全民健康背景下的獸醫(yī)立法完善研究

摘 要：動物疾病防控和保障動物產(chǎn)品安全是提升全民健康水平的重要因素。其中，獸醫(yī)管理制度的建設(shè)成為完善動物檢驗(yàn)檢疫工作、提升動物產(chǎn)品安全水平的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)階段，我國獸醫(yī)管理法律制度存在諸多不完善之處，亟需在立法中予以改進(jìn)。為此，應(yīng)當(dāng)首先定位獸醫(yī)法的從業(yè)人員管理法與保障法雙重特性，明確獸醫(yī)法在公共衛(wèi)生法體系中的地位。進(jìn)而，圍繞獸醫(yī)管理中的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建獸醫(yī)人員統(tǒng)一管理制度、從業(yè)人員保障制度、二元情景下的動物疾病監(jiān)測制度。通過體系化的獸醫(yī)管理法律制度建設(shè)，以期構(gòu)筑動物安全檢驗(yàn)檢疫的安全網(wǎng)，助力全民健康水平的提高。

關(guān)鍵詞：全民健康;獸醫(yī)法;功能定位;制度優(yōu)化

Abstracts： Prevention and control of animal diseases and ensuring the safety of animal products are important factors in improving the health of the whole people. Among them， the construction of veterinary management system has become a key factor in improving animal inspection and quarantine work and improving the safety level of animal products. At this stage， there are many imperfections in the legal system of veterinary management in my country， and it is urgent to improve it in legislation. To this end， we should firstly locate the dual characteristics of the veterinary law's practitioners management law and safeguard law， and clarify the status of the veterinary law in the public health law system. Furthermore， around the practical problems in veterinary management， a unified management system for veterinary personnel， a security system for practitioners， and an animal disease monitoring system under dual scenarios are constructed. Through the construction of a systematic legal system for veterinary management， we hope to build a safety net for animal safety inspection and quarantine， and help improve the health of the whole people.

Key words：national health; Veterinary law; Functional positioning; System optimization

一、問題的提出

2016年，中共中央審議通過了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，旨在推進(jìn)健康中國建設(shè)，提升人民健康水平。而隨著各類活體動物尤其是養(yǎng)殖動物數(shù)量的不斷壯大和各類動物產(chǎn)品的日益繁多，動物疾病和動物產(chǎn)品的安全程度對人類整體健康水平產(chǎn)生了重要影響。這使得動物疾病防控和動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫成為社會公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題，而動物疾病防控和動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫的成效，有賴于獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)。實(shí)踐中，獸醫(yī)的執(zhí)業(yè)范圍主要包括以下幾類：第一，動物疾病的防范、管控、撲殺;第二，動物產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫與質(zhì)量監(jiān)管;第三，動物醫(yī)學(xué)的科技研究。實(shí)踐中，根據(jù)獸醫(yī)的從業(yè)領(lǐng)域與職業(yè)性質(zhì)不同，可以將獸醫(yī)分為三類：官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，以及獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員。當(dāng)前我國實(shí)際獸醫(yī)從業(yè)人員已經(jīng)超過百萬，是世界上獸醫(yī)行業(yè)從業(yè)人員最多的國家。1然而，我國當(dāng)前獸醫(yī)管理法律制度還存在諸多不完善之處，對獸醫(yī)功能的發(fā)揮產(chǎn)生了負(fù)面影響。因此，獸醫(yī)法的完善成為亟待解決的重要立法任務(wù)。近年來，我國學(xué)界與實(shí)務(wù)界對獸醫(yī)制度的完善提出了一系列建議。在建設(shè)全民健康背景下，對獸醫(yī)法的制度完善提出了更高的要求。因此，應(yīng)當(dāng)在先前研究的基礎(chǔ)上，圍繞保障動物產(chǎn)品安全的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行進(jìn)一步的制度完善，以期對建設(shè)全民健康有所助益。

二、現(xiàn)階段的立法不足

長期以來，我國獸醫(yī)法律制度建設(shè)長期存在滯后性，導(dǎo)致獸醫(yī)法存在一系列不足之處。具體而言，主要問題可以歸結(jié)為以下幾項(xiàng)：

（一）統(tǒng)一性獸醫(yī)立法缺失

長期以來，我國獸醫(yī)管理立法呈現(xiàn)碎片化特征。實(shí)踐中，我國對獸醫(yī)的管理主要依靠《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》和《動物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》。上述規(guī)范性文件在效力層級上屬于部門規(guī)章，由于效力層級較低，對獸醫(yī)管理法治化的推動力度較為有限。為解決獸醫(yī)管理制度碎片化的問題，農(nóng)業(yè)部辦公廳曾印發(fā)《2018年獸醫(yī)工作要點(diǎn)》，將推動統(tǒng)一獸醫(yī)法立法作為重要任務(wù)。然而，獸醫(yī)法的統(tǒng)一立法仍然缺乏有效推進(jìn)。實(shí)踐中，我國獸醫(yī)在實(shí)踐中主要分為官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員三類。在制度層面，現(xiàn)有規(guī)范性文件主要側(cè)重于對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行管理。而對于官方獸醫(yī)與獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員，尚缺乏專門性規(guī)范文件的約束。統(tǒng)一性法律規(guī)范的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中我國獸醫(yī)管理制度出現(xiàn)了“條塊化管理”的現(xiàn)象。由于獸醫(yī)管理制度尚存在諸多空白之處，管理中對諸多領(lǐng)域缺乏規(guī)范性指引，導(dǎo)致獸醫(yī)管理常處于“無法可依”的狀況。

（二）各類型獸醫(yī)人員概念界分不清晰

從規(guī)范性層面而言，《動物防疫法》力圖實(shí)現(xiàn)對官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員的概念界定，為各類獸醫(yī)劃定界限，從而有效發(fā)揮不同類型獸醫(yī)的功能。然而通過對《動物防疫法》相關(guān)條文的解讀，可以發(fā)現(xiàn)官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員三者之間缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。官方獸醫(yī)，是指具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)資質(zhì)并經(jīng)過國家主管部門認(rèn)定與授權(quán)的從事獸醫(yī)管理的人員。實(shí)踐中，官方獸醫(yī)與公務(wù)員存在一定的重合度，同時(shí)兩者之間也存在差異性。因此，針對官方獸醫(yī)與公務(wù)員的相互關(guān)系問題，理論與實(shí)務(wù)界尚存在爭議。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，主要包括經(jīng)注冊登記后具有動物疾病診療資格的獸醫(yī)從業(yè)人員。獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員，則主要包括兩類：一類是在政府部門工作但不屬于官方獸醫(yī)序列的技術(shù)人員;另一類是不屬于官方獸醫(yī)也不從事商業(yè)經(jīng)營活動，僅從事獸醫(yī)科研工作的專業(yè)技術(shù)人員。從《動物防疫法》對獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員的定義可以發(fā)現(xiàn)，這類人員需要具備“研究者”的身份。然而，一方面，由于對官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的管理尚不規(guī)范，官方獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的概念界限并不清晰，難以對獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行地位認(rèn)定。另一方面，實(shí)踐中相關(guān)科研人員的研究范圍通常具有跨界性，并不完全局限于對動物醫(yī)學(xué)的研究，因而研究人員的范圍界限應(yīng)當(dāng)如何劃定？與其他領(lǐng)域研究人員應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分？由于三類獸醫(yī)之間缺乏明確的概念界定，導(dǎo)致管理活動中存在一系列問題。

（三）獸醫(yī)法與醫(yī)療衛(wèi)生法體系的關(guān)系未理順

獸醫(yī)法將獸醫(yī)作為管理對象，其最終目標(biāo)是服務(wù)于確保與改善公民的生命與健康。然而，現(xiàn)階段獸醫(yī)法與醫(yī)療衛(wèi)生法體系的制度銜接性不強(qiáng)，成為亟待解決的突出問題。現(xiàn)階段，我國醫(yī)療衛(wèi)生法體系以“人”作為服務(wù)對象，而獸醫(yī)法的管理則落實(shí)于對“動物”檢驗(yàn)檢疫安全的保障。如何將對動物的檢驗(yàn)檢疫與保障人的健康進(jìn)行制度銜接，成為法律制度層面亟待進(jìn)行回應(yīng)的問題。在建設(shè)全民健康的背景下，保障人民群眾生命健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)迫切需要將對人的健康監(jiān)測與對動物疾病監(jiān)管進(jìn)行合并管理。然而，獸醫(yī)法與醫(yī)療衛(wèi)生法的不銜接性，導(dǎo)致在信息共享、對策制定等方面存在一系列問題。

三、獸醫(yī)法的功能再定位

建設(shè)全民健康背景下，對獸醫(yī)法的制度完善需要首先進(jìn)行功能層面的定位。相關(guān)定位活動應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部、外部兩個(gè)維度展開。一方面，獸醫(yī)法應(yīng)當(dāng)具有從業(yè)人員管理法與保障法的雙重特征;另一方面，獸醫(yī)法應(yīng)當(dāng)置于衛(wèi)生法體系的一部分進(jìn)行制度完善。

（一）內(nèi)部關(guān)系定位——獸醫(yī)法是獸醫(yī)從業(yè)人員的管理法與保障法

內(nèi)部關(guān)系層面，對獸醫(yī)法的從業(yè)人員管理法特征，應(yīng)當(dāng)從管理與保障兩個(gè)視角進(jìn)行雙向

完善。具體而言，需要實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的雙向維護(hù)。一方面，獸醫(yī)法的修改應(yīng)當(dāng)以完善獸醫(yī)人員管理、維護(hù)公共衛(wèi)生安全作為基本目標(biāo)。全民健康背景下，對獸醫(yī)法的修改應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出食品安全和公共衛(wèi)生保障功能。另一方面，獸醫(yī)法應(yīng)當(dāng)突出保障功能，通過對獸醫(yī)從業(yè)人員的收入、權(quán)益進(jìn)行保障，提升從業(yè)人員的社會地位，進(jìn)而促進(jìn)行業(yè)的良性健康發(fā)展。管理法與保障法的雙重特征，實(shí)際上體現(xiàn)了公共利益與從業(yè)人員個(gè)體利益的統(tǒng)一。對公共利益的維護(hù)，體現(xiàn)了管理法特征;而對個(gè)人利益的維護(hù)，體現(xiàn)了保障法特征。

（二）外部關(guān)系定位——獸醫(yī)法是衛(wèi)生法體系的組成部分

獸醫(yī)法的立法目的，不僅應(yīng)當(dāng)側(cè)重對專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域?qū)游锛膊〉姆婪逗椭委煟€應(yīng)當(dāng)從更宏觀的層面，對獸醫(yī)法的外部關(guān)系進(jìn)行界定，納入公共衛(wèi)生法體系進(jìn)行規(guī)制。將獸醫(yī)法納入衛(wèi)生法體系，其原因主要有兩點(diǎn)。第一，獸醫(yī)法立法目的與公共衛(wèi)生法體系的統(tǒng)一性。獸醫(yī)法的立法目的，不僅是一部人員管理法，其重要價(jià)值還在于對人民生命健康的保障價(jià)值。因此，其與公共衛(wèi)生法體系之間存在價(jià)值存在共識性。第二，在專業(yè)技術(shù)層面，為構(gòu)建更有效的動物產(chǎn)品安全和生命健康安全網(wǎng)，有必要對動物檢驗(yàn)檢疫工作與食品安全工作進(jìn)行一體化制度安排，打通兩者之間的界限，更有效地填補(bǔ)動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫工作的空白。因此，獸醫(yī)法的制度完善既要立足于獸醫(yī)管理的現(xiàn)實(shí)需要，也要圍繞衛(wèi)生法體系進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，保障獸醫(yī)法與衛(wèi)生法體系的有機(jī)銜接性。

四、完善獸醫(yī)法的具體制度設(shè)計(jì)

西方國家的獸醫(yī)法律制度，傾向于以成文法的形式進(jìn)行法典編纂。2現(xiàn)階段，我國獸醫(yī)法具體制度的完善，應(yīng)當(dāng)在回應(yīng)實(shí)際問題的基礎(chǔ)上，圍繞獸醫(yī)法的功能定位，針對性地進(jìn)行具體制度安排。有學(xué)者提出，我國《獸醫(yī)法》的完善應(yīng)當(dāng)從“人”“事”“機(jī)構(gòu)”三方面展開：“人”，即三類獸醫(yī)人員;“事”，即動物檢驗(yàn)檢疫、獸醫(yī)藥品器械管理、獸醫(yī)教育等制度;“機(jī)構(gòu)”，即獸醫(yī)主管機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)診療機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等。3考慮到獸醫(yī)法作為從業(yè)人員管理法與服務(wù)法的定位，以及獸醫(yī)法作為公共衛(wèi)生法體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)有側(cè)重性地進(jìn)行立法設(shè)計(jì)：以“人”作為主要立法對象，兼顧“事”與“機(jī)構(gòu)”的立法。

（一）將三類獸醫(yī)人員納入一體化管理

通過對獸醫(yī)管理制度現(xiàn)狀的問題分析可以發(fā)現(xiàn)，“條塊化”“碎片化”的管理模式成為現(xiàn)階段獸醫(yī)管理制度的重要問題。為此，在《獸醫(yī)法》的立法完善中，應(yīng)當(dāng)將官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行統(tǒng)一立法管理。具體而言，可以在今后的《獸醫(yī)法》中，對官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員三類人員分別設(shè)立章節(jié)，規(guī)定各類型獸醫(yī)人員的管理與保障制度。對三類獸醫(yī)人員進(jìn)行一體化管理，有利于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性與靈活性的統(tǒng)一。一方面，三類獸醫(yī)人員進(jìn)行一體化管理，可以避免先前獸醫(yī)人員管理中的條塊化、碎片化管理現(xiàn)狀，提升獸醫(yī)人員的管理效能，改善獸醫(yī)人員福利。另一方面，立法中對三類獸醫(yī)人員分別設(shè)立章節(jié)，有利于針對不同類型人員的具體情況，實(shí)現(xiàn)差異化的制度設(shè)計(jì)。官方獸醫(yī)，可以比照公務(wù)員或事業(yè)單位人員進(jìn)行管理;執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場化的管理模式;獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員主要存在于研究機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)化、專業(yè)化的運(yùn)作機(jī)制，調(diào)動科研人員的積極性與主動性。同時(shí)，在當(dāng)前獸醫(yī)管理制度的基礎(chǔ)上，借鑒域外國家獸醫(yī)管理制度，可以進(jìn)一步對獸醫(yī)人員進(jìn)行分類管理。4

（二）完善獸醫(yī)從業(yè)人員的權(quán)利保障救濟(jì)機(jī)制

保障獸醫(yī)從業(yè)人員的生命健康權(quán)，是完善《獸醫(yī)法》的應(yīng)有之意。在動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫工作中，獸醫(yī)人員在從業(yè)中存在多方面的風(fēng)險(xiǎn)性。一方面，進(jìn)出口動物產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫任務(wù)增多導(dǎo)致勞動強(qiáng)度提高、工作時(shí)間延長，可能增加工傷風(fēng)險(xiǎn);另一方面，進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称?、跨境野生動物的檢驗(yàn)檢疫中存在致病因患。因此，在建設(shè)全民健康，保障動物產(chǎn)品安全的背景下，有必要進(jìn)一步完善獸醫(yī)從業(yè)人員的職業(yè)保險(xiǎn)制度。根據(jù)當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫法和行業(yè)規(guī)定，獸醫(yī)從業(yè)人員進(jìn)行執(zhí)業(yè)活動過程中，應(yīng)當(dāng)享有獲得衛(wèi)生防護(hù)與救濟(jì)的權(quán)利?！东F醫(yī)法》的完善中，可以從事前、事中、事后三個(gè)階段出發(fā)，進(jìn)行全方位的權(quán)利保障制度設(shè)計(jì)。事前階段，進(jìn)一步完善獸醫(yī)從業(yè)人員崗前培訓(xùn)制度和硬件保障制度?，F(xiàn)階段，獸醫(yī)人員崗前培訓(xùn)主要側(cè)重于對傳統(tǒng)動物性疾病的安全培訓(xùn)。在進(jìn)一步建設(shè)全民健康的背景下，應(yīng)當(dāng)圍繞野生及家養(yǎng)動物疾病監(jiān)管防控、進(jìn)口動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫兩方面內(nèi)容進(jìn)行專門性崗前培訓(xùn)設(shè)計(jì)，進(jìn)一步提升獸醫(yī)從業(yè)人員的專業(yè)技能和安全意識。事中階段，應(yīng)當(dāng)細(xì)化獸醫(yī)行業(yè)的工作制度和動物傳染疾病監(jiān)測制度。實(shí)踐中，各地安全衛(wèi)生工作中普遍將冷鏈行業(yè)從業(yè)人員、出入境檢驗(yàn)檢疫人員等作為重點(diǎn)健康監(jiān)測人群?？紤]到獸醫(yī)從業(yè)人員分布行業(yè)廣泛，各地可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)測范圍，將更多的獸醫(yī)從業(yè)人員納入監(jiān)測。事后階段，重點(diǎn)要構(gòu)建獸醫(yī)從業(yè)人員的健康保障救濟(jì)機(jī)制。從事人畜共患傳染病防控和研究、直接接觸有毒有害物質(zhì)工作的獸醫(yī)人員，有依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定接受職業(yè)健康監(jiān)護(hù)的權(quán)利;患職業(yè)病的獸醫(yī)人員，應(yīng)給予補(bǔ)償。

（三）建立二元情景的動物疾病監(jiān)測報(bào)告制度

動物疾病監(jiān)測報(bào)告制度，是確保動物疾病處置及時(shí)妥當(dāng)?shù)谋厝灰蟆，F(xiàn)階段，國內(nèi)學(xué)界已經(jīng)意識到，動物疾病報(bào)告制度應(yīng)當(dāng)理順動物疾病防控部門和地方政府之間的關(guān)系。而在獸醫(yī)法領(lǐng)域，相關(guān)立法的完善應(yīng)當(dāng)設(shè)立二元情景的監(jiān)測報(bào)告制度，協(xié)調(diào)好動物檢驗(yàn)檢疫主管部門與地方政府之間的關(guān)系。常態(tài)動物疾病防控狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)建立由動物檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的監(jiān)測報(bào)告制度。常態(tài)防控中，由于動物疾病的出現(xiàn)時(shí)間與規(guī)模存在不可知性，其防控策略應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專業(yè)導(dǎo)向，由承擔(dān)檢驗(yàn)檢疫工作的獸醫(yī)人員承擔(dān)監(jiān)測與報(bào)告任務(wù)。常態(tài)防控主要強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)性，通過專家治理的模式提升動物疾病監(jiān)測報(bào)告的整體水平。應(yīng)急防控狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)建立由地方政府主導(dǎo)的監(jiān)測報(bào)告制度。應(yīng)急防控，意味著動物疾病已經(jīng)出現(xiàn)且存在風(fēng)險(xiǎn)性，其防控已經(jīng)超出動物檢疫建議機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，需要動員相關(guān)各部門的行政力量參與動物疾病的治療與防控。因此，該階段的動物疾病監(jiān)測報(bào)告應(yīng)當(dāng)由地方政府主導(dǎo)，由地方政府協(xié)調(diào)各部門力量參與動物疾病治療與防控，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急防控效果的最優(yōu)。

四、結(jié)語

建設(shè)全民健康背景下，獸醫(yī)法的完善成為建立全方位立體動物疾病防控、保障動物產(chǎn)品安全的重要環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)當(dāng)在立法層面對獸醫(yī)法的相關(guān)制度進(jìn)行系統(tǒng)化完善。完善機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)同時(shí)體現(xiàn)管理法與保障法的雙重功能，對獸醫(yī)制度進(jìn)行有效的制度革新，以有效回應(yīng)全民健康對獸醫(yī)法提出的新要求。

參考文獻(xiàn)：

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[3]中國政府網(wǎng)：《焦新安：關(guān)于制定獸醫(yī)法的議案》，http：//www.jsrd.gov.cn/huizzl/qgrdh/20191302/yajy/201903/t20190314_511991.shtml，訪問日期：2021年12月22日。

[4]楊佳穎：《國外獸醫(yī)管理制度》，《中國動物保健》2019年第3期，第4頁。

作者簡介：盧靜（1995—），中國石油大學(xué)（華東）文法學(xué)院碩士研究生。