接的方法。但與絕對貧困不同的是，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)更多體現(xiàn)在相對水平上。絕對貧困的收入標(biāo)準(zhǔn)一般從維持生存的生理需求上進(jìn)行確定，屬于一種絕對的概念；相對貧困則是1個比較或者說是1個相對的概念，但具體如何比較還沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。具體來講，采用收入標(biāo)準(zhǔn)界定相對貧困在現(xiàn)階段還涉及2個方面的問題。

其一是界定相對貧困的基本單元。在收入的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)中，一般將社會平均收入作為基本參考。統(tǒng)計數(shù)據(jù)中普遍將居民收入進(jìn)行5等份劃分（見表1）。其中等收入組與社會平均收入較為接近，但這一標(biāo)準(zhǔn)在不同單元之間表現(xiàn)出顯著的差別。例如，2018年甘肅省農(nóng)村居民中等收入組的平均水平為8 021元，明顯低于河南省農(nóng)村居民的14 454元?？梢姡粢匀珖鵀榛締卧?，難以反映相對貧困的本質(zhì)，即導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的相對貧困對象較少、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相對貧困對象偏多的現(xiàn)象發(fā)生。因此，界定相對貧困收入標(biāo)準(zhǔn)前，為兼顧全國統(tǒng)一性與地區(qū)差異性，基本單元如何確定是當(dāng)前理論與實(shí)踐層面的首要難點(diǎn)，仍需要學(xué)術(shù)界與決策者在理論和實(shí)踐層面更多討論。有學(xué)者建議從內(nèi)陸和沿海兩個單元考慮[5]。也有學(xué)者主張2020年后統(tǒng)一城市單元和農(nóng)村單元，但在具體標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上考慮特殊群體的生活需求，例如城市中面臨更高住房與教育成本的農(nóng)民工[6]。相反，有學(xué)者建議將城鄉(xiāng)單元分開，分別制定相對收入貧困標(biāo)準(zhǔn)[7]。

表1 2018年不同地區(qū)按5等分組的居民收入情況Table 1 The income of residents in different regions according to the fifth class in 2018

其二是界定相對貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)。國際普遍采用50%～60%或FGT貧困指數(shù)作為收入的相對貧困線，主要以英國和日本為代表[8-10]。國內(nèi)部分學(xué)者[11]建議采用全國農(nóng)村居民平均收入水平的40%～50%作為相對貧困線，或按收入中位數(shù)的40%作為2020年后的相對貧困線，且每5年或者10年調(diào)整1次[2]。也有學(xué)者建議周期性地調(diào)整相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，并最終穩(wěn)定50%左右[7]?？梢姡缍ㄊ杖胂鄬ω毨?biāo)準(zhǔn)時如何選用衡量比例是關(guān)鍵問題，如果比例過低就會將大量治理對象納入鄉(xiāng)村治理范疇，導(dǎo)致中國在2020年后相對貧困治理的任務(wù)和財政壓力激增；如果選擇的比例過高，會導(dǎo)致一些真實(shí)的弱勢群體被排斥到鄉(xiāng)村治理對象之外。

此外，RAVALLION M.等[12]提出基于基尼系數(shù)調(diào)整的“弱相對”（weakly relative）貧困線代替“強(qiáng)相對”（strongly relative）貧困線（見圖 1）。他們認(rèn)為采用平均值或中位數(shù)的方法難以正確地體現(xiàn)相對貧困的性質(zhì)，因?yàn)榘殡S著平均收入的降低（橫軸從右向左變化），最貧困人口始終面臨較高的社會包容性成本，相對貧困線不可能為0（即貧困線經(jīng)過原點(diǎn)）。具體而言，以往絕對貧困線相對于平均收入的彈性為0，而強(qiáng)相對貧困線的彈性為1，如果社會總體居民的收入都以相同比例增長，強(qiáng)相對貧困線的度量不變，那么低收入群體收入增長將不會引起貧困度量的下降。相反，弱相對貧困線的彈性介于0～1之間，在社會平均收入較低的階段，弱相對貧困線與平均收入的占比較大，它將伴隨社會平均收入的上升而上升，但其與平均收入之比同時也會下降。因此，這將更加適用于中國貧富差距不斷變化、城鄉(xiāng)居民收入差異化增速的現(xiàn)實(shí)情景。

圖1 “強(qiáng)相對”與“弱相對”貧困線的對比Figure 1 Comparison of poverty lines between strong relative and weak relative

3.2 使用多維標(biāo)準(zhǔn)測度相對貧困

收入標(biāo)準(zhǔn)在相對貧困治理對象界定過程中具有操作性強(qiáng)、易加總、可比較等優(yōu)勢，因此得到國內(nèi)外廣泛采用。然而，就貧困治理而言，鄉(xiāng)村治理的最終目標(biāo)不僅要提高治理對象的收入水平，更要提高治理對象在生存和生活等方面的發(fā)展能力。因此，近年來，有學(xué)者提出從多維貧困的視角衡量相對貧困，從“貧”和“困”的視角探討收入貧困與多維貧困的關(guān)系，構(gòu)建多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)概念框[13]。在維度層面，“貧”反映的是經(jīng)濟(jì)層面的福利相對不足，主要用收入相對貧困來測量；“困”反映的是非貨幣方面的公共服務(wù)相對不足，主要用教育、醫(yī)療等的相對貧困指標(biāo)來測量[14]。

基于此，本文提出兼顧收入相對貧困與能力相對貧困的農(nóng)村相對貧困治理對象界定思路（見圖2）。其中，縱軸表示經(jīng)濟(jì)維度，采用收入衡量；橫軸表示能力維度和時間維度。以2020年為分界點(diǎn)，從左到右表示中國農(nóng)村貧困治理工作由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變，衡量貧困的收入標(biāo)準(zhǔn)也由不變價的收入絕對貧困線轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)變化的相對貧困線，綠色垂直線表示能力維度的相對貧困線。R區(qū)域表示同時面臨收入和能力維度的相對貧困群體；R1區(qū)域表示收入脆弱性群體，即收入低于相對貧困線，但能力維度非貧困；R2區(qū)域表示能力脆弱性群體，即經(jīng)濟(jì)維度非貧困，但至少在K個能力維度存在貧困（K表示相對貧困治理時期設(shè)定的能力相對貧困臨界值）；W區(qū)域表示非相對貧困群體，也是2020年后農(nóng)村相對貧困治理的總體目標(biāo)。

圖2 2020年后相對貧困治理對象的界定標(biāo)準(zhǔn)Figure 2 Criteria for defining relative poverty targets after 2020

能力貧困指標(biāo)主要分為基礎(chǔ)能力、發(fā)展能力與抗風(fēng)險能力3個層面。在基礎(chǔ)能力層面，包括收入、消費(fèi)和就業(yè)3個維度，其中，收入和消費(fèi)維度可以選用收入和消費(fèi)的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，就業(yè)則采用家庭失業(yè)率衡量。在發(fā)展能力層面，包括教育和信息獲取兩個維度，其中，教育維度采用12年義務(wù)教育或免費(fèi)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)兩項(xiàng)指標(biāo)衡量，信息獲取維度應(yīng)當(dāng)涵蓋獲取信息的相關(guān)硬件（如智能手機(jī)、電信網(wǎng)絡(luò)等）和主動獲取并處理信息的意識兩項(xiàng)指標(biāo)?？癸L(fēng)險能力主要涵蓋社會保障和資產(chǎn)維度，醫(yī)療和社會保障維度需向100%全覆蓋方向發(fā)展。

能力相對貧困線可以借鑒多維相對貧困[13]的界定思路。在考慮K個維度的條件下，將任意高于30%維度貧困的對象界定為能力絕對貧困群體，而低于30%維度貧困的對象界定為能力相對貧困群體。例如若能力貧困指標(biāo)有10個維度，則將K=3作為能力相對貧困線，需將能力貧困維度中由30%～0%的群體作為2020年后鄉(xiāng)村治理對象的優(yōu)先序。

4 2020年后農(nóng)村相對貧困治理的思路

基于上述對2020年后鄉(xiāng)村振興時期農(nóng)村相對貧困治理對象界定的指標(biāo)維度，本文將基礎(chǔ)能力、發(fā)展能力和抗風(fēng)險能力3個維度的相對貧困群體分別劃分為特殊困難型、能力約束型和風(fēng)險沖擊型治理對象，并針對性的提出鄉(xiāng)村振興時期的“服務(wù)型”鄉(xiāng)村治理思路。在保障弱勢群體基本生活的基礎(chǔ)上，以服務(wù)供給賦能來緩解相對貧困，減輕弱勢群體對現(xiàn)金和實(shí)物的依賴，包括基礎(chǔ)性、防范性和福利性3種服務(wù)類型。具體而言，以福利性服務(wù)高效保障特殊困難群體的基本福利問題，以基礎(chǔ)性服務(wù)來防范系統(tǒng)性、區(qū)域性和群體性的發(fā)展能力受限問題，以防范性服務(wù)系統(tǒng)化解臨時性風(fēng)險沖擊問題（見圖 3）。

表2 2020年后鄉(xiāng)村相對貧困治理對象的界定指標(biāo)Table 2 Defining indicators for rural relative poverty governance targets after 2020

圖3 2020年后鄉(xiāng)村治理思路Figure 3 Rural governance ideas after 2020

4.1 特殊困難型治理對象：福利性服務(wù)救助

2020年后鄉(xiāng)村治理中的福利性服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)將弱勞動能力與無勞動能力群體的救助保障進(jìn)行區(qū)分。為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，應(yīng)進(jìn)一步整合已有的各項(xiàng)救助機(jī)制，建立健全以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)群體救助、殘疾對象救助等基本生活救助為基礎(chǔ)的，以就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等專項(xiàng)制度為支撐的，以信心培育、志向激發(fā)等精神文化扶持為補(bǔ)充的，兼顧統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性、敏捷高效性和靶向精準(zhǔn)性等特征的社會救助制度體系。首先，針對失能老年人、失依兒童等基本無勞動能力群體，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計層面給予傾向性考慮，將其救助標(biāo)準(zhǔn)提升至略高于基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的水平，以確保其基本生活需要的常態(tài)化保障。其次，針對殘疾人、無技能婦女和低技能失業(yè)青年等弱勞動能力的治理對象應(yīng)在技能培育、就業(yè)扶持和失業(yè)保障等方面給予救助。最后，針對因突發(fā)事件（包括自然災(zāi)害、市場蕭條和重大疾病）等特殊困難，導(dǎo)致其基本生活、生存暫時出現(xiàn)嚴(yán)重困難的對象，應(yīng)建立健全臨時性的救助長效機(jī)制，以保障其基本生存能力，并針對其自身勞動能力適當(dāng)給予發(fā)展支持。

4.2 能力約束型治理對象：基礎(chǔ)性服務(wù)賦能

2020年后鄉(xiāng)村治理工作最核心的是通過基礎(chǔ)性服務(wù)賦予能力約束型群體的自身發(fā)展能力，從數(shù)量達(dá)標(biāo)向質(zhì)量保障轉(zhuǎn)變，調(diào)動積極性、培育增收能力和提升人力資本，以更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)外源結(jié)合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理過程中民生保障的全面提質(zhì)升級。在進(jìn)一步強(qiáng)化電力、交通等基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，在信息較為閉塞的偏遠(yuǎn)山區(qū)全面普及網(wǎng)絡(luò)和信息等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施，提升電腦和智能手機(jī)等信息移動設(shè)備在農(nóng)村居民中的普及率，做好互聯(lián)網(wǎng)和無線網(wǎng)絡(luò)通信在農(nóng)村的接入，確保所有農(nóng)村居民享有初級信息的權(quán)利。一方面，在鄉(xiāng)村治理過程中，可以通過基層政府和生產(chǎn)廠商合作的形式為農(nóng)村居民購置現(xiàn)代信息設(shè)備以及無線網(wǎng)絡(luò)連接費(fèi)用等方面給予不同程度的費(fèi)用補(bǔ)貼和減免，確保在互聯(lián)網(wǎng)時代農(nóng)村弱勢居民在信息獲取方面與其他階層群體擁有平等機(jī)會。另一方面，利用“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村治理”的新契機(jī)，在農(nóng)村開發(fā)內(nèi)容電商等電子商務(wù)新業(yè)態(tài)，完善冷鏈物流等電商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既能夠賦予農(nóng)村居民更多的發(fā)展能力，還能留住更多的外出務(wù)工勞動力，有益于解決當(dāng)前農(nóng)村空心化、空巢化等社會問題。

4.3 風(fēng)險沖擊型治理對象：防范性服務(wù)保障

新冠肺炎疫情沖擊下，針對常規(guī)和非常規(guī)突發(fā)事件的鄉(xiāng)村治理工作愈顯必要。一方面，構(gòu)建覆蓋事前風(fēng)險防控、始終風(fēng)險控制和事后風(fēng)險管理的農(nóng)村風(fēng)險管理體系。首先，結(jié)合農(nóng)村和農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)，完善災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警預(yù)測機(jī)制，構(gòu)建常規(guī)和非常規(guī)突發(fā)事件的風(fēng)險評估和信息發(fā)布機(jī)制。其次，構(gòu)建村級層面的事中風(fēng)險控制機(jī)制，整合縣級部門掌握的風(fēng)險數(shù)據(jù)，以行政村為單位，建立“村委+村組干部”為核心的應(yīng)急隊(duì)伍，制定風(fēng)險控制預(yù)案。最后，構(gòu)建事后抗逆性恢復(fù)機(jī)制。根據(jù)不同家庭結(jié)構(gòu)和抗逆力水平，結(jié)合不同損失程度，實(shí)現(xiàn)差異化的恢復(fù)性服務(wù)供給，進(jìn)一步鞏固鄉(xiāng)村治理的保障性功能。另一方面，應(yīng)積極充分發(fā)揮保險業(yè)（社會保險、商業(yè)保險等）在鄉(xiāng)村相對貧困治理中的保障功能，構(gòu)建多層次、多主體的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，進(jìn)一步推進(jìn)和擴(kuò)大成本、收入和指數(shù)等保險項(xiàng)目試點(diǎn)，結(jié)合不同農(nóng)戶的具體需求，設(shè)計組合式保險產(chǎn)品。