合村并居背景下農(nóng)民權(quán)益保障的困境與對(duì)策研究

賀桂華 王琛

摘 要：合村并居是近年來部分省份為推進(jìn)農(nóng)村結(jié)構(gòu)和管理體制改革、改善農(nóng)民生活條件、集約土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的改革和探索，但合村并居過程中不斷出現(xiàn)的強(qiáng)拆、“一刀切式”等侵害農(nóng)民權(quán)益的并居方式，揭示了對(duì)相關(guān)農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行保障的必要性。十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)民合法權(quán)益在合村并居中的有效保障問題再一次被擺在了重要的位置。從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)角度出發(fā)，分析在拆遷補(bǔ)償、公民參與、社會(huì)保障等方面仍存在的問題，提出合村并居背景下農(nóng)民權(quán)益保障路徑完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：合村并居;農(nóng)民權(quán)益;困境;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F323.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）13-0025-03

農(nóng)業(yè)是我國主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之一，農(nóng)民是支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要?jiǎng)恿Α?005年農(nóng)村人口超過8億，占全國人口的64%，農(nóng)民利益問題與國家根本問題息息相關(guān)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，推?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)民權(quán)益保障問題也受到社會(huì)的普遍關(guān)注。在合村并居過程中，農(nóng)民從長(zhǎng)久居住的集體土地中脫離出來，本應(yīng)得到合理安置，卻因合村并居的政策不完善、配套措施不健全等原因，成為合村并居中的利益受害者。中共十九大提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，指出“‘三農(nóng)問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本問題”。加之某些地區(qū)合村并居中引起的輿論關(guān)注，合村并居過程中農(nóng)民權(quán)益保障問題再次成為關(guān)注焦點(diǎn)。因此，建立健全合村并居過程中的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制具有重要意義。

一、合村并居背景下農(nóng)民權(quán)益保障困境探析

各地在合村并居過程中關(guān)于農(nóng)民權(quán)益問題進(jìn)行了有益的探索，但在實(shí)踐中仍存在很多問題，農(nóng)民權(quán)益無法得到充分保障。

（一）農(nóng)民意愿得不到充分尊重，農(nóng)民“話語權(quán)”難行使

合村并居政策宣傳不到位，未充分聽取農(nóng)民意見、尊重農(nóng)民意愿是農(nóng)民權(quán)益無法有效保障的問題所在。因?qū)ο嚓P(guān)政策缺乏了解，在政策告知及需求表達(dá)階段阻斷了農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的行使和表達(dá)訴求的途徑，新社區(qū)的建設(shè)方案、建設(shè)時(shí)間、補(bǔ)償措施及標(biāo)準(zhǔn)等無法及時(shí)了解，社區(qū)選址、建設(shè)方式等與農(nóng)民切身相關(guān)的重要內(nèi)容無法參與決策，再加之政府在合村并居過程中一貫強(qiáng)勢(shì)的地位，農(nóng)民的合理訴求表達(dá)困難?？傊?，現(xiàn)有的利益訴求表達(dá)途徑難以使農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，拆舊建新負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民主動(dòng)退出積極性不高

如何對(duì)農(nóng)民進(jìn)行拆遷補(bǔ)償與農(nóng)民利益切身相關(guān)。合村并居補(bǔ)償項(xiàng)目一般由相關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)估確定，但評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并未公布，實(shí)踐中政府往往主導(dǎo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，相關(guān)機(jī)構(gòu)并未實(shí)際參與。同時(shí)，城鄉(xiāng)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，城市房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)作為賠償參考，農(nóng)村拆遷補(bǔ)償依據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即使房屋面積較城市房屋大，賠償標(biāo)準(zhǔn)也低于城市。以濱州市袁家村為例，袁家村拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為正房500～700元/m2，偏房200～300元/m2，安置房的置換價(jià)格為1 100元/m2，不足部分按1 800元/m2的價(jià)格置換。拆舊建新后，農(nóng)民舊房的拆遷補(bǔ)償價(jià)格與新房差價(jià)大，農(nóng)民要在拆遷補(bǔ)償款的基礎(chǔ)上負(fù)擔(dān)新房的差價(jià)，這也加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

合村并居使農(nóng)民生活整體上得到了改善，但也加重了部分家庭在該過程中的生活負(fù)擔(dān)。根據(jù)一項(xiàng)針對(duì)河南23個(gè)社區(qū)367戶的調(diào)研結(jié)果顯示，62.3%的家庭（182戶）因拆舊建新發(fā)生民間借貸，這也削弱了其擴(kuò)大再生產(chǎn)及應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)的能力。集中居住導(dǎo)致農(nóng)民生活成本普遍提高，其主要是因?yàn)樗姎?、物業(yè)管理費(fèi)用等的增加和食品開支增加，前者占增加總額的比例為56.5%、后者占增加額的比例為36%。因合村并居產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性的差異降低了農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地，配合政府合村并居政策的積極性。

（三）社保安置體系、配套設(shè)施不健全，農(nóng)民生活缺少保障

完善的社保安置體系、健全的配套設(shè)施是農(nóng)民合村并居后生活得以保障的關(guān)鍵。合村并居后，農(nóng)民進(jìn)入樓房，除工作方式外，生活等方面與城鎮(zhèn)居民無異，但養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社保政策跟進(jìn)緩慢，城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)最低生活保障制度依然是雙軌制，現(xiàn)有社會(huì)保障制度覆蓋面窄，不能有效保障農(nóng)民生活。

資金是支撐合村并居工程能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵，關(guān)系到農(nóng)民安置和社保工作的順利進(jìn)行。目前一些地區(qū)推進(jìn)合村并居政策的原因之一是通過該工程釋放集體建設(shè)用地，通過出讓緩解債務(wù)危機(jī)，這也導(dǎo)致資金難以及時(shí)到位，農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償不能落實(shí)，社會(huì)保障難以順利進(jìn)行。

社保安置監(jiān)督機(jī)制不健全，也是農(nóng)民社會(huì)保障難以落實(shí)的重要原因。合村并居過程中因強(qiáng)拆以及社會(huì)保障問題引發(fā)的沖突時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民上訪事件不斷，根本原因是合村并居過程中并未完善建立有效的監(jiān)督機(jī)制來確保安置工作的順利進(jìn)行。

（四）農(nóng)村生產(chǎn)方式單一，農(nóng)民轉(zhuǎn)型難度大

我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出以小麥、玉米等農(nóng)作物為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益偏低，農(nóng)作物的種植、流通、加工等各環(huán)節(jié)并未實(shí)現(xiàn)有效鏈接，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式分散，規(guī)模化程度有限。

受生產(chǎn)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等的影響，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員數(shù)量不斷減少，受教育水平不高。2015年以來，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的受教育人數(shù)開始大幅度下降。普通高中、?？?、本科和研究生下降比例分別為94.27%、94.19%、94.67%、94.53%，其中下降比重最大的分別為本科和研究生，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)人員受教育程度普遍偏低，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。合村并居后，農(nóng)民的居住環(huán)境得到了改善，但受自身教育水平等條件限制，務(wù)農(nóng)、務(wù)工等生產(chǎn)生活方式并未改變，農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)過渡仍存在很大難度。

二、合村并居背景下農(nóng)民權(quán)益保障路徑完善對(duì)策

針對(duì)合村并居中阻礙農(nóng)民權(quán)益保障的問題，為更好地構(gòu)建和完善權(quán)益保障體系，需要基于現(xiàn)階段實(shí)際情況探索適合我國國情的發(fā)展道路。

（一）尊重農(nóng)民主體性，保障農(nóng)民充分行使“話語權(quán)”

及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開各地合村并居方案并允許農(nóng)民充分參與，不僅是保障農(nóng)民的合法權(quán)利，也能提升農(nóng)民配合政府政策實(shí)行的積極性。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)圍繞合村并居項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)方式等內(nèi)容，建立村民參與的規(guī)范化程序，通過組建合村并居農(nóng)戶的民主議事機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在政策告知及農(nóng)民需求表達(dá)階段，通過農(nóng)村廣播、入戶宣傳等形式，使農(nóng)戶對(duì)合村并居的政策、拆遷方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及新社區(qū)建設(shè)等方面有詳盡了解，農(nóng)民有權(quán)對(duì)已有的拆遷、安置方案提出意見或建議。同時(shí)，有關(guān)重要事項(xiàng)決策，以村民會(huì)議為載體，召集村民代表對(duì)新社區(qū)地址、建設(shè)方式和工期等內(nèi)容進(jìn)行表決，并對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行公示。在合村并居項(xiàng)目建設(shè)過程中，建立和完善監(jiān)督程序，建立以村民代表為成員的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村民代表監(jiān)督為主，全體村民監(jiān)督為輔，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行全面監(jiān)督。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，除進(jìn)行第三方評(píng)估外，應(yīng)結(jié)合監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)督意見以及受益農(nóng)戶的滿意度調(diào)查結(jié)果，對(duì)合村并居項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)估，進(jìn)而最大限度保障農(nóng)戶利益。

（二）制定合理的補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民合村并居積極性

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理關(guān)系到農(nóng)民是否自愿主動(dòng)配合政府合村并居政策，也與農(nóng)民切身利益相關(guān)，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為合村并居中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題。應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的拆遷和房屋置換體系，參照城市拆遷的賠償標(biāo)準(zhǔn)制定合理的農(nóng)村房屋補(bǔ)償機(jī)制，將宅基地、房屋、地上附屬物、院子等均納入拆遷補(bǔ)償范圍。制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，全面考慮農(nóng)民對(duì)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等訴求，使得法律法規(guī)和制度規(guī)定能最大限度保障農(nóng)民的應(yīng)得利益。

宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及其集體的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶的切身利益。2018年中央“一號(hào)文件”提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，要以“三權(quán)分置”改革為契機(jī)，通過宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)農(nóng)民的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，可以有效解決農(nóng)村合村并居過程中的土地權(quán)屬糾紛，化解矛盾。同時(shí)，允許宅基地使用權(quán)的自愿有償退出，農(nóng)民可以將宅基地在一定期限內(nèi)退回給集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體向房屋受讓人出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，其間獲得的收益分配由村集體和退出宅基地的農(nóng)民自行協(xié)商確定。對(duì)于主動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民，村集體可以給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，從而激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)退回宅基地使用權(quán)。通過這一措施，不僅可以使農(nóng)民獲得額外的收益，村集體經(jīng)濟(jì)收益的增加也可以為基層服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

（三）健全完善農(nóng)民社保安置體系，保障農(nóng)民基本生活

做好農(nóng)民合村并居過程中的安置工作，制度保障是第一位的，以制度為基礎(chǔ)，建立健全覆蓋農(nóng)民社會(huì)保障各方面的法律體系。在法律法規(guī)法規(guī)制定方面，充分聽取各方尤其是農(nóng)民意見，考慮好農(nóng)民訴求，同時(shí)，農(nóng)民上樓后，其生活方式與城鎮(zhèn)居民無異，但社會(huì)保障水平與城鎮(zhèn)居民仍存在差距。因此，提高農(nóng)民的社保標(biāo)準(zhǔn)，從醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生活等多方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全方位保障，使其社保水平能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障其基本生活。

提高農(nóng)民社保標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建全面覆蓋農(nóng)民生活的社保體系，資金是最重要的一環(huán)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社保的繳納采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，融合了三個(gè)籌資渠道，地方政府是合村并居工程的主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在制定關(guān)于拆遷安置項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算時(shí)，專項(xiàng)列支被征地農(nóng)民社保資金;在政府專項(xiàng)資金補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，村集體應(yīng)將部分集體資產(chǎn)投入農(nóng)村社會(huì)保障資金籌集中，以減輕農(nóng)民的社保壓力;農(nóng)民作為農(nóng)村社保的直接受益者，可從安置補(bǔ)償款中負(fù)擔(dān)一定比例的社保資金，三方協(xié)調(diào)才能更好地拓寬農(nóng)民的社會(huì)保障渠道。

社保制度的運(yùn)行中監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的不健全是導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損害的重要原因，應(yīng)當(dāng)從法律層面給予現(xiàn)有監(jiān)督管理制度以強(qiáng)制力的保障，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)和問責(zé)范圍。同時(shí)，發(fā)揮有關(guān)監(jiān)督部門的作用，對(duì)社保制度和政策的落實(shí)情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，重點(diǎn)聽取和收集農(nóng)民的意見和建議，在此基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定，保證社保制度順利運(yùn)行。

（四）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，多途徑保障農(nóng)民權(quán)益

以就業(yè)促保障，完善現(xiàn)有就業(yè)服務(wù)理念和管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化就業(yè)，逐漸完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則，加強(qiáng)針對(duì)農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，在就業(yè)信息、就業(yè)政策宣傳和市場(chǎng)職位介紹等方面實(shí)現(xiàn)公平對(duì)待。同時(shí)，加大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，從制度層面保障農(nóng)民公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，以農(nóng)村城鎮(zhèn)化推進(jìn)為契機(jī)，以農(nóng)村合作社為載體，集中現(xiàn)有土地，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在政府政策指導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。以農(nóng)村合作社為橋梁，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形成“公司+合作社”“公司+合作社+農(nóng)戶”“公司+基地+農(nóng)戶”的對(duì)接模式，減少農(nóng)民的生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)到消費(fèi)的直接對(duì)接;利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，讓互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行有效對(duì)接，通過線上農(nóng)產(chǎn)品宣傳、銷售，多途徑拓寬農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售及消費(fèi)途徑;完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，最大限度地保護(hù)合村并居后農(nóng)民的合法權(quán)益。

結(jié)語

農(nóng)民是合村并居過程中的“利益讓渡者”，在該過程中，其合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。隨著合村并居的不斷推進(jìn)以及十九大“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出，農(nóng)民合法權(quán)益的保障不僅關(guān)系到其切身利益，更關(guān)系到國家、社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在合村并居過程中的有效安置，并在該過程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的合法權(quán)益，切實(shí)提高農(nóng)民生活水平。為有效保障農(nóng)民的應(yīng)得利益，應(yīng)以制度保障為基礎(chǔ)，農(nóng)民充分參與了解政策和決策，制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)構(gòu)建完善的社保安置體系，使農(nóng)民得到妥善安置。此外，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，才能保證合村并居過程中農(nóng)民的權(quán)益。

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[責(zé)任編輯 毛 羽]