美國國會啟動對華戰(zhàn)略競爭法案立法進(jìn)程

劉國柱

2020年9月24日， 美國民主黨籍聯(lián)邦參議員羅伯特·梅內(nèi)德斯在參院外事委員會會議上。

4月8日，在中美“乒乓外交”50周年之際，美國國會參議院外交委員會主席羅伯特·梅內(nèi)德斯宣布了一項被外媒稱作“與中國開展全面戰(zhàn)略競爭”的法案。這個法案名為《應(yīng)對與中華人民共和國有關(guān)的問題》（To Address Issues Involving the Peoples Republic of China，編號S.1169），目錄頁寫明“本法案可被稱為‘2021戰(zhàn)略競爭法案”（Strategic Competition Act 2021）。該法案已于4月21日提交參院外委會審議，并以21∶1的壓倒性優(yōu)勢二讀通過。在稍早就該法案舉行的專家聽證會上，梅內(nèi)德斯強(qiáng)調(diào)：思考今天美國與中國關(guān)系的正確框架就是“戰(zhàn)略競爭”，美國需要新的組織原則，以應(yīng)對來自中國的“新時代挑戰(zhàn)”。

仔細(xì)審視這個法案的內(nèi)容，它所提出的種種舉措，充滿競爭色彩，對抗意味更濃。

“2021戰(zhàn)略競爭法案”的立法原則和目標(biāo)

“2021戰(zhàn)略競爭法案”的前身是上屆、即第116屆國會參院外委會主席、共和黨人吉姆·里施提出的《加強(qiáng)有關(guān)中國貿(mào)易、區(qū)域聯(lián)盟、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和地緣政治倡議的法案》，簡稱“戰(zhàn)略法案”。里施指責(zé)中國正在重新塑造對自己有利的國際秩序，直接危及美國和“民主國家”的利益，“戰(zhàn)略法案”將構(gòu)建一個全面的美國戰(zhàn)略，以維護(hù)美及其盟友伙伴的利益和美國的“世界領(lǐng)導(dǎo)地位”。2020年大選后，共和黨失去了參院主導(dǎo)權(quán)，接替里施出任參院外委會主席的民主黨參議員梅內(nèi)德斯很快便在里施版“戰(zhàn)略法案”基礎(chǔ)上，提出了基于兩黨共識的“2021戰(zhàn)略競爭法案”。這個法案可以說是進(jìn)入新世紀(jì)甚至中美建交以來，美國國會推出的最重要和影響最深遠(yuǎn)的有關(guān)中國的立法。

該法案的“立法理由”部分（SEC.2.Findings）宛若一份針對中國的“起訴書”，指責(zé)中國正利用政治、外交、經(jīng)濟(jì)、軍事、技術(shù)和意識形態(tài)力量，挑戰(zhàn)美國及其合作伙伴和世界其他許多國家的利益和價值觀;試圖塑造對中國有利的國家間關(guān)系的準(zhǔn)則、規(guī)范和制度，危及美國在二戰(zhàn)后建立起來的“基于規(guī)則的自由國際制度”。法案判斷中國的戰(zhàn)略目標(biāo)是首先建立“印太”區(qū)域“霸權(quán)”，然后利用這一主導(dǎo)地位成長為“領(lǐng)先的世界強(qiáng)國”，在此基礎(chǔ)上重新定義國際法和國際規(guī)范，并向海外推廣中國的治理模式。法案指責(zé)中國“以犧牲人權(quán)和長期存在的國際經(jīng)濟(jì)競爭規(guī)則和規(guī)范為代價，對美國以及盟友和志同道合國家的安全構(gòu)成挑戰(zhàn)”。

基于上述判斷，法案強(qiáng)調(diào)“美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位是持續(xù)的，其政治體系和國家權(quán)力的主要基礎(chǔ)是為了與中國進(jìn)行長期的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事競爭”;確保“印太”地區(qū)的權(quán)利平衡對美國及其盟友有利。法案宣稱國會將通過投資以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長、教育、科技創(chuàng)新和其他領(lǐng)域，加強(qiáng)美國國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施;確保美國在關(guān)鍵和新興技術(shù)的更新方面——如新一代電信、人工智能、量子計算、半導(dǎo)體和生物技術(shù)等——取得領(lǐng)先，最大化美國的優(yōu)勢。法案并指出，在戰(zhàn)略競爭的過程中，美國要加強(qiáng)和深化聯(lián)盟及伙伴關(guān)系，優(yōu)先考慮在“印太”地區(qū)和歐洲的合作行動，并推動更宏偉的雙多邊合作倡議，促進(jìn)“共同利益和價值觀”。

“2021戰(zhàn)略競爭法案”的主要內(nèi)容和動向

根據(jù)梅內(nèi)德斯的說法，“2021戰(zhàn)略競爭法案”包括五方面內(nèi)容：

第一，重申美國對“印太”地區(qū)和世界各地盟友伙伴的承諾，呼吁美國重申在國際組織和多邊論壇中的“領(lǐng)導(dǎo)地位”，并優(yōu)先考慮對“印太”地區(qū)的安全援助。

第二，推進(jìn)“普世價值”，實施廣泛的“人權(quán)和公民社會措施”，對中國的香港和新疆政策實施制裁。

第三，對抗所謂的“中國掠奪性國際經(jīng)濟(jì)行為”，包括“侵犯知識產(chǎn)權(quán)”“政府補(bǔ)貼”“利用香港規(guī)避美國出口管制”，以及“跟蹤中國公司在美國資本市場的存在”。

第四，通過在科技、全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字連接和“網(wǎng)絡(luò)安全合作伙伴關(guān)系”方面的投資，增強(qiáng)美國的競爭力;

第五，面對中國的軍事現(xiàn)代化，加強(qiáng)與盟國在軍備控制方面的協(xié)調(diào)合作。

客觀分析，“2021戰(zhàn)略競爭法案”并非美國國會制定的全面對華競爭戰(zhàn)略，或者說只是“半套”對華競爭戰(zhàn)略。美國對華戰(zhàn)略競爭著眼于兩個角度：一是自身發(fā)展，二是打壓中國?！?021戰(zhàn)略競爭法案”主要強(qiáng)調(diào)的是后者，即在上述五個領(lǐng)域的對抗性政策措施。但它依然是近年美國國會通過的最全面的對華法案。

魔鬼往往藏在細(xì)節(jié)中，該法案起碼反映出美國對華政策演變的以下幾個基本動向：

首先，推動供應(yīng)鏈重組，核心是關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)離開中國，分散到美國可靠的盟友伙伴國家?！?021戰(zhàn)略競爭法案”要求美國國務(wù)院和商務(wù)部合作，為美國大使館聘請合格的技術(shù)專家，指導(dǎo)美企將供應(yīng)鏈移出中國的工作。

其次，在海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與中國競爭。“2021戰(zhàn)略競爭法案”要求設(shè)立“全球基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)委員會”（GICC），協(xié)調(diào)美國國務(wù)院、商務(wù)部、財政部、能源部、交通部、國際開發(fā)署、貿(mào)易和發(fā)展署、進(jìn)出口銀行等部門機(jī)構(gòu)在世界各地促進(jìn)私營部門投資，部署美國政府的技術(shù)援助和金融工具，“重點是與具有戰(zhàn)略意義的國家，特別是印度洋地區(qū)合作發(fā)展先進(jìn)能源技術(shù)”。

第三，打造“數(shù)字技術(shù)貿(mào)易聯(lián)盟”?！?021戰(zhàn)略競爭法案”要求美國（授權(quán)國務(wù)卿）與歐盟、“五眼聯(lián)盟”成員國等國家和地區(qū)就有關(guān)數(shù)字商品的雙多邊協(xié)議進(jìn)行談判，成立“數(shù)字技術(shù)貿(mào)易聯(lián)盟”，建立“數(shù)字連接和網(wǎng)絡(luò)安全合作伙伴關(guān)系”，以領(lǐng)導(dǎo)國際標(biāo)準(zhǔn)制定，打擊所謂“數(shù)字威權(quán)主義”。

第四，對中國發(fā)動以“信息戰(zhàn)”為主要內(nèi)容的“政治戰(zhàn)”?！?021戰(zhàn)略競爭法案”附加提出了所謂“對抗中國共產(chǎn)黨惡意影響法”，一旦獲得通過將在2022～2026財政年度期間批準(zhǔn)每年撥款3億美金，用于對抗中國影響力的增長，并鼓勵美國媒體向自己的記者提供必要的調(diào)查技術(shù)支持，提高對與“一帶一路”倡議相關(guān)活動的跟蹤報道能力。

“2021戰(zhàn)略競爭法案”對臺灣問題的表述也值得警惕。法案不僅將臺灣視為“科技領(lǐng)域的核心伙伴”，更將其稱作“美國印太戰(zhàn)略的重要組成部分”，聲稱“臺灣安全和民主的進(jìn)步”對美國來說是“至關(guān)重要的國家安全利益”。要求國務(wù)院和其他政府機(jī)構(gòu)“使用相同的名稱和協(xié)議”與“臺灣政府”（Taiwan Administration）接觸。這是美國官方文件中第一次明文出現(xiàn)“臺灣政府”的稱謂，已經(jīng)觸及美國一個中國政策的底線。

基于上述幾方面動向，中國需密切關(guān)注“2021戰(zhàn)略競爭法案”的立法進(jìn)程及其后續(xù)影響，該法案有可能在今年年內(nèi)就獲得兩院通過。