國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府公信力體系構(gòu)建研究
——基于中國綜合社會(huì)調(diào)查(CGSS)的結(jié)構(gòu)方程模型分析

趙遠(yuǎn)躍,陳 長,王 堯

(1.貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴州 貴陽 550025;2.浙江大學(xué) 管理學(xué)院,浙江 杭州 310058)

黨的十八屆三中全會(huì)提出,全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此后一石激起千層浪,卷起了國家治理現(xiàn)代化研究的大浪潮。政府作為國家機(jī)器的中軸運(yùn)轉(zhuǎn)裝置,不但肩負(fù)著國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代重任,而且承載著人民對(duì)美好生活實(shí)現(xiàn)的殷切厚望。2019年4月23日,李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),政府系統(tǒng)廉政建設(shè)和反腐敗工作應(yīng)該持續(xù)深入推進(jìn),以此增強(qiáng)政府行政的公信力[1]。政府公信力是公眾的一種信賴,也是公眾的一種認(rèn)可,是關(guān)系到政府合法性的重要現(xiàn)實(shí)問題[2]。Kong D T[3]指出,在世界范圍內(nèi),公眾對(duì)政府的信任度一直在下降。本文的兩個(gè)議題由此產(chǎn)生:在國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下,影響政府公信力高低的因素有哪些以及如何構(gòu)建新時(shí)期政府公信力體系?問題的回答將有助于政府在日新月異的時(shí)代激蕩中尋覓到冷靜思考的立足點(diǎn)并形成理性的共識(shí),為政府高度公信力體系的構(gòu)建提供學(xué)理支撐,進(jìn)而反芻政府治理實(shí)踐,助推國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化。

一、文獻(xiàn)綜述與假設(shè)推演

(一)文獻(xiàn)綜述

政府公信力是公眾對(duì)政府職能履行情況的信任評(píng)價(jià),也是體現(xiàn)政府行政能力的客觀結(jié)果。自黨的十九大召開以來,我國實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)政府公信力的理論研究和實(shí)踐探索的熱情從未衰減,并且已從不同的視角進(jìn)行了較完整的分析,謀劃出了政府高度公信力的美好愿景。綜合各位學(xué)者的觀點(diǎn),政府公信力研究大致可以劃分為以下三條路徑:

1.聚焦于政府內(nèi)部導(dǎo)向改革的研究。這條路徑下的學(xué)者認(rèn)為通過改革行政機(jī)構(gòu)、行政人員激勵(lì)機(jī)制和層級(jí)結(jié)構(gòu)等內(nèi)部因素可以提升政府公信力。James O等[4]指出,提高政府公信力的舉措往往依賴于更好地報(bào)告政府機(jī)構(gòu)的努力和成就,但如果公民不相信機(jī)構(gòu)的業(yè)績報(bào)告,那這些舉措可能對(duì)增強(qiáng)政府公信力沒什么作用。靳永翥等[5]人基于貴陽沙南社區(qū)的個(gè)案研究表明,將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)嵌入政府治理中能產(chǎn)生一種有別于傳統(tǒng)人際信任、制度信任和技術(shù)信任的新型信任形式,即“智慧信任”,其將有助于提升公眾對(duì)政府的信任度。隨著近幾年治理理論在各個(gè)領(lǐng)域的中興,服務(wù)型政府、回應(yīng)性政府和數(shù)字型政府等新型政府的構(gòu)建思維逐漸沖擊著靠改革政府自身就能提升公信力的傳統(tǒng)構(gòu)建理念。由此,傳統(tǒng)理念與時(shí)代發(fā)展就顯得格格不入,于是許多學(xué)者開始反思,嘗試從不同向度去研究政府公信力。

2.側(cè)重于政府外部導(dǎo)向改革的研究。這條路徑主要研究如何提升政府服務(wù)效率、如何改善政府行政形象和如何提高公共服務(wù)供給質(zhì)量,藉此提升政府公信力。陳永國等[6]認(rèn)為對(duì)外提升公共服務(wù)滿意度是提升政府公信力的有效策略。Huang Z等[7]的研究指出,電子政務(wù)的有用性和公信力能影響到公眾行為,提升電子政務(wù)的可用性可明顯提高其公信力。姜濤等[8]的研究指出,政府只有加強(qiáng)與外部的溝通,提升公民政治生活的積極性和主動(dòng)性才能提升自身公信力。呂維霞等[9]探討了公眾感知對(duì)政府公信力的影響,其中,公眾感知主要包括滿意度、政府形象、政府承諾、公眾感知質(zhì)量、公眾人口統(tǒng)計(jì)特征等。不難發(fā)現(xiàn),這條路徑是對(duì)第一條路徑的補(bǔ)充和完善,是政府公信力對(duì)內(nèi)導(dǎo)向研究與對(duì)外導(dǎo)向研究的交接與互動(dòng)。作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,政府公信力提升需要諸多要件進(jìn)行組合并加以調(diào)適,從利益主體來看,這不僅涉及信用方也關(guān)乎信任方。

3.散落于各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)科性研究。這類研究已經(jīng)有了較為豐富的學(xué)術(shù)積累,它們分布在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和新聞學(xué)等領(lǐng)域,處在不同的學(xué)科范式和政府公信力研究之間。孟慶國等[10]指出政府公信力的倫理張力主要由政務(wù)誠信、政府信用和政府信任構(gòu)成,這些要素是引領(lǐng)力、支撐力和促進(jìn)力三者的有機(jī)統(tǒng)一。Yang S U[11]以中東呼吸綜合癥(MERS)暴發(fā)期間,韓國公民指責(zé)政府與公眾之間缺乏對(duì)話、風(fēng)險(xiǎn)信息可信度低及媒體的報(bào)道普遍不實(shí)等事例為切入口,探討了政府對(duì)話能力與風(fēng)險(xiǎn)信息可信度在負(fù)面政府公關(guān)效果中的作用,也探討了負(fù)面政府公關(guān)效果對(duì)政府公信力的影響。張艷[12]指出,社會(huì)時(shí)代環(huán)境因素也是導(dǎo)致政府公信力普遍下降的重要原因?？梢钥吹?這一路徑下的學(xué)者們從不同的學(xué)科視角研究了政府公信力,嘗試逐漸完善政府公信力研究知識(shí)譜系。

整體看來,上述研究都極其富有實(shí)踐與理論洞見,盡管不同的研究路徑在理論基礎(chǔ)、學(xué)科背景和研究偏好上有所差異,但三條路徑并未彼此隔絕。在當(dāng)前政府公信力研究領(lǐng)域,單一路徑的研究已經(jīng)失去吸引力,沒有學(xué)者會(huì)固執(zhí)地認(rèn)為存在顛撲不破的研究路徑;此外,單一分析路徑可能忽略了豐富的社會(huì)現(xiàn)實(shí)而顯得十分僵硬,這樣只會(huì)導(dǎo)致研究結(jié)論與現(xiàn)實(shí)情境“水土不服”、研究理論“肌無力”等現(xiàn)象的發(fā)生。因此,真正的挑戰(zhàn)不在于竭盡全力去尋找影響政府公信力的所有因素,而在于通過深刻的現(xiàn)實(shí)觀察和經(jīng)驗(yàn)研究闡明這些因素對(duì)于政府公信力提升的實(shí)際影響及意義。總而言之,雖然現(xiàn)有研究從理論和實(shí)證上對(duì)政府公信力的影響因素進(jìn)行了廣泛討論和細(xì)致刻畫,但囿于數(shù)據(jù)樣本的可獲得性和個(gè)案研究代表性等方面的局限,如何提高政府公信力這一命題仍然葆有厚實(shí)的生命力,特別是在國家治理現(xiàn)代化的庇萌下顯得尤為重要,需要更多實(shí)證檢驗(yàn)與理論反思以回應(yīng)時(shí)代之需。

(二)假設(shè)推演

政府公信力對(duì)于社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的作用不言而喻,其概念自濫觴之初便身兼重任。如前所述,日臻發(fā)展的政府公信力研究為我們描繪了一幅特殊的政治生態(tài)圖景,盡管不同學(xué)者都對(duì)如何提升政府公信力這一命題提出了獨(dú)特的見解,但在紛繁復(fù)雜的觀點(diǎn)之中,還是能依稀捕捉到一條驅(qū)動(dòng)政府公信力構(gòu)建的邏輯線索,細(xì)微但甚為關(guān)鍵,本文將其拆解為如下四個(gè)維度:

1.行政效率(Efficiency)。優(yōu)化審批程序、提高行政效率和深化“放管服”等一直都是政府改革的重要措施。結(jié)合地方實(shí)踐來看,2018年5月23日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》,文件中把浙江省“最多跑一次”經(jīng)驗(yàn)做法作為典型經(jīng)驗(yàn)向全國分享[13]。除此之外,甘肅省的“一站式”服務(wù)和“一窗式”辦理、山東省的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革和北京市的“多證合一,一照一碼”登記制度改革都可以管窺到政府提升行政效率的影子。李文彬等[14]利用廣東省治安、環(huán)保和就業(yè)等客觀績效數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn),政府的行政績效能顯著影響到公眾的公共服務(wù)滿意度。可以看到,提高行政效率常作為政府改革的首選策略,或者說政府常通過提高自身運(yùn)轉(zhuǎn)效率來提升自身在公眾心中的形象。據(jù)此,本文提出如下假設(shè):

假設(shè)H1:行政效率正向顯著影響政府公信力,即提高行政效率能顯著提升政府公信力。

假設(shè)H2:行政效率正向顯著影響公共服務(wù)滿意度,即提高行政效率能顯著提升公共服務(wù)滿意度。

2.治理能力(Estimate)。政府治理能力指政府履行自身職能的能力,包括政府行政能力、法治能力和服務(wù)能力等。在國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下,治理能力無疑成為影響政府公信力高低的一個(gè)關(guān)鍵變量。宋長青等[15]認(rèn)為,政府公信力主要受到政府能力和特征的影響,同時(shí)也與政府公平性和政府專業(yè)性等因素正相關(guān)。唐土紅[16]從不同角度重新審視了政府公信力的研究現(xiàn)狀并指出,政府的公信力與政府制度的信任兩者相互關(guān)聯(lián),政府的公信力受到政府行政活動(dòng)評(píng)價(jià)的顯著影響。這就牽引出一個(gè)問題,在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中一些地方政府社會(huì)治理能力有了顯著提升,但公信力還是不足,如扶貧領(lǐng)域、公共價(jià)值沖突領(lǐng)域等。因此,本文更多將目光聚焦于治理能力與公共服務(wù)滿意度的關(guān)系上,而非治理能力與政府公信力的關(guān)系上。據(jù)此,本文提出如下假設(shè):

假設(shè)H3:治理能力正向顯著影響公共服務(wù)滿意度,即提升政府治理能力能顯著提升公共服務(wù)滿意度。

3.依法水平(Statute)。依法水平是指政府及行政人員在執(zhí)行公務(wù)過程中的法治化程度,分為宏觀和微觀兩個(gè)層面。前者要求必須遵循國家政策、法律和法規(guī)等規(guī)定,后者則要求符合行為規(guī)范和規(guī)則制度等。翁列恩等[17]指出公信力是政府職能履行有效性和政府行為合法性的重要保障,依法辦事是提升政府公信力的重要舉措。Zhang H X等[18]基于中國12個(gè)省份的數(shù)據(jù),詳細(xì)分析了反腐措施對(duì)腐敗認(rèn)知和政治認(rèn)知的影響并指出,公眾對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)影響著人們對(duì)政府公信力的態(tài)度,反腐工作減輕了公眾對(duì)中央政府信任的損害,但對(duì)省級(jí)政府信任的損害并沒有明顯減輕,反腐努力也未能有效修復(fù)政治信任。陳永進(jìn)等[19]的研究指出,依法辦事水平可正向調(diào)節(jié)清廉感知對(duì)地方政府公信力的影響。除此之外,莫于川[20]和廖永安等[21]都指出提高政府依法水平可以減少政府腐敗行為,提升公眾對(duì)政府的清廉認(rèn)知,進(jìn)而增加政府的公信力。據(jù)此,本文提出如下假設(shè):

假設(shè)H4:依法水平正向顯著影響政府公信力,即提升政府依法辦事水平可顯著增強(qiáng)政府公信力。

假設(shè)H5:依法水平正向顯著影響公共服務(wù)滿意度,即提升政府依法辦事水平可顯著提高公共服務(wù)滿意度。

4.公共服務(wù)滿意度(Satisfaction)。公共服務(wù)滿意度始肇于Oliver R L[22]的“期望—不一致”顧客滿意度模型。該模型驗(yàn)證了顧客滿意度很大程度上受到顧客期望與實(shí)際結(jié)果之間的差距影響。李金龍等[23]指出提升政府的公共服務(wù)能力將有助于提升政府公信力。Zhao D H等[24]研究發(fā)現(xiàn),公民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量、普遍民主、參與政府和政府透明度的滿意度變量與我國政府公信力均呈正相關(guān)關(guān)系。何奇兵[25]的研究表明,公共服務(wù)滿意度在質(zhì)量感知和政府公信力之間起著中介作用。張龍鵬等[26]采用Tobit模型指出,在線政務(wù)服務(wù)可顯著提升公共服務(wù)滿意度。不難發(fā)現(xiàn),公共服務(wù)滿意度不僅可成為衡量公共服務(wù)質(zhì)量與水平的重要指標(biāo),還可以成為評(píng)價(jià)政府治理實(shí)際效果的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此,本文提出如下假設(shè):

假設(shè)H6:公共服務(wù)滿意度正向顯著影響政府公信力,即增加公眾的公共服務(wù)滿意度可顯著提高政府公信力。

最后,根據(jù)H2、H5和H6的假設(shè),本文提出如下假設(shè)并繪制政府公信力影響因素的初始模型(見圖1)。

假設(shè)H7:公共服務(wù)滿意度可構(gòu)成行政效率與政府公信力之間的中介變量。

假設(shè)H8:公共服務(wù)滿意度可構(gòu)成治理能力與政府公信力之間的中介變量。

假設(shè)H9:公共服務(wù)滿意度可構(gòu)成依法水平與政府公信力之間的中介變量。

圖1 政府公信力影響因素的初始模型

二、研究設(shè)計(jì)與結(jié)構(gòu)方程模型的引入

(一)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文數(shù)據(jù)來源于中國綜合社會(huì)調(diào)查(Chinese General Social Survey,CGSS)2015年數(shù)據(jù)。2015年CGSS項(xiàng)目調(diào)查覆蓋28個(gè)省/市/自治區(qū)的478個(gè)村居。經(jīng)統(tǒng)計(jì),共完成有效問卷10 968份,具體變量測量及描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。在變量賦值方面,-8表示不知道、-3表示拒絕回答、-2表示不知道、-1表示不適用、1表示非常不滿意、2表示不太滿意、3表示說不清滿意或不滿意、4表示比較滿意、5表示非常滿意。此外,對(duì)于數(shù)值正好相反的變量采用反向賦值的方法,對(duì)于殘缺值采用數(shù)列平均數(shù)加以置換;同時(shí),對(duì)樣本數(shù)量進(jìn)行了一定精簡以符合本研究的需要。

(二)結(jié)構(gòu)方程模型構(gòu)建

結(jié)構(gòu)方程模型(Structural Equation Model,SEM)是基于變量的協(xié)方差矩陣來分析變量之間因果關(guān)系的一種分析模型[27]。這種模型因其可以在錯(cuò)綜復(fù)雜的因果條件組合環(huán)境中梳理出清晰的因果鏈條,且符合本文研究變量的特性,故成

為本文的分析工具。拆分來看,結(jié)構(gòu)方程模型一般由結(jié)構(gòu)方程和測量方程組成,結(jié)構(gòu)方程反映潛變量的矩陣關(guān)系,其關(guān)系式為:

表1 變量測量及描述性統(tǒng)計(jì)

在關(guān)系式(1)中:η和ψ分別表示內(nèi)生潛變量和外生潛變量,C(0)表示內(nèi)生潛變量之間的關(guān)系矩陣,C(1)表示外生潛變量對(duì)內(nèi)生潛變量的影響系數(shù)矩陣,又被稱為變量之間的因子負(fù)荷矩陣,ζ表示殘差項(xiàng),即模型外的干擾因素。

測量方程則是反映測量變量與潛變量之間的關(guān)系,其關(guān)系式為:

在關(guān)系式(2)中:x和y分別表示內(nèi)生觀測變量與外生觀測變量,C(2)表示內(nèi)生觀測變量在內(nèi)生潛變量上的因子負(fù)荷矩陣,C(3)表示外生觀測變量在外生潛變量上的因子負(fù)荷矩陣,δ和ε分別表示內(nèi)生觀測指標(biāo)與外生觀測指標(biāo)的誤差項(xiàng)[28]。

綜上所述,可建立如下測量政府公信力的結(jié)構(gòu)方程矩陣模型:行政效率(efficiency,AE)、治理能力(estimate,GE)、依法水平(statue,LL)、公共服務(wù)滿意度 (satisfaction,SS)和政府公信力(image,GC)為潛變量,潛變量之間的箭頭表示不同變量之間的因果關(guān)系,e是模型外的干擾因素,即殘差變量。模型矩陣形式為:

第m個(gè)潛變量對(duì)第n個(gè)潛變量作用的系數(shù)矩陣,變量間不存在此因果系數(shù)的為0,本研究中的m=5。

同時(shí),結(jié)合表1和關(guān)系式(2)來看,也可以推導(dǎo)出用于描述測量變量等式的測量模型的矩陣形式為:一個(gè)n行的觀察變量個(gè)數(shù)和與m列的潛變量個(gè)數(shù)組成的系數(shù)矩陣,用于反映潛變量與測量變量之間的關(guān)系,本研究中的m=5。

(三)模型修正與擬合

1.初始模型修正。為了更好地使模型擬合數(shù)據(jù)盡可能降低chi-square值,提升顯著性水平(probability level,P);同時(shí),為了保持各個(gè)殘差項(xiàng)的內(nèi)在獨(dú)立性,本文并未增列各個(gè)殘差項(xiàng)的相關(guān)關(guān)系,而是根據(jù)修正指標(biāo)(modification indices,M.I.)和因素負(fù)荷量對(duì)變量要素進(jìn)行刪減,以此增強(qiáng)結(jié)構(gòu)方程模型的配適度。具體而言,本文使用AMOS軟件進(jìn)行政府公信力影響因素模型的繪制和測量,篩選出殘差協(xié)方差數(shù)值較大的相關(guān)項(xiàng),并根據(jù)模型的修正需要,在保障測量題項(xiàng)不少于三個(gè)的基礎(chǔ)上刪除了GE1、GE2、GE3、GE4、SS3、GC4、LL2和LL4,用AE1、AE2和AE3三個(gè)題項(xiàng)測量行政效率(Efficiency),用CE5、CE7、CE8和CE9測量治理能力(Estimate),用LL1、LL3、LL5和LL6測量依法水平(Statute),用SS1、SS2和SS4測量公共服務(wù)滿意度(Satisfaction),用GC1、GC2和GC3測量政府公信力(Image),并使用極大似然法進(jìn)行參數(shù)估計(jì)(見圖2)。

圖2 政府公信力影響因素的最終模型

2.驗(yàn)證性因子負(fù)荷檢驗(yàn)。本研究的驗(yàn)證性因子分析(Confirmatory Factor Analysis,CFA)測量模式變數(shù)縮減根據(jù)劉濤[29]所使用的二階段模式進(jìn)行修正,即先檢驗(yàn)測量模型,然后再對(duì)完整的SEM模型進(jìn)行評(píng)估。本研究針對(duì)五個(gè)構(gòu)面進(jìn)行CFA分析,即治理能力、公共服務(wù)滿意度、政府公信力、行政效率和依法水平,結(jié)果如表2所示,除了行政效率外,其余構(gòu)面的負(fù)荷量(Std.)均大于0.5且達(dá)顯著,組成信度(CR)大于0.6,平均變異數(shù)萃取量(AVE)大于0.5,符合Fornell C等[30]的標(biāo)準(zhǔn),即因素負(fù)荷量大于0.5、組成信度大于0.6、平均變異數(shù)萃取量大于0.5、多元相關(guān)系數(shù)的平方大于0.5。本模型考慮到行政效率有許多殘缺項(xiàng)等原因,因此不再對(duì)行政效率這個(gè)潛變量做過多討論,僅和其它變量放在一起分析。

表2 修正后模型的驗(yàn)證性因子載荷檢驗(yàn)

3.模型擬合指標(biāo)研判。擁有良好的模型擬合度是SEM分析的必要條件,模型擬合度越好表示模型矩陣與數(shù)據(jù)矩陣越接近。本文挑選了絕對(duì)擬合度指標(biāo)、增值擬合度指標(biāo)和精簡擬合度指標(biāo)進(jìn)行模型整體模式的擬合度評(píng)價(jià),包括x2數(shù)值、x2與自由度(df)的比值、擬合度指標(biāo)(Goodness of Fit Index,GFI)、調(diào)整后的擬合度指標(biāo)(Adjust Goodness of Fit Index,AGFI)、近似誤差均方根(Root Mean Square Error of Approximation,RMSEA)、規(guī)范擬合參數(shù)(Normed Fit Index,NFI)、比較擬合度指標(biāo)(Comparative Fit Index,CFI)、漸增擬合度指標(biāo)(Incremental Fit Index,IFI),赤池信息標(biāo)準(zhǔn) (Akaike Information Criterion,AIC)、貝葉斯信息標(biāo)準(zhǔn)(Baysiean Information Criterion,BIC)、一致赤池信息標(biāo)準(zhǔn) (Consistent Akaike Information Criterion,CAIC)。結(jié)果如表3所示,除了NFI指標(biāo)外,本模型的各項(xiàng)擬合指標(biāo)都優(yōu)于擬合標(biāo)準(zhǔn),NFI也都在可接受范圍內(nèi),模型具有較高的擬合度。

表3 結(jié)構(gòu)方程模型擬合度

表4 結(jié)構(gòu)方程的路徑分析結(jié)果

三、結(jié)構(gòu)方程模型分析結(jié)論

利用AMOS軟件對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)方程模型路徑分析,結(jié)果如表4所示,治理能力---＞公共服務(wù)滿意度、公共服務(wù)滿意度---＞政府公信力和依法水平---＞政府公信力構(gòu)面路徑之間影響顯著;同時(shí),由圖2可知,這三條構(gòu)面路徑的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)均為正數(shù),分別為0.43(P＜0.01)、0.32(P＜0.01)和0.41(P＜0.01);此外,行政效率---＞公共服務(wù)滿意度構(gòu)面路徑的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為0.19,行政效率---＞政府公信力構(gòu)面路徑的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為-0.04,依法水平---＞公共服務(wù)滿意度構(gòu)面路徑的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)為-0.06。因此,H3、H4、H6、H7和H8得到驗(yàn)證,H1、H2、H5和H9沒有得到驗(yàn)證,表明與其他學(xué)者的研究結(jié)論有所差距,原因有三:一是用樣本數(shù)據(jù)缺失值進(jìn)行數(shù)列平均值置換所帶來的的結(jié)果偏差;二是提高政府行政效率、提升政府依法水平僅僅是對(duì)政府自身進(jìn)行改革,缺少對(duì)公眾實(shí)質(zhì)性需求的關(guān)懷,最終影響了公眾對(duì)政府的信任度和公共服務(wù)供給的滿意度;三是對(duì)于部分公眾的認(rèn)知而言,提升政府的依法水平意味著辦事流程更加繁瑣、需要提交更多辦事材料,因此,兩者呈現(xiàn)出一種反向相關(guān)的趨勢。值得一提的是,盡管H2沒有得到驗(yàn)證,但行政效率還是會(huì)正向影響政府公信力,即提高政府行政效率可提升政府公信力,只是不顯著而已。

四、提升政府公信力的政策建議

本文基于中國綜合社會(huì)調(diào)查(CGSS)的數(shù)據(jù)對(duì)政府公信力影響因素進(jìn)行了結(jié)構(gòu)方程模型分析。研究發(fā)現(xiàn):治理能力外衍潛變量正向顯著影響公共服務(wù)滿意度,公共服務(wù)滿意度外衍潛變量正向顯著影響政府公信力。

(一)構(gòu)建職責(zé)分明和依法行政的政府治理體系

職責(zé)來自職務(wù),兩者相互依存,有什么樣的職務(wù)就有什么樣的職責(zé)。針對(duì)政府日常治理中部分官員權(quán)責(zé)不一、管而不理和想管沒理等亂象,需科學(xué)并合理設(shè)置權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu),建立政府事權(quán)清單制度,賦予與事權(quán)相匹配的財(cái)力,解決日常生活中職責(zé)交叉、分散管理、多頭決策和重復(fù)執(zhí)法等問題,進(jìn)而明晰職責(zé)關(guān)系,打通權(quán)責(zé)經(jīng)脈,真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一和權(quán)責(zé)相符[31]。在此基礎(chǔ)上,還需進(jìn)一步理順黨政關(guān)系。黨政體制下地方黨委書記和地方行政領(lǐng)導(dǎo)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)責(zé)配置將會(huì)導(dǎo)致地方行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)脫嵌、政治動(dòng)員與專業(yè)管理相互偏離初始軌道等問題。依法行政是依法治國基本方略的重要內(nèi)容,深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府,解決行政不規(guī)范、不透明、不文明、不作為或亂作為等問題;同時(shí),深化行政體制改革、加強(qiáng)依法行政監(jiān)督、全面推行政務(wù)公開、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)管與制約,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢和監(jiān)督有力的行政管理體制。

(二)提升公共服務(wù)整體質(zhì)量與細(xì)化服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

自黨的十八大以來,我國公共服務(wù)供給存在較為明顯的區(qū)域和城鄉(xiāng)差距,常常面臨著供給效率偏低、供需結(jié)構(gòu)失衡和公共服務(wù)滿意度不高等問題[32]。對(duì)此,首先應(yīng)聚焦教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等人民最關(guān)心的公共服務(wù)問題,滿足人口、領(lǐng)域和區(qū)域全覆蓋的要求,以“補(bǔ)短板和強(qiáng)弱項(xiàng)”為方向,提升公共服務(wù)整體質(zhì)量。其次,發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)中的兜底職能,科學(xué)合理地確定公共服務(wù)的供給范圍,改善公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件和加強(qiáng)配備相關(guān)服務(wù)人員,以此實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)要素配置均等化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化和服務(wù)提供程序化。最后,加快建立涵蓋省、市、縣三級(jí)政府的公共服務(wù)績效評(píng)估指標(biāo)體系,對(duì)政府公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率等進(jìn)行全方位評(píng)估,落實(shí)中央與地方在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的支出責(zé)任;按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則,對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行全面績效管理并形成定期公開報(bào)告制度,以此滿足公眾的信息需求和提高政府行政的透明度,進(jìn)而提升政府公信力。

(三)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能與推進(jìn)集成服務(wù)改革

優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能直接關(guān)系到諸如機(jī)構(gòu)改革、條塊治理、央地關(guān)系等現(xiàn)實(shí)性問題。長期以來,此類改革一直是行政體制改革的重要內(nèi)容和核心議題,但從現(xiàn)實(shí)角度來看,以新冠肺炎疫情期間企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)審查程序?yàn)槔?先后需通過屬地鎮(zhèn)街(園區(qū))、區(qū)應(yīng)急管理部門、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門、區(qū)衛(wèi)生健康部門、區(qū)級(jí)行業(yè)主管部門、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)疫情防控指揮部指揮長等的層層審核,延誤了復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)機(jī),造成了不必要的資源浪費(fèi)。針對(duì)這類問題,一些地方政府的實(shí)踐提供了不錯(cuò)的參考經(jīng)驗(yàn),如江西省提供“幫辦代辦、特事特辦、急事急辦、容缺先辦、復(fù)工備案掌上辦”等服務(wù)并落實(shí)了容缺受理制度,極大地方便了服務(wù)對(duì)象,提高了行政審批效率,真正實(shí)現(xiàn)“放管服”改革的進(jìn)一步深化。除此之外,還需進(jìn)一步梳理和規(guī)范各行政機(jī)構(gòu)的辦事事項(xiàng)和辦事指南,分梯式推進(jìn)“一窗受理,集成服務(wù)”改革和“最多跑一次”標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋。

(四)創(chuàng)新政府治理制度與促進(jìn)政府社會(huì)良序互動(dòng)

黨的十九屆五中全會(huì)明確指出,完善共建共治共享的社會(huì)治理制度,扎實(shí)推動(dòng)共同富裕,不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感,促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步[33]。從技術(shù)治理角度來講,應(yīng)主動(dòng)擁抱信息技術(shù)時(shí)代,讓大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等新一代信息與通訊技術(shù)手段(ICT)為政府社會(huì)治理賦能,發(fā)揮其在數(shù)據(jù)共享、資源配置、訴求表達(dá)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的作用,不斷增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性,提升社會(huì)治理的精準(zhǔn)性與協(xié)同性。從人才隊(duì)伍建設(shè)角度來講,人是提升政府社會(huì)治理能力的核心要素,在實(shí)現(xiàn)治理人才年輕化、專業(yè)化和知識(shí)化的基礎(chǔ)上,還需健全社會(huì)治理人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制,真正破除人才流動(dòng)、使用和發(fā)揮作用中的體制機(jī)制障礙,為人才參與社會(huì)治理“保駕護(hù)航”。從制度創(chuàng)新與發(fā)展角度來講,針對(duì)治理實(shí)踐中碎片化、隨意化等問題,應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新治理制度、細(xì)化治理措施、提升治理效能,以此激發(fā)社會(huì)治理的內(nèi)在潛能與外在活力,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)治理的良性互動(dòng)和有機(jī)結(jié)合。