彰武縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度建設(shè)成效淺析

王慧新

（國(guó)有彰武縣勝利林場(chǎng)，遼寧 阜新 123221）

彰武縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度從2005年開(kāi)始啟動(dòng)，截至2019 年，累計(jì)完成公益林補(bǔ)償面積106 667 hm2，補(bǔ)償資金10 800 萬(wàn)元。全縣現(xiàn)有公益林面積88 333 hm2，其中，國(guó)家公益林面積41 400 hm2，省級(jí)公益林面積46 933 hm2。目前，公益林補(bǔ)償面積76 700 hm2，其中國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償面積39 967 hm2，省級(jí)公益林補(bǔ)償面積36 733 hm2。分布在全縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)國(guó)有林場(chǎng)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度實(shí)施以來(lái)，全縣的護(hù)林隊(duì)伍逐漸建立起來(lái)，配備了先進(jìn)的護(hù)林防火設(shè)備，使森林資源管護(hù)工作走上了依法治林的軌道，對(duì)加快全縣林業(yè)生態(tài)建設(shè)、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、保障林業(yè)建設(shè)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提供了強(qiáng)有力的政策支持。生態(tài)補(bǔ)償惠農(nóng)資金直接補(bǔ)償林農(nóng)，維護(hù)了廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，增加了農(nóng)民收入，對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有十分重要的意義。

1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度建設(shè)成效

1.1 建立規(guī)范的管護(hù)制度和資金管理制度

縣級(jí)林業(yè)主管理部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)有林場(chǎng)建立規(guī)范的管護(hù)制度、管護(hù)公約以及人員考核制度、獎(jiǎng)懲制度、考勤制度、巡護(hù)制度等，進(jìn)一步規(guī)范管護(hù)人員管護(hù)行為。管護(hù)人員名冊(cè)齊全，沒(méi)有人員缺失現(xiàn)象，做到出勤有登記，巡山有記錄。在資金管理方面，縣級(jí)林業(yè)主管部門制定了補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則，明確了管護(hù)補(bǔ)償和到戶補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了補(bǔ)助資金的使用與管理，保障了公益林管護(hù)工作的健康開(kāi)展和補(bǔ)償資金的有效使用。

1.2 規(guī)范管護(hù)隊(duì)伍提高管護(hù)質(zhì)量

全縣公益林管護(hù)采取專職管護(hù)和委托管護(hù)方式，聘任護(hù)林員330人，監(jiān)管員62人。其中，專職護(hù)林員117 人，委托護(hù)林員213 人。護(hù)林員和監(jiān)管員履行聘任、審批、解聘程序，提高了管護(hù)隊(duì)伍人員素質(zhì)和公益林管護(hù)質(zhì)量。

全縣納入補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林全部簽訂了管護(hù)合同，有力地保障了公益林的全面管護(hù)。管護(hù)單位與各管護(hù)區(qū)域的護(hù)林員、監(jiān)管員簽訂了管護(hù)合同和監(jiān)管合同，縣林業(yè)主管部門與管護(hù)單位簽訂管護(hù)合同。公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者為個(gè)人的，林權(quán)所有者與護(hù)林、監(jiān)管人員簽訂委托管護(hù)協(xié)議書(shū)。

各單位護(hù)林員能夠按照崗位責(zé)任制認(rèn)真履行職責(zé)，有效制止了毀林開(kāi)荒、打柴、放牧、挖土等行為，避免發(fā)生盜伐、濫伐林木事件。護(hù)林員接受和服從監(jiān)管員指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查，定期向監(jiān)管員匯報(bào)工作，做好巡山記錄。監(jiān)管員能夠依法對(duì)監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)公益林進(jìn)行監(jiān)管，經(jīng)常對(duì)所監(jiān)管的護(hù)林員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管護(hù)質(zhì)量監(jiān)督，經(jīng)常深入現(xiàn)地對(duì)護(hù)林員管護(hù)的小班進(jìn)行檢查，按時(shí)考核護(hù)林員的工作完成情況，并做好巡查記錄，使公益林的管護(hù)得到了切實(shí)保證。

1.3 確保直補(bǔ)到戶資金真正惠及于民

森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金直補(bǔ)到戶工作作為農(nóng)村林業(yè)改革開(kāi)展以來(lái)的重大惠農(nóng)舉措。2010年以來(lái)，全縣累計(jì)發(fā)放公益林直補(bǔ)到戶惠民資金5 240萬(wàn)元，累計(jì)直補(bǔ)農(nóng)戶20余萬(wàn)戶。

1.4 公益林監(jiān)測(cè)取得明顯成效

公益林監(jiān)測(cè)是生態(tài)公益林管理的重要組成部分。從2015年開(kāi)始，彰武縣開(kāi)展了國(guó)家級(jí)公益林資源監(jiān)測(cè)工作，2017 年新增設(shè)了省級(jí)公益林監(jiān)測(cè)樣本。目前，現(xiàn)有公益林監(jiān)測(cè)面積1 209.1 hm2，監(jiān)測(cè)點(diǎn)分布8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)國(guó)有林場(chǎng)59個(gè)小班。通過(guò)公益林監(jiān)測(cè)工作的實(shí)施，彰武縣組建了一支專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，定期對(duì)監(jiān)測(cè)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高監(jiān)測(cè)人員技術(shù)水平，確保了監(jiān)測(cè)質(zhì)量和效果。通過(guò)公益林監(jiān)測(cè)工作的實(shí)施，分析生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀，發(fā)展變化趨勢(shì)，研究森林生態(tài)環(huán)境變化動(dòng)態(tài)，摸清生態(tài)公益林資源家底和科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)公益林資源質(zhì)量，為編制生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)方案、公益林生態(tài)補(bǔ)償考核、森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和林業(yè)炭匯計(jì)量提供數(shù)據(jù)支撐，對(duì)提高生態(tài)公益林資源經(jīng)營(yíng)管理水平，鞏固生態(tài)公益林建設(shè)成效具有重要意義。

2 主要經(jīng)驗(yàn)及做法

2.1 加大領(lǐng)導(dǎo)力度，責(zé)任落實(shí)到人

由于森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是對(duì)公益林所有者進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償?shù)馁Y金，因此資金的發(fā)放必須實(shí)事求是，縣林業(yè)局針對(duì)該項(xiàng)問(wèn)題召開(kāi)了動(dòng)員大會(huì)，明確落實(shí)了上級(jí)部門的資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時(shí)針對(duì)本縣實(shí)際落實(shí)了具體任務(wù)指標(biāo)、發(fā)放步驟和注意事項(xiàng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了直補(bǔ)資金發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)小組，具體組織落實(shí)發(fā)放工作，責(zé)任到人，確保發(fā)放資金不出問(wèn)題。

2.2 多管齊下，政策宣傳有方

森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作是一項(xiàng)陽(yáng)光工程，工作開(kāi)展中堅(jiān)持公開(kāi)公平公正的原則，各級(jí)部門充分認(rèn)識(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的重要意義，把握興林惠農(nóng)的林業(yè)精髓，通過(guò)印發(fā)政策宣傳單、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、科普之冬、答疑解惑等多種形式宣傳生態(tài)效益補(bǔ)償政策，普及林業(yè)政策法規(guī)，促進(jìn)公益林建設(shè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

2.3 以事實(shí)為依據(jù)，組織開(kāi)展到戶補(bǔ)償工作

在直補(bǔ)到戶工作中，工作組人員深入村組、農(nóng)戶，實(shí)地做好調(diào)查，認(rèn)真核準(zhǔn)公益林面積到林班、小班及邊界四至，在核實(shí)面積的基礎(chǔ)上認(rèn)真確定該小班的權(quán)屬、公益林級(jí)別、林主及有效證件，做到發(fā)放有依有據(jù)。通過(guò)預(yù)算、登記、公示、建立臺(tái)賬、發(fā)放領(lǐng)取、存檔六個(gè)步驟落實(shí)直補(bǔ)到戶資金發(fā)放工作。

2.4 采取有力措施，確保生態(tài)效益補(bǔ)償制度順利開(kāi)展

為切實(shí)加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，確保惠民資金直補(bǔ)到戶，從2010年開(kāi)始，縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作采取承諾制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為承諾主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為第一負(fù)責(zé)人，財(cái)政所長(zhǎng)、林業(yè)站長(zhǎng)為具體承辦人，簽訂到戶補(bǔ)償承諾書(shū)。承諾書(shū)中明確補(bǔ)償對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，資金發(fā)放、領(lǐng)取依據(jù)及金額，明確了相關(guān)人員責(zé)任。承諾書(shū)一式三份存檔，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所一份、林業(yè)站一份，縣生態(tài)部門一份。此項(xiàng)措施的采取，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這項(xiàng)工作重視程度，加大了政府行為的工作力度，保證惠民資金真正惠及于民。

2.5 實(shí)施目標(biāo)管理考核，確保完成任務(wù)指標(biāo)

縣林業(yè)主管部門將生態(tài)公益林建設(shè)和管理工作納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站目標(biāo)管理考核，對(duì)管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、到戶補(bǔ)償、資源管理等方面完成情況量化評(píng)定，實(shí)行考核打分，更好地促進(jìn)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金制度的實(shí)施，保證各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)的全面完成。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，林農(nóng)重視程度不夠

2005 年以來(lái)，公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，但由于全國(guó)范圍內(nèi)公益林補(bǔ)償范圍較大，生態(tài)脆弱程度不同，對(duì)于遼寧省來(lái)說(shuō)，公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高。目前，直補(bǔ)到戶資金最高標(biāo)準(zhǔn)只有236.25 元/hm2，相對(duì)于農(nóng)業(yè)收入差距較大。所以，林農(nóng)對(duì)公益林補(bǔ)償制度不夠重視，對(duì)公益林的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。

3.2 補(bǔ)償數(shù)據(jù)庫(kù)變更不及時(shí)

從2019年開(kāi)始，全縣的國(guó)家公益林補(bǔ)償面積從471 333 hm2減少到39 967 hm2，減少部分為數(shù)據(jù)庫(kù)中的無(wú)立木林地和宜林地。經(jīng)過(guò)核實(shí)，有的林地現(xiàn)狀確實(shí)是有林地，數(shù)據(jù)庫(kù)未及時(shí)變更。

公益林補(bǔ)償資金下?lián)芤罁?jù)補(bǔ)償數(shù)據(jù)庫(kù)，補(bǔ)償資金兌現(xiàn)依據(jù)是農(nóng)戶的土地臺(tái)賬或承包合同等，公益林補(bǔ)償建檔立卡的過(guò)程中，出現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)中的面積與農(nóng)戶實(shí)際承包的面積不相符的現(xiàn)象，有的農(nóng)戶實(shí)際承包面積大于數(shù)據(jù)庫(kù)面積，有的農(nóng)戶實(shí)際承包面積小于數(shù)據(jù)庫(kù)面積，為直補(bǔ)到戶工作造成一定矛盾。

3.3 資源調(diào)整存在局限性

按照《遼寧省國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定和管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林，原則上不得調(diào)出”。國(guó)有林場(chǎng)部分所處地理位置優(yōu)越適合以發(fā)揮林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益為主的林地被劃為國(guó)家公益林，部分處于生態(tài)薄弱地區(qū)的適合以發(fā)揮生態(tài)效益為主的林地被劃為商品林，國(guó)有林場(chǎng)提出調(diào)整申請(qǐng)，但卻不符合規(guī)定。

4 解決問(wèn)題的對(duì)策建議

4.1 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)

隨著農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的不斷上升，廣大林農(nóng)顧小利而忘大益的思想越來(lái)越嚴(yán)重，只有通過(guò)廣泛的政策宣傳，不斷提高生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予林權(quán)所有者合理的生態(tài)補(bǔ)償，才能夠增強(qiáng)農(nóng)民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，有利于解決林農(nóng)矛盾。

4.2 以事實(shí)為依據(jù)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償

建議在生態(tài)公益林補(bǔ)償資金下?lián)芮?，由各地區(qū)以林地實(shí)際現(xiàn)狀為依據(jù)進(jìn)行申報(bào)，對(duì)符合補(bǔ)償規(guī)定的地塊全部給予補(bǔ)償。

4.3 實(shí)行生態(tài)評(píng)估，科學(xué)管理公益林資源

在國(guó)家公益林管理過(guò)程中，對(duì)出現(xiàn)的區(qū)劃界定不合理、經(jīng)營(yíng)利用方向矛盾等問(wèn)題要區(qū)別對(duì)待，可以建立生態(tài)評(píng)估機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有林地進(jìn)行實(shí)地評(píng)估，提出最佳的經(jīng)營(yíng)管理方案，正確解決國(guó)家公益林區(qū)劃界定和管理中的矛盾，充分發(fā)揮森林生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

5 總體性評(píng)價(jià)

森林生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)補(bǔ)償制度體系的重要組成部分[1]。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既是有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的緊迫需要,也是建立和諧社會(huì)的重要措施,具有重要的戰(zhàn)略意義[2]。彰武縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度自2005年實(shí)施以來(lái)，取得了顯著成效。資源管護(hù)制度和資金管理制度的建立，保障了公益林管護(hù)工作的健康開(kāi)展和補(bǔ)償資金的有效使用；管護(hù)隊(duì)伍素質(zhì)和管護(hù)質(zhì)量不斷提高以及公益林監(jiān)測(cè)工作的有效開(kāi)展，有效地保護(hù)了生態(tài)公益林資源；直補(bǔ)到戶資金真正惠及于民，更是興林富農(nóng)政策的具體表現(xiàn)。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的實(shí)施，鞏固了生態(tài)建設(shè)成果，保障了廣大林農(nóng)的合法權(quán)益，對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有十分重要的意義。