歐洲周邊安全：問題與治理

胡黌

在2016年歐盟發(fā)布的《全球安全戰(zhàn)略》中，歐盟首次提出了戰(zhàn)略自主概念。歐洲周邊地區(qū)的動(dòng)蕩成為這一文件出臺(tái)的重大背景。何謂歐洲“周邊”？狹義地講，歐盟睦鄰政策將16個(gè)國家明確為歐盟的“周邊國家”，其中包括烏克蘭、格魯吉亞等東部周邊六國以及利比亞、敘利亞等南部周邊十國;廣義上看，在各類政策文件及學(xué)術(shù)探討中，不時(shí)出現(xiàn)“大周邊”“周邊的周邊”等提法，擴(kuò)展了“周邊”一詞的外延。但無論是哪種角度，周邊地區(qū)的有效治理管控均與歐盟安全利益息息相關(guān)，也是歐洲實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”、講好“權(quán)力語言”的重要前提。

新“危機(jī)之弧”沖擊歐洲安全

1979年，時(shí)任美國國家安全事務(wù)助理的布熱津斯基撰文，將從巴基斯坦、海灣地區(qū)一直延展到北非的地帶稱為“危機(jī)之弧”（Arc of Crisis）。這一概念根植于冷戰(zhàn)背景，但由于其適用于描述當(dāng)前歐洲周邊地區(qū)狀態(tài)，近年來被歐盟及各國不時(shí)化用。近年來，新“危機(jī)之弧”震蕩不斷，嚴(yán)重沖擊歐洲安全。

北約與俄羅斯對(duì)峙升級(jí)，歐洲東部地區(qū)持續(xù)緊張。2014年的烏克蘭危機(jī)根本上改變了歐洲安全秩序，戰(zhàn)爭陰影重新籠罩歐洲大陸。其后幾年間，北約與俄戰(zhàn)略競爭加劇，雙方“威懾游戲”升級(jí)。此外，在美俄對(duì)峙、歐俄博弈的主線之下，歐東部周邊各國的民族矛盾和歷史遺留問題也不時(shí)引發(fā)危機(jī)。

大國博弈與非國家行為體活動(dòng)交織，歐洲南部周邊動(dòng)蕩難平。2011年所謂“阿拉伯之春”爆發(fā)后，西亞北非地區(qū)長期不穩(wěn)，波及歐洲，地區(qū)恐怖主義與難民/非法移民問題成為歐洲心腹大患。首先，恐怖主義組織嚴(yán)重危害地區(qū)安全，還與潛伏或回流至歐洲的極端分子策應(yīng)，在歐洲本土策動(dòng)恐怖襲擊。其次，地區(qū)持續(xù)動(dòng)蕩造成民眾流離失所，給歐洲造成了極大的難民/非法移民壓力。在2015年夏的難民危機(jī)高峰中，數(shù)以百萬計(jì)的避亂民眾涌入歐洲，歐盟及各成員國邊境管控工具一度失效。直至今日，歐洲的難民/非法移民問題仍處于懸置狀態(tài)，長期與恐怖主義、邊境安全、有組織犯罪等內(nèi)外部安全議題相勾連。

除傳統(tǒng)動(dòng)蕩區(qū)域外，近年來歐洲周邊的“危機(jī)之弧”還有不斷延展的勢(shì)頭。在東地中海地區(qū)，2020年，土耳其與希臘、塞浦路斯圍繞油氣資源開發(fā)問題爆發(fā)對(duì)峙，能源安全從地區(qū)博弈的“暗線”轉(zhuǎn)為“明線”。在北極地區(qū)，大國博弈升級(jí)，美俄持續(xù)加強(qiáng)軍力建設(shè)、開展軍事演習(xí)。自烏克蘭危機(jī)以“混合戰(zhàn)爭”形態(tài)出現(xiàn)后，這種新興博弈方式將歐洲周邊地緣政治震蕩注入網(wǎng)絡(luò)空間乃至政治安全領(lǐng)域，使歐洲安全局勢(shì)更趨復(fù)雜。

歐洲周邊安全治理挫折不斷

在內(nèi)憂外患下，歐洲過往治理經(jīng)驗(yàn)失效，挫折連連：

2016年英國脫歐、特朗普勝選兩大事件使歐盟應(yīng)對(duì)周邊安全挑戰(zhàn)的原有框架遭“釜底抽薪”。特朗普總統(tǒng)任內(nèi)，美國單邊行事、肆意退群，近乎放棄與歐盟在北約框架、雙邊層面上就地區(qū)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。歐盟的地區(qū)安全訴求非但無法借助跨大西洋關(guān)系來實(shí)現(xiàn)，反而迎來更多不確定性。英國脫歐亦嚴(yán)重削弱歐安全防務(wù)能力。

歐洲試圖以多邊主義、外交途徑管控危機(jī)，但整體上收效不彰。在南部周邊，伊核協(xié)議成為歐洲多邊外交一大亮點(diǎn)，卻遭特朗普反悔退出。法國在薩赫勒地區(qū)、德國在利比亞問題上欲牽頭推動(dòng)解決熱點(diǎn)問題，但積極回應(yīng)者寥寥。在東部周邊，法德兩國創(chuàng)設(shè)“2+2”諾曼底模式推動(dòng)解決烏克蘭東部問題，但區(qū)域局勢(shì)仍陷僵局。

2021年3月19日，歐洲理事會(huì)主席米歇爾、歐委會(huì)主席馮德萊恩與土耳其總統(tǒng)埃爾多安舉行視頻會(huì)晤。

俄羅斯和土耳其等國正在填補(bǔ)美國撤出歐洲周邊后的戰(zhàn)略真空，歐在周邊事務(wù)中被邊緣化趨勢(shì)明顯。俄土兩國還與伊朗共同形成“俄土伊”組合，在中東各項(xiàng)事務(wù)中發(fā)揮戰(zhàn)略作用。在敘利亞、利比亞、也門等熱點(diǎn)問題上，歐洲存在感持續(xù)衰弱。尤其是2020年納卡沖突，歐盟幾乎無所作為，局勢(shì)完全由俄土兩國主導(dǎo)。

此外，歐洲內(nèi)部對(duì)于安全威脅的不同認(rèn)知阻礙了歐政治外交資源向周邊地區(qū)的有效投放。波蘭等國更重視來自俄羅斯的威脅，以法國為首的南部諸國則更傾向于打擊恐怖主義。

在過去幾年中，周邊安全治理成為歐盟的重要政策領(lǐng)域。2016年的《全球安全戰(zhàn)略》將維護(hù)自身安全列為政策優(yōu)先首位，將穩(wěn)定周邊局勢(shì)、塑造良好安全環(huán)境作為施策重點(diǎn)，歐盟對(duì)外行動(dòng)署定期圍繞《全球安全戰(zhàn)略》發(fā)布執(zhí)行情況總結(jié)。在2015、2017年有關(guān)睦鄰政策的改革文件及執(zhí)行情況報(bào)告中，周邊安全亦成為重要議題。

挫折之下，歐洲在周邊治理方面由“理想主義”向務(wù)實(shí)回調(diào)。在周邊治理中，歐盟放下“善治”大旗，將實(shí)現(xiàn)內(nèi)外安全和穩(wěn)定作為核心目標(biāo)。意識(shí)形態(tài)優(yōu)先、推廣歐盟治理模式與西式民主制度一度是歐盟周邊政策重要特點(diǎn)，但在安全威脅沖擊下，歐盟不得不以“利益互換”方式行事。最典型例子為2016年的“歐土協(xié)議”，該協(xié)議以歐盟向土提供資金支持、加快簽證自由化進(jìn)程等換取土耳其加強(qiáng)與希臘的邊境管控，從而有效減少了難民涌入歐洲。該協(xié)議雖遭到諸多批評(píng)，但歐盟及各成員國始終堅(jiān)持更新協(xié)議，與土耳其保持“斗而不破”。近似的思路也體現(xiàn)在歐盟與非洲國家、阿拉伯國家聯(lián)盟等方面的合作中，歐以加大投資、提供資金支持等方式，換取對(duì)方在維護(hù)歐洲安全方面的協(xié)助。

增強(qiáng)安全能力建設(shè)亦是歐盟施力方向。一方面，英國脫歐后，法德兩國帶動(dòng)歐盟加速自身防務(wù)能力建設(shè)并取得積極進(jìn)展。歐美關(guān)系的變化亦加強(qiáng)歐洲在安全上“戰(zhàn)略自主”的決心。另一方面，因應(yīng)多方向、全領(lǐng)域的周邊安全挑戰(zhàn)，歐盟加強(qiáng)與北約的合作，發(fā)揮雙方在民事與軍事力量上的各自優(yōu)勢(shì)并力求實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，使用綜合手段應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。雙方的合作達(dá)到“前所未有”高度。

2019年，新一屆歐委會(huì)上臺(tái)，對(duì)于周邊安全亦有新動(dòng)作、新思路。2020年7月，歐委會(huì)發(fā)布《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略》，提出“安全聯(lián)盟”概念。該戰(zhàn)略注重內(nèi)部安全，其中打擊恐怖主義、有組織犯罪的內(nèi)容亦與周邊安全息息相關(guān)。歐盟防長會(huì)正在推動(dòng)“戰(zhàn)略指南”計(jì)劃的制定，該計(jì)劃將作為2016年《全球安全戰(zhàn)略》的中觀政策指導(dǎo)。目前歐盟及各成員國正對(duì)“戰(zhàn)略指南”廣泛討論，預(yù)計(jì)在2022年出臺(tái)。如何應(yīng)對(duì)周邊安全挑戰(zhàn)是重要議題。未來在周邊乃至全球安全治理的過程中，歐盟如何“保護(hù)歐洲生活方式”“推進(jìn)歐洲的利益與價(jià)值”，亦是新一屆歐委會(huì)在新變局下關(guān)注、思考的重點(diǎn)。

可以預(yù)見的是，未來一段時(shí)間，歐洲周邊安全仍將波瀾起伏。歐盟當(dāng)前希望在全球事務(wù)中發(fā)揮更大影響力，但在周邊安全問題得到切實(shí)緩解之前，新“危機(jī)之弧”將如同繩索，束縛住其拳腳。