大數(shù)據(jù)背景下績(jī)效評(píng)價(jià)問題及數(shù)字績(jī)效平臺(tái)探索

張淑涵（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

■ 引言

隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，人類已經(jīng)步入了大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)除了有數(shù)量大的特點(diǎn)以外，還有多樣、有價(jià)值、真實(shí)性等特點(diǎn)，對(duì)我們現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生了重大影響，社會(huì)非公共部門最開始運(yùn)用大數(shù)據(jù)到企業(yè)決策等方面，公共部門隨后也加入進(jìn)來。2015年，大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升為我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。在預(yù)算領(lǐng)域中，2018年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）就提出要依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

預(yù)算管理的績(jī)效是現(xiàn)代預(yù)算的一個(gè)關(guān)鍵特征，直接影響我國(guó)現(xiàn)代財(cái)稅體制改革的進(jìn)程。隨著政府預(yù)算管理由重視投入向重視結(jié)果的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，預(yù)算領(lǐng)域逐步加強(qiáng)了對(duì)績(jī)效這一理念的重視；2014年，新《預(yù)算法》的修改充分體現(xiàn)了我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革的方向，其中足足有六次提到有關(guān)績(jī)效的話題；2018年的《意見》中也進(jìn)一步提出要?jiǎng)?chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法，立足多方視角和數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，運(yùn)用成本效益分析法等適宜方法，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀準(zhǔn)確性。在預(yù)算管理體系中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為其核心，應(yīng)該把握時(shí)代特點(diǎn)，積極與信息時(shí)代緊密結(jié)合探索新的改革思路，這有助于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

■ 研究述評(píng)

我國(guó)在2000年由財(cái)政部開始成立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)課題組進(jìn)行研究，并著手建立“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”。在2004年步入績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施階段，并在2008年正式進(jìn)入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的信息化探索階段。在改革之初，鄧亞當(dāng)和史傳林（2015）通過分析我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的問題及影響因素，最先提出公眾參與的第四方評(píng)價(jià)模式，并設(shè)想建立全國(guó)性的預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)。同年，劉琦（2015）通過論述預(yù)算績(jī)效領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)必要性，引出以大數(shù)據(jù)技術(shù)來完善績(jī)效評(píng)價(jià)的思路和具體措施的觀點(diǎn)。在預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，馬蔡琛和趙笛（2019）通過大數(shù)據(jù)技術(shù)從數(shù)據(jù)公開、技術(shù)擴(kuò)展和制度建設(shè)等方面提高指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)合理性。馮海波（2019）通過“六個(gè)是否”來對(duì)新時(shí)代的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供了重點(diǎn)考慮方向。馬蔡琛（2020）提出要通過技術(shù)變革的力量探求構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的新模式。

■ 當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)完善，缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效指標(biāo)是衡量產(chǎn)出結(jié)果的特定指標(biāo)。財(cái)政部于2013年頒布了共性指標(biāo)體系的架構(gòu)，主要用于參考與指導(dǎo)，并沒有明確規(guī)定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各地區(qū)省市的評(píng)價(jià)體系全部都由當(dāng)?shù)馗鞑块T自行確定、自行探索。因此，各地區(qū)指標(biāo)的設(shè)置也普遍傾向于單一化，同類項(xiàng)目的指標(biāo)權(quán)重不同，這就導(dǎo)致全國(guó)各地的評(píng)價(jià)體系不統(tǒng)一、指標(biāo)質(zhì)量參差不齊的結(jié)果，在實(shí)際分析運(yùn)用中缺乏可比性。目前，廣東省最先于2018年發(fā)布了《廣東省財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫》，并將指標(biāo)分為三個(gè)層次涵蓋了共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)。福建省于2019年也基本建成了覆蓋四本預(yù)算的績(jī)效指標(biāo)庫，并于2020年正式投入使用。同年，江西省也發(fā)布了江西省全廳績(jī)效管理指標(biāo)體系，績(jī)效指標(biāo)達(dá)400余項(xiàng)。即使如此，早在1973年美國(guó)頒布的《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》就已經(jīng)設(shè)定了2500多個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)，我們的差距不可小覷。然而仍然有一些省份沒有公開是否已經(jīng)展開績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建工作，這也充分體現(xiàn)了各地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的不平衡性，我國(guó)的指標(biāo)體系構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)信息化建設(shè)滯后，信息呈現(xiàn)分散性

由于我國(guó)各級(jí)政府部門對(duì)公開績(jī)效信息態(tài)度不明確，導(dǎo)致了預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)發(fā)展滯后（劉琦，2015）。與此同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的項(xiàng)目庫和指標(biāo)庫建設(shè)緩慢，在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)沒有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的水平，限制了預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展。另外，由于數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通，導(dǎo)致出現(xiàn)信息孤島的現(xiàn)象。全球預(yù)算改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明績(jī)效評(píng)價(jià)主體一般可以分為內(nèi)部和外部?jī)纱罂荚u(píng)主體，但是目前內(nèi)外部主體以及內(nèi)部主體間在信息獲取方面存在結(jié)構(gòu)性差異，這樣不免就割裂了各個(gè)主體之間的聯(lián)系，而且大大增加了評(píng)價(jià)成本（馬蔡琛，2020）。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用沒有建立良好的反饋與再評(píng)價(jià)的關(guān)系

績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用之間主要的連結(jié)方式是報(bào)送和下達(dá)評(píng)價(jià)結(jié)果，同時(shí)明確責(zé)任管理機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)督工作?？?jī)效評(píng)價(jià)包括“三上兩下”的單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政再評(píng)的過程，評(píng)價(jià)結(jié)果下達(dá)各部門后很難進(jìn)行進(jìn)一步的直接監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，缺乏約束力。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的一個(gè)主要方面即公眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)公開，但是在信息如此發(fā)達(dá)的時(shí)代，公眾作為直接的納稅人，卻很少能夠直接行使自己參與績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)利。

■ 大數(shù)據(jù)背景下統(tǒng)一的績(jī)效數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，我們的信息技術(shù)愈漸發(fā)達(dá)，可以存儲(chǔ)海量數(shù)據(jù)供分析使用。量大質(zhì)優(yōu)的數(shù)據(jù)是績(jī)效評(píng)價(jià)的保障，發(fā)達(dá)國(guó)家通過投入大量的資金來建立評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，這為對(duì)各類支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)提供了強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持。為進(jìn)一步提高項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性與效益性，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，我國(guó)從2008年也已經(jīng)開始啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效的信息化構(gòu)建，作為分析評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的重要平臺(tái)，繼續(xù)加強(qiáng)績(jī)效數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)勢(shì)在必行。

（一）根據(jù)已有數(shù)據(jù)補(bǔ)充調(diào)整預(yù)算績(jī)效指標(biāo)多元化體系

科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)體系可以更好地分析、評(píng)價(jià)和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效，由于中央并沒有明文規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的指標(biāo)體系，各地區(qū)、各部門的指標(biāo)又不盡相同。一方面通過績(jī)效數(shù)據(jù)平臺(tái)可以不囿于共性與個(gè)性指標(biāo)內(nèi)，也可以開展定性與定量指標(biāo)、重點(diǎn)與輔助指標(biāo)的構(gòu)建。另一方面，根據(jù)本部門所享有的歷史數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)思維及技術(shù)，根據(jù)重要性原則，賦予影響績(jī)效的各因素更加客觀準(zhǔn)確的權(quán)重比，進(jìn)一步完善各類常規(guī)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（二）憑借數(shù)據(jù)云端支持，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

績(jī)效數(shù)據(jù)平臺(tái)的儲(chǔ)存量是整合全過程預(yù)算的各部門乃至央地行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)所形成的，數(shù)量龐大。但也便于分類管理，自動(dòng)篩選，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)、互通、互享數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，有助于進(jìn)行云端大數(shù)據(jù)分析趨勢(shì)變動(dòng)，也有利于與其他各方行政部門考核等接軌，幫助信息傳遞與交流以及各方之間的高效協(xié)作。

（三）綜合大數(shù)據(jù)信息改進(jìn)分析方法，有效提高績(jī)效評(píng)價(jià)精準(zhǔn)性

海量數(shù)據(jù)加之先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)，為我們改進(jìn)分析評(píng)價(jià)方法提供了很好的突破平臺(tái)。一是針對(duì)指標(biāo)單一普遍的問題，可以借助該平臺(tái)采用“一類一評(píng)”，分部門根據(jù)不同類型的部門劃定不同的評(píng)價(jià)流程及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是各種計(jì)算機(jī)語言的應(yīng)用可以幫助我們提高預(yù)測(cè)和邏輯管理能力，使得中間執(zhí)行和評(píng)價(jià)過程等更加的標(biāo)準(zhǔn)，并為最終結(jié)果提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支撐。三是平臺(tái)搭建能夠有效降低預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)成本，并進(jìn)一步提升預(yù)算績(jī)效測(cè)度結(jié)果的精準(zhǔn)度和客觀性。四是大數(shù)據(jù)的客觀性與多樣性區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的主觀性和狹隘性，能夠保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性從而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析以及圖譜“畫像”分析得出更準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)判斷（李文彬和謝昕，2020），進(jìn)一步提高績(jī)效評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性。

（四）依托大數(shù)據(jù)技術(shù)跟蹤項(xiàng)目，加強(qiáng)公眾監(jiān)督問責(zé)

憑借大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建可以全方位、全覆蓋的跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，使最終的評(píng)價(jià)結(jié)果全面科學(xué)，同時(shí)增強(qiáng)公眾監(jiān)督。在項(xiàng)目的進(jìn)程中，可以通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行常態(tài)化跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，從而最終做出更合理客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)；在評(píng)價(jià)結(jié)果送達(dá)各部門后，繼續(xù)通過平臺(tái)進(jìn)行大數(shù)據(jù)追蹤分析，強(qiáng)化責(zé)任主體的約束管理，有利于構(gòu)建評(píng)價(jià)長(zhǎng)期有效機(jī)制，同時(shí)倒逼部門制定高效適當(dāng)?shù)目?jī)效目標(biāo)。