村莊規(guī)劃編制中的村民自治問(wèn)題研究

沈 琪，楊新海

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州215011）

村民自治是一項(xiàng)基本民主制度。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）111條“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”首次提出了“村民自治”的概念。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）為其賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的核心內(nèi)容。村莊自治是村民群體在法律允許范圍內(nèi)和基層政府指導(dǎo)下，根據(jù)共同意愿對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種制度安排。

村莊規(guī)劃是依法構(gòu)建的鄉(xiāng)村建設(shè)管理調(diào)節(jié)機(jī)制，是鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)依法治理的重要手段。本文研究村民規(guī)劃編制中的村民自治，以期加強(qiáng)村莊規(guī)劃對(duì)村莊管理的指導(dǎo)效力，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 研究背景

1.1 “鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行”

“務(wù)農(nóng)重本，國(guó)之大綱”，鄉(xiāng)村的發(fā)展振興是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。就現(xiàn)階段國(guó)情而言，我國(guó)仍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村相對(duì)落后的發(fā)展水平制約著城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面小康建設(shè)。在鄉(xiāng)村發(fā)展的迫切需求下，黨的十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，并在次年發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等系列文件，充分體現(xiàn)了落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、補(bǔ)齊“三農(nóng)”發(fā)展短板、規(guī)劃建設(shè)好廣大鄉(xiāng)村的重要性。

隨著黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的政策傾斜，村莊規(guī)劃工作受到重視。2019年1月中央農(nóng)辦等5部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》提出“切實(shí)做到鄉(xiāng)村振興規(guī)劃先行，做好村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作”，要求至2020年底縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作，有條件的村可結(jié)合實(shí)際單獨(dú)編制村莊規(guī)劃，做到“應(yīng)編盡編”。在“鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行”戰(zhàn)略指引下，全國(guó)范圍內(nèi)村莊規(guī)劃編制的“全覆蓋”工作如火如荼。

1.2 “治理有效”要求村民依法自治

習(xí)近平總書記提出“打造新時(shí)代共建共治共享的社會(huì)治理格局，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的四化同步”強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理格局的多元化創(chuàng)新。上述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標(biāo)強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、社會(huì)、民生的五大振興。作為社會(huì)振興目標(biāo)，“治理有效”強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治的“三治合一”的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。其中，“自治”以人為本，強(qiáng)調(diào)民主治理和村民自治制度建設(shè)；“法治”強(qiáng)調(diào)依法治理；“德治”強(qiáng)調(diào)道德善治和核心價(jià)值觀建設(shè)。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)探索“民主治理、依法治理、核心價(jià)值觀建設(shè)”協(xié)調(diào)統(tǒng)一、剛?cè)岵?jì)的多元現(xiàn)代化社會(huì)治理體系。

結(jié)合作為鄉(xiāng)村民主治理主要方式的村民自治與作為鄉(xiāng)村依法治理主要方式的村莊規(guī)劃有助于創(chuàng)新社會(huì)治理格局、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“治理有效”。因此，研究村莊規(guī)劃編制中的村民自治是新時(shí)代發(fā)展的必然選擇。

2 村莊規(guī)劃編制中村民自治的現(xiàn)狀分析

目前的村莊規(guī)劃編制大致采用“上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)—組織編制—規(guī)劃設(shè)計(jì)—規(guī)劃審批—規(guī)劃公示—批復(fù)實(shí)施—提交成果”的規(guī)劃步驟，是政府、建設(shè)單位主導(dǎo)、編制單位編制后由縣（市）政府審批，然后“送規(guī)劃下鄉(xiāng)”的自上而下的線性化編制流程。縱觀各地村莊規(guī)劃編制中村民自治的現(xiàn)狀，不僅相關(guān)法律法規(guī)保障不足，自治的內(nèi)容深度不夠，而且村民自治意識(shí)、能力薄弱。主要問(wèn)題及其成因簡(jiǎn)述如下。

2.1 主要問(wèn)題

2.1.1 村民自治的法律保障不足

一方面，《憲法》規(guī)定“村委會(huì)是基層群眾性自治組織，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公共事業(yè)?！薄洞褰M法》也規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！庇纱丝梢姡衔环ㄒ?guī)定村莊公共事務(wù)應(yīng)由村民自治，而村莊規(guī)劃因涉及資源配置等公共利益分配具有“公共政策”屬性，應(yīng)作為村內(nèi)事務(wù)由村民及村民組織行使自治權(quán)[1]。

然而，目前村莊規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)未能充分體現(xiàn)村民的編制主體地位。國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）（2019）第22、26條規(guī)定的“村莊規(guī)劃審批前需由村民會(huì)議……經(jīng)討論同意并進(jìn)行公告，時(shí)間不得少于三十日”，雖實(shí)現(xiàn)了村民參與原則性、方向性的有法可依，但沒(méi)有相關(guān)的配套機(jī)制對(duì)村民參與的具體操作方式進(jìn)行明確，村民主體地位的法律保障不足?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《村鎮(zhèn)條例》）（1993）則只是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了審批前的村民會(huì)議的同意，未作出其他具體安排。

地方層面的法律規(guī)章一般是對(duì)上級(jí)法律法規(guī)的具體和深化，目前各省、市制定的相關(guān)法律規(guī)章、編制導(dǎo)則大多只簡(jiǎn)單延續(xù)了上級(jí)法律法規(guī)中關(guān)于村莊規(guī)劃村民主體地位的規(guī)定，未對(duì)如何體現(xiàn)村民主體地位作出具體規(guī)定，如村民參與規(guī)劃編制的具體內(nèi)容、程序和方式。

2.1.2 村民自治的內(nèi)容深度不夠

村莊規(guī)劃編制共有四大階段：第一階段——組織編制階段，包括組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備和資金準(zhǔn)備；第二階段——規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，包括現(xiàn)狀調(diào)研分析、規(guī)劃目標(biāo)確定、規(guī)劃方案編制；第三階段——方案公示、方案論證審查；第四階段——上報(bào)審批。自上而下的規(guī)劃編制過(guò)程中，村民參與規(guī)劃大多是時(shí)間晚、環(huán)節(jié)少、內(nèi)容簡(jiǎn)單的象征性參與，村民自治的內(nèi)容深度不足（見圖1）。

圖1 規(guī)劃編制過(guò)程的村民參與現(xiàn)狀

（1）組織編制階段：目前編制組織工作以政府為主導(dǎo)開展，村民和村民組織幾乎沒(méi)有參與，一般上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)后，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府上報(bào)申請(qǐng)規(guī)劃立項(xiàng)并委托編制單位編制。該階段的規(guī)劃編制組織主體仍是政府，無(wú)法體現(xiàn)村民作為村莊規(guī)劃編制主體的組織編制權(quán)利，村民的參與權(quán)僅體現(xiàn)在規(guī)劃工作開展的知情權(quán)。

（2）規(guī)劃設(shè)計(jì)階段：該階段的村民參與以問(wèn)卷、訪談等形式的現(xiàn)狀調(diào)研參與為主，在規(guī)劃過(guò)程的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)如目標(biāo)確定、集體土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向確定中村民缺少話語(yǔ)權(quán)。

（3）規(guī)劃評(píng)審階段：規(guī)劃評(píng)審流程一般為專家評(píng)審方案——成果公示——組織村民會(huì)議審查方案意見稿。該階段方案成果對(duì)村民的成果公示和意見征詢實(shí)為結(jié)果告知，村民與規(guī)劃編制單位無(wú)互動(dòng)，村民會(huì)議缺少?zèng)Q策權(quán)和審查權(quán)。

（4）編制審批階段：該階段主要工作為將評(píng)審后修改好的規(guī)劃成果制作為規(guī)劃說(shuō)明書并上報(bào)省級(jí)政府編制審批，審批通過(guò)后在村內(nèi)進(jìn)行公示，村民僅享有知情權(quán)。

2.1.3 村民自治意識(shí)、能力薄弱

一方面，雖基層民主自治工作發(fā)展多年，但大多只重視換屆選舉，對(duì)民主決策、管理、監(jiān)督工作落實(shí)不足。村民的編制主體意識(shí)淡薄，多認(rèn)為規(guī)劃編制是政府性質(zhì)的行為，以政府和開發(fā)商的利益為導(dǎo)向，其規(guī)劃成果與自身關(guān)系不大，因此村民很少擁有主動(dòng)要求參與規(guī)劃編制，維護(hù)自身利益的強(qiáng)烈意愿。

另一方面，村莊規(guī)劃編制較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)要求和村民自身有限的知識(shí)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致村民自治能力不夠，即使勉強(qiáng)參與村莊規(guī)劃編制階段也屬于“外行看熱鬧”，沒(méi)有能力針對(duì)編制核心內(nèi)容提出有效建議。

2.2 成因分析

2.2.1 相關(guān)法律間銜接不緊密

目前村莊規(guī)劃與村民自治的相關(guān)法律法規(guī)的銜接度不足，無(wú)法凸顯村民主體地位。按照《憲法》、《村組法》有關(guān)規(guī)定，村莊規(guī)劃因具有“公共政策”屬性，應(yīng)作為一種村內(nèi)公共事務(wù)由村委會(huì)等基層組織在村莊規(guī)劃中行使自治權(quán)，如1993年《村鎮(zhèn)條例》第8條“村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織編制，并監(jiān)督實(shí)施”并未體現(xiàn)將村莊的編制管理工作當(dāng)作村委會(huì)的自主事務(wù)，而體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)的延伸[2]。

城鄉(xiāng)一體化背景下的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》既是村莊規(guī)劃又是城市規(guī)劃的編制依據(jù)，其內(nèi)容制定需兼顧城市和村莊，當(dāng)時(shí)法律制定時(shí)期長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元思維，使其規(guī)定難免會(huì)忽略鄉(xiāng)村有別于城市的治理屬性和基層民主自治特點(diǎn)，其規(guī)定“由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批”從具體表述來(lái)看仍延續(xù)了《村鎮(zhèn)條例》思維，未能充分體現(xiàn)村民對(duì)村莊規(guī)劃的編制組織權(quán)，在“由誰(shuí)來(lái)編制村莊規(guī)劃”的問(wèn)題上與《憲法》、《村組法》等上位法中的相關(guān)要求契合度不足，致使地方政府各自制定的相關(guān)規(guī)章、編制辦法制定中未能具體落實(shí)村民作為編制主體的內(nèi)容和權(quán)利，村莊規(guī)劃的法律保障不足。

2.2.2 自治內(nèi)容不明確

不同于城市規(guī)劃體系的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，如控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制技術(shù)導(dǎo)則和城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，村莊規(guī)劃體系尚未形成相關(guān)控制導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范，編制的標(biāo)準(zhǔn)和深度缺乏，且目前尚未有正式統(tǒng)一文件對(duì)村莊規(guī)劃編制中的村民自治權(quán)限提出明確量化的規(guī)定，規(guī)定哪些規(guī)劃內(nèi)容主要由政府、規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，哪些規(guī)劃內(nèi)容強(qiáng)制由村民及村委會(huì)負(fù)責(zé)。

比如上海、江蘇等地紛紛出臺(tái)了本地的村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則，文件中僅將“將充分聽取村民意見，尊重村民意愿，規(guī)劃報(bào)送審批前應(yīng)在村內(nèi)公示征求意見”列入規(guī)劃原則，但沒(méi)有深入明確村民的自治內(nèi)容[3]。

2.2.3 自治組織待發(fā)展

經(jīng)過(guò)幾十年的探索實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村逐漸形成了以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為主要決策機(jī)構(gòu)、以村民委員會(huì)為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村民自治組織體系。作為非政府組織的村內(nèi)各機(jī)構(gòu)應(yīng)是組織村莊規(guī)劃編制的主要力量，而就目前基層自治組織所發(fā)揮作用來(lái)說(shuō)，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村委會(huì)作用較為明顯，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的村民（代表）會(huì)議除了發(fā)揮選舉村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子作用外，沒(méi)有行使其他執(zhí)行權(quán)[4]。

另外，雖《村組法》規(guī)定了村民會(huì)議是村民自治體系的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村里任何重大問(wèn)題都必須由它決定，但實(shí)際上大規(guī)模的村民會(huì)議不便議決重大事項(xiàng)。主要原因如下：村民會(huì)議經(jīng)常因村莊規(guī)模較大、人口較多、村民居住分散和流動(dòng)頻繁等原因無(wú)法開展；村民會(huì)議中每個(gè)人都有平等權(quán)利發(fā)表自我意見，意見不同且眾口難調(diào)的情況屢見不鮮；村莊內(nèi)部容易出現(xiàn)權(quán)益壟斷和組織紛爭(zhēng)，村民民主決策容易成為某一部分權(quán)力集中者的決策行為。因此，即便在法律法規(guī)中賦予的村委會(huì)及村民會(huì)議的管理權(quán)和決策權(quán)實(shí)現(xiàn)，目前的自治組織形式無(wú)法體現(xiàn)村民全體的真正訴求，不能完全勝任規(guī)劃編制中的決策工作。

3 加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制中村民自治的對(duì)策研究

3.1 本原則制定

針對(duì)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，裨補(bǔ)闕漏，有針對(duì)性的提出以下三個(gè)基本原則來(lái)指導(dǎo)加強(qiáng)村莊規(guī)劃編制中村民自治的對(duì)策。

3.1.1 科學(xué)適度原則

針對(duì)村民自治相關(guān)法律保障不足的現(xiàn)狀，對(duì)策探討時(shí)應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)合理原則，構(gòu)建科學(xué)合理、邏輯縝密的法律法規(guī)體系。為避免村莊規(guī)劃成為村民肆意揮霍權(quán)力的場(chǎng)所，相關(guān)法律法規(guī)的完善應(yīng)以科學(xué)正確的價(jià)值觀為導(dǎo)向，為村民的自我管理、教育、服務(wù)提供合理的權(quán)利框架和限度。

3.1.2 公開透明原則

針對(duì)大部分地區(qū)規(guī)劃編制中的村民自治局限于某幾個(gè)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單參與的現(xiàn)狀，對(duì)策探討時(shí)應(yīng)堅(jiān)持明確透明原則，即明確村民介入編制各階段的形式、程度和內(nèi)容。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制過(guò)程的透明公開，將規(guī)劃編制四大階段全程公示于村民，方便村民管理、決策和監(jiān)督。

3.1.3 組織有效原則

針對(duì)自治組織不完善的現(xiàn)狀，借鑒管理學(xué)的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持組織有效原則，發(fā)揮自治組織的內(nèi)部整合作用以形成高效團(tuán)結(jié)的村民組織，合理分配成員角色分工，促進(jìn)成員內(nèi)部的信息共享和交流互動(dòng),形成高效團(tuán)結(jié)的村民自治組織。

3.2 優(yōu)化對(duì)策探討

3.2.1 做好頂層設(shè)計(jì)，完善法律法規(guī)

（1）主體明確，各級(jí)法律突出村民主體地位。

做好村莊規(guī)劃編制的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)明確村莊規(guī)劃編制主體，于村莊規(guī)劃依據(jù)的各級(jí)法律中突出村民主體定位。第一，建議完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)于村民參與的有關(guān)規(guī)定，對(duì)村民參與規(guī)劃程序、方式，法律責(zé)任等提出原則性說(shuō)明，如將村莊參與提前到規(guī)劃編制前，并明確具體的參與流程。

第二，建議完善與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法。地方立法建制時(shí)不應(yīng)簡(jiǎn)單重復(fù)國(guó)家層面法律法規(guī)對(duì)于村民參與的原則性規(guī)定，應(yīng)針對(duì)上級(jí)法律中對(duì)于村民參與村莊規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定予以明確化和具體化，細(xì)化村民參與內(nèi)容、程序、程度等，凸顯村民的編制主體地位。

第三，適當(dāng)下放部分權(quán)力至基層政府，建議完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)政府責(zé)任事權(quán)的有關(guān)規(guī)定，建議村莊規(guī)劃的組織編制權(quán)由村委會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府共同擁有，或部分編制內(nèi)容的編制權(quán)由村委會(huì)擁有，鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證的初審權(quán)則交予基層政府。

（2）銜接緊密，完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)。

一方面，針對(duì)村莊規(guī)劃相關(guān)法律與村民自治相關(guān)法律不銜接的問(wèn)題，建議《村組法》可列出明確條例將村莊規(guī)劃編制和管理、審批工作作為村內(nèi)公共事務(wù)由村委會(huì)自主管理，從而理順《憲法》、《村組法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中對(duì)于村民自治與村莊規(guī)劃的邏輯關(guān)聯(lián)性，使村民在村莊規(guī)劃中的自治權(quán)行使受法律保護(hù)。

另一方面，為防止上級(jí)政府將村委會(huì)視為自己的行政下級(jí)或者派出機(jī)構(gòu)、防止“村兩委”在權(quán)利博弈過(guò)程中干預(yù)村民參與公共事務(wù)、防止村民自治成為被少數(shù)人操縱的村委會(huì)自治，建議《村組法》合理劃分鄉(xiāng)政府、村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限以及“村兩委”的職責(zé)范圍，具體化村民決策、管理、監(jiān)督的程序，明確村民權(quán)利受到侵犯時(shí)的法律責(zé)任，從而促進(jìn)加強(qiáng)村莊規(guī)劃中的村民自治的有法可循。

3.2.2 界定權(quán)責(zé)邊界，明確自治內(nèi)容

隨著部門機(jī)構(gòu)改革完成，國(guó)土空間規(guī)劃體系逐步建立，村莊規(guī)劃成為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，從單一空間管控走向全域全要素管控，而鄉(xiāng)村作為空間規(guī)劃和國(guó)土空間資源整合的最基層平臺(tái)，是落實(shí)“多規(guī)合一”的最基層單元。因此，加強(qiáng)村莊規(guī)劃中的村民自治，應(yīng)明確機(jī)構(gòu)改革后的規(guī)劃編制體系、編制內(nèi)容和編制流程，繼而合理界定村民的權(quán)責(zé)邊界，明確自治內(nèi)容。

（1）體系分級(jí)，明確編制主體。

在上文所述《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應(yīng)給予村民適當(dāng)規(guī)劃編制組織權(quán)外，村莊規(guī)劃中應(yīng)明確編制層級(jí)，將部分權(quán)力下放至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和基層自治組織。筆者總結(jié)各省市編制導(dǎo)則中的規(guī)劃編制體系，以“宏觀—中觀—微觀”的編制層級(jí)劃分村莊規(guī)劃編制內(nèi)容，明確不同層級(jí)的編制審批主體，保證村民主體的編制審批權(quán)得以行使（見圖2）。

圖2 村莊規(guī)劃編制主體分級(jí)

宏觀層面的村莊體系規(guī)劃以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)域行政邊界為研究范圍進(jìn)行規(guī)劃編制，主要銜接鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃中有關(guān)村莊的規(guī)劃內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)間、村莊間的區(qū)域協(xié)調(diào)和村莊整體發(fā)展策略、宏觀空間布局，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共利益，其編制應(yīng)因由縣級(jí)人民政府組織，區(qū)規(guī)劃局審批。

中觀層面的村域規(guī)劃以村域邊界為研究范圍，主要涉及村內(nèi)公共利益的協(xié)調(diào)，整體把握鄉(xiāng)村群的一體化建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注分區(qū)用地布局、鄉(xiāng)村群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活服務(wù)及生態(tài)保育。微觀層面主要涉及村莊內(nèi)部空間的公共利益協(xié)調(diào)，屬于村民公共事務(wù)范疇。為避免村莊規(guī)劃的編制審批程序的繁雜，增強(qiáng)村民的編制主體地位，都由村委會(huì)組織編制，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審批。

明確村莊規(guī)劃體系不同層級(jí)的編制主體，也符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的特點(diǎn)，即：“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)，下位規(guī)劃不能違反上位規(guī)劃”原則[5]。有利于打破當(dāng)前政府大包大攬的規(guī)劃編制模式，轉(zhuǎn)交部分規(guī)劃編制組織權(quán)于村民。

（2）內(nèi)容明確，留出自治空間。

根據(jù)上述“宏觀—中觀—微觀”的編制體系，明確機(jī)構(gòu)改革后村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容。宏觀層面主要負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村莊發(fā)展規(guī)模；村莊居民點(diǎn)體系；空間發(fā)展引導(dǎo)等；中觀層面主要為發(fā)展定位指引、生態(tài)要素規(guī)劃、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃、建設(shè)空間規(guī)劃、國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)和特色要素指引。微觀層面主要有農(nóng)房及公共建筑、公共空間、道路交通三部分內(nèi)容（見表1）。

表1 村莊規(guī)劃編制主體分級(jí)

宏觀層面的村莊體系規(guī)劃開展對(duì)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局等上位規(guī)劃的評(píng)估與銜接，尤其銜接關(guān)于基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、村莊分類等內(nèi)容。該層面主要是空間用途管制，決定鄉(xiāng)村區(qū)域的總體空間結(jié)構(gòu)和整體風(fēng)貌，要求規(guī)劃者擁有宏觀調(diào)控能力和客觀理性思維，因此應(yīng)以政府和規(guī)劃師意愿為核心，村民表達(dá)需求協(xié)助編制。

②中觀層面——規(guī)劃師定量，村民定位定性。

中觀層面的村域規(guī)劃綜合部署生態(tài)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等各類空間，主要有發(fā)展定位指引、生態(tài)要素規(guī)劃、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃、建設(shè)空間規(guī)劃、國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、特色要素指引六大部分。該層面關(guān)乎村域整體風(fēng)貌和村民內(nèi)部利益協(xié)調(diào)，一部分由規(guī)劃師定量，另一部分由規(guī)劃師協(xié)助村民定位和定性。

一方面，該層面需要政府和規(guī)劃師對(duì)全局要素進(jìn)行統(tǒng)籌，并嚴(yán)格控制各規(guī)劃要素的量，包括發(fā)展定位指引中的人口和用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模和容量控制；生態(tài)要素規(guī)劃中的在環(huán)保、土保、林保、水保、文保護(hù)、地址災(zāi)害防護(hù)等影響下的空間管控內(nèi)容、五線劃定；建設(shè)空間規(guī)劃中的公共服務(wù)設(shè)施的類型、配置指標(biāo)以及基礎(chǔ)設(shè)施的布局原則、規(guī)模、具體管線走向；國(guó)土空間整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)中的國(guó)土綜合村莊土地權(quán)屬、規(guī)模與位置；生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)項(xiàng)目與工程等。另一方面，該層面需要規(guī)劃師協(xié)助村民定位和定性，包括一些規(guī)劃要素的數(shù)量需求、類型確定和位置選擇，包括發(fā)展目標(biāo)需求和用地選址、項(xiàng)目選擇、特色產(chǎn)業(yè)選擇;生態(tài)要素規(guī)劃中的資源環(huán)境需求、耕地類型；基礎(chǔ)設(shè)施中的設(shè)施需求、空間布局、建設(shè)重點(diǎn)；國(guó)土空間整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)中的空間整治重點(diǎn)、整治方式等。

③微觀層面——導(dǎo)則引導(dǎo)、規(guī)劃師協(xié)助村民自主建設(shè)。

微觀層面的村莊設(shè)計(jì)與村民生活息息相關(guān)，嘗試借鑒城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的要求，對(duì)微觀層面涉及的農(nóng)房及公共建筑、公共空間、駁岸水系、綠化景觀、道路、設(shè)施等要素進(jìn)行控制引導(dǎo)，具體部分由規(guī)劃師協(xié)助村民自主建設(shè)，形成以人為本、各具特色的村內(nèi)空間。本文重點(diǎn)討論農(nóng)房及公共建筑、公共空間、道路交通的相關(guān)要求。

農(nóng)房及公共建筑:過(guò)去農(nóng)民建房自由度低，不得隨意翻建老宅，且建筑風(fēng)格受限。建議適當(dāng)放寬建造要求并降低對(duì)建筑風(fēng)貌的統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，給村民預(yù)留一定的自主建造彈性。由政府管控建房人均用地限額，對(duì)土地管控、建筑管控（面積、界面、層數(shù)、高度）、風(fēng)貌控制（屋頂形式、材質(zhì)、顏色）等提出控制引導(dǎo)要求。在某些管控嚴(yán)格地區(qū)則由規(guī)劃師提出2-3種符合當(dāng)?shù)亟ㄖL(fēng)貌的民居改造形式供村民選擇。

公共空間：包括村入口等村內(nèi)節(jié)點(diǎn)如公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、各類綠地等。建議整合利用閑置或被村民占用的集體空閑地以建設(shè)公共空間，規(guī)劃師應(yīng)對(duì)其規(guī)模、空間界面、鋪磚、綠化率、建筑小品提出導(dǎo)則引導(dǎo)，并提供若干典型空間和“菜單式”項(xiàng)目庫(kù)供村民自行選擇[6]。村民則負(fù)責(zé)公共空間的項(xiàng)目選擇、確定整體風(fēng)格和建設(shè)重點(diǎn)等。

道路交通：對(duì)不同等級(jí)的道路寬度、斷面形式、鋪裝形式、道路景觀等提出導(dǎo)則要求。如蘇州市區(qū)樹山村道路導(dǎo)則要求村道需將水泥地面恢復(fù)為傳統(tǒng)街道鋪裝形式，即主要街道由花崗巖條石橫鋪，次要街道部分由青磚、碎石或花崗巖條石鋪就。

（3）過(guò)程組織階段化，明確自治流程。

實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃編制過(guò)程的階段化組織，明確落實(shí)編制各階段的村民參與方式，有助于實(shí)現(xiàn)各階段村民的實(shí)質(zhì)性參與，增加村民對(duì)村民認(rèn)同感和實(shí)踐積極性。因此，村莊規(guī)劃應(yīng)改變線性化的規(guī)劃流程，從目標(biāo)導(dǎo)向下“送規(guī)劃下鄉(xiāng)”的編制思路轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣献鞯囊?guī)劃編制思路，由村民主導(dǎo)編制、評(píng)審、審議過(guò)程中的組織權(quán)和決策權(quán)，由規(guī)劃編制單位承擔(dān)具體編制任務(wù)，由政府部門提供資金支持與技術(shù)指導(dǎo)工作（見圖3）。

編制組織階段：倡導(dǎo)村民提案。該階段強(qiáng)調(diào)村民組織編制的主導(dǎo)性，倡導(dǎo)村民提案。首先，由村委會(huì)和村民組織開展村民動(dòng)員大會(huì)和討論會(huì)，與村民就“是否需編制村莊規(guī)劃”達(dá)成目標(biāo)共識(shí)并制定村民參與報(bào)告。然后，由村委會(huì)上報(bào)編制提案，獲得鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府同意后與政府共同確定編制單位和資金來(lái)源。

規(guī)劃設(shè)計(jì)階段：動(dòng)態(tài)滾動(dòng)編制。首先，現(xiàn)狀調(diào)研時(shí)編制單位應(yīng)進(jìn)行至少一周的“駐村體驗(yàn)式”調(diào)研并增加民意收集工作。其次，由村民組織開展目標(biāo)確定會(huì)議并倡導(dǎo)村民發(fā)言，與編制單位共同確定規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展定位。然后，強(qiáng)調(diào)在初步、中期、評(píng)審三階段方案編制完成后，由村民組織組織方案公示、征求村民意見并形成三次村民參與報(bào)告。如果村民有重大異議，則需召開方案論證會(huì)提出針對(duì)性的修改建議。最后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門召開部門意見咨詢會(huì)征詢專家的指導(dǎo)意見。

規(guī)劃評(píng)審階段：村民逐條審議。該階段強(qiáng)調(diào)村民會(huì)議審議環(huán)節(jié)。首先，評(píng)審方案完成后由村委會(huì)組織方案公示并征求村民意見，由編制單位收集記錄村民、意見并形成村民參與報(bào)告。其次，將村民會(huì)議審議環(huán)節(jié)提前至專家評(píng)審前，對(duì)根據(jù)有關(guān)意見完善的評(píng)審方案進(jìn)行審議，最后將其交由專家評(píng)審并公示結(jié)果。村民會(huì)議審議時(shí)應(yīng)引導(dǎo)村民充分行使審議權(quán)，審議成員由不同年齡、性別、職業(yè)按一定比例選取臨時(shí)組成，審議過(guò)程應(yīng)有視頻、聲音等全程記錄以保證審議的公開、公平、公正，并以不記名投票方式對(duì)規(guī)劃內(nèi)容逐項(xiàng)表決，通過(guò)率超過(guò)三分之二才可交由專家評(píng)審。

編制審批階段：增加參與度審查。該階段強(qiáng)調(diào)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門的審查內(nèi)容，將村民參與度列為審查標(biāo)準(zhǔn)之一。首先，在專家評(píng)審結(jié)果公示后，由規(guī)劃管理部門對(duì)其進(jìn)行審查，審查范圍除了規(guī)劃技術(shù)性審查外，應(yīng)總結(jié)各階段的村民參與報(bào)告增加村民參與度審查，并形成村民參與審查文件。如果村民參與度審查不通過(guò)應(yīng)不予通過(guò)審批并重新回到編制階段，由編制單位重新收集村民意見并修改。其次，審查通過(guò)后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理部門報(bào)上級(jí)政府審批，并進(jìn)行批后公示。

圖3 基于村民自治的村莊規(guī)劃編制流程

3.2.3 強(qiáng)化自治組織，培育自治意識(shí)

建議優(yōu)化目前的村民組織形式，建立以“駐村共建坊”為模式的村民組織，同時(shí)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，增加農(nóng)民培訓(xùn)，以期提高村民的組織化程度，提高村民自治意識(shí)。

（1）建立“駐村共建坊”，豐富自治形式。

①定義與內(nèi)涵。

“駐村共建坊”是以村民代表主導(dǎo)、駐村規(guī)劃師陪伴、村委會(huì)管理會(huì)支援的NGO組織。“駐村共建坊”以強(qiáng)化村民自治為核心，以團(tuán)隊(duì)協(xié)作為方法，是村民、規(guī)劃師、政府、社會(huì)團(tuán)體等多元互動(dòng)的公共平臺(tái)，從多維角度協(xié)調(diào)各方意見求，如市場(chǎng)化與村民意愿、政府導(dǎo)向和社會(huì)需求間的博弈。

②組織結(jié)構(gòu)。

駐村規(guī)劃師響應(yīng)國(guó)家“設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)”號(hào)召及“鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度”建設(shè)，一般為高校、設(shè)計(jì)院、社會(huì)的專業(yè)技術(shù)人員，或受聘或志愿提供長(zhǎng)期“陪伴式”規(guī)劃服務(wù)。村民代表由1∶2的“固定+流動(dòng)”成員組成。其中：固定村民代表采用公開競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選拔，一般為返鄉(xiāng)文人、勞模等村內(nèi)優(yōu)秀分子，流動(dòng)村民代表則根據(jù)年齡、性別和職業(yè)結(jié)構(gòu)等因素定期輪換。村委會(huì)代表由村委會(huì)選派，一般為村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部。

駐村規(guī)劃師是村民主體參與規(guī)劃的陪伴者，既要融入村民集體，培養(yǎng)與村民良好關(guān)系，又要做好本職工作，定期向村民代表和村委會(huì)代表進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)以提高其參與編制能力。村民代表是“駐村共建坊”的核心成員，人數(shù)占比應(yīng)為總?cè)藬?shù)三分之二左右，村委會(huì)代表是村民、規(guī)劃師、政府間的橋梁，既要負(fù)責(zé)傳達(dá)反饋規(guī)劃編制情況，又要組織團(tuán)隊(duì)娛樂(lè)活動(dòng)，營(yíng)造良好的組織氛圍，使村民行使自治權(quán)利時(shí)充分考慮規(guī)劃師的專業(yè)意見，做出理性客觀的決定（見圖4）。

圖4 “駐村共建坊”組織結(jié)構(gòu)

③運(yùn)作方式。

強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮自治組織效用，優(yōu)化村民參與路徑。由駐村規(guī)劃師協(xié)助村民共同進(jìn)行民主管理、決策和監(jiān)督行為提高編制主體的決策有效性，以改變以個(gè)人形式為主的參與形式和以村民會(huì)議為主的效率低、反饋慢、互動(dòng)性差的決策方式。比如，在規(guī)劃編制中“駐村共建坊”與村委會(huì)共同承擔(dān)組織、選聘編制單位工作，并全程陪伴于規(guī)劃的全過(guò)程，并由駐村規(guī)劃師協(xié)助制作規(guī)劃成果,編制后則賦予“駐村共建坊”執(zhí)行、監(jiān)督、管理權(quán)力，全程陪伴鄉(xiāng)村建設(shè)（見圖5和圖6）。

圖5 “駐村共建坊”運(yùn)作方式

圖6 “駐村共建坊”成員互動(dòng)

比如，蘇州市樹山村構(gòu)建的“樹盟平臺(tái)”集聚了各領(lǐng)域?qū)＜胰瞬?，以“DIBO”為核心全過(guò)程陪伴于村莊規(guī)劃全過(guò)程，在雙創(chuàng)引進(jìn)、文化引擎打造、特色要素引入、豐富引流活動(dòng)等規(guī)劃實(shí)施中全程引導(dǎo)，在民房、農(nóng)家樂(lè)及民俗建筑設(shè)計(jì)等方面直接指導(dǎo)或評(píng)審，有利于把設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)過(guò)程建立在服務(wù)、咨詢、建議的基礎(chǔ)上。

（2）加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。

政府和村委會(huì)進(jìn)一步引入第三坊機(jī)構(gòu)，對(duì)“駐村共建坊”作為自治組織所起作用做出績(jī)效考評(píng)。第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)科學(xué)的分析方法，以村民滿意度為核心指標(biāo)，以村莊規(guī)劃編制時(shí)村民自治的強(qiáng)度深度、規(guī)劃程序的參與度、村民對(duì)規(guī)劃結(jié)果的滿意度、規(guī)劃成果完備度為重要因子建立明確的績(jī)效考核指標(biāo)體系并對(duì)“駐村共建坊”的運(yùn)行情況和成員表現(xiàn)打分。考核結(jié)果將與各成員的獎(jiǎng)懲掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效考核高、對(duì)村莊發(fā)展有貢獻(xiàn)的“駐村共建坊”成員，對(duì)未能發(fā)揮有效作用的成員做出懲罰或人員上的更換調(diào)整。

（3）增加農(nóng)民培訓(xùn)，技術(shù)手段支持。

全鐘燮指出“為獲得公民的支持并獲得公民對(duì)公共善的關(guān)注，將行政管理者與公民聯(lián)結(jié)起來(lái)是基本的。公民的疏離感會(huì)使他們?nèi)狈?duì)社區(qū)的責(zé)任感?！鞭r(nóng)民自治意識(shí)培育有助于提高村民對(duì)村莊規(guī)劃參與和社會(huì)管理的責(zé)任感[7]。因此，政府及村民組織應(yīng)采用“線上線下”相結(jié)合的培育手段，加強(qiáng)對(duì)村民自治意識(shí)和能力的培育。

①“線下”培育：充分發(fā)揮“駐村共建坊”的組織能力，促進(jìn)駐村規(guī)劃師和村民的互動(dòng)交流。駐村規(guī)劃師定期組織圓桌會(huì)議、組織團(tuán)體活動(dòng)向村民講解規(guī)劃基本常識(shí)，使村民潛移默化的形成正確的鄉(xiāng)村發(fā)展思想，并就規(guī)劃重點(diǎn)難點(diǎn)作詳細(xì)講解，共同商討村莊發(fā)展建設(shè)有關(guān)問(wèn)題[8]。并且，村內(nèi)應(yīng)積極邀請(qǐng)具有鄉(xiāng)村民主治理豐富經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)精英，為村民解釋鄉(xiāng)村民主治理的內(nèi)涵，以增強(qiáng)村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的積極性。

②“線上”培育：充分運(yùn)用信息化平臺(tái)，增加培育形式的多樣性和培育時(shí)間的靈活性，以提高相關(guān)知識(shí)的可獲取性。同時(shí)，積極對(duì)接農(nóng)業(yè)教科云平臺(tái)等教學(xué)平臺(tái)進(jìn)行農(nóng)民職業(yè)技能和規(guī)劃知識(shí)培訓(xùn)，以提高村民自治能力。農(nóng)民培訓(xùn)時(shí)引進(jìn)新型輔助性信息手段如航拍、GIS、虛擬現(xiàn)實(shí)和數(shù)字沙盤，增加村民對(duì)村莊的整體形態(tài)和空間景景觀有數(shù)據(jù)化、圖像化的直觀了解。

4 結(jié)語(yǔ)

以上初步分析了當(dāng)前我國(guó)在村莊規(guī)劃編制中實(shí)行村民自治存在的主要問(wèn)題及其成因，并據(jù)此探討了針對(duì)性的相關(guān)對(duì)策，嘗試從做好頂層設(shè)計(jì)，完善制度保障；界定權(quán)責(zé)邊界，明確自治內(nèi)容；強(qiáng)化自治組織，培育自治意識(shí)三方面入手，強(qiáng)化村民編制主體地位，完善規(guī)劃編制體系。

誠(chéng)然，僅僅依靠完善編制過(guò)程中的村民參與的程序、內(nèi)容并不能解決實(shí)現(xiàn)當(dāng)前村莊規(guī)劃中村民自治權(quán)行使遇到的所有問(wèn)題。要想村莊規(guī)劃的村民主體地位得以充分體現(xiàn)，需村莊自身運(yùn)行機(jī)制的進(jìn)一步改善以及村莊規(guī)劃實(shí)施階段中的村民自治思考。然而，村莊規(guī)劃編制中村民主體地位的確定和村民自治權(quán)的行使無(wú)疑具有基礎(chǔ)性和決定性，對(duì)深入基層民主、推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“有效治理”和發(fā)展振興具有積極推動(dòng)作用。