公路養(yǎng)護市場化運作的必要性及管理研究

杜永剛

（甘肅省定西公路事業(yè)發(fā)展中心，甘肅定西 743000）

0 引言

公路養(yǎng)護工作是公路管理中的重中之重，做好公路的養(yǎng)護工作，能有效延長各類公路的使用壽命，減少公路維修成本，而且公路建設(shè)對于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展也有舉足輕重的作用。在做好公路建設(shè)工作的基礎(chǔ)上也應(yīng)該重視和加強公路養(yǎng)護工作。從目前來看，我國公路養(yǎng)護工作在部分領(lǐng)域?qū)⒐佛B(yǎng)護工作進行了外包，交由企業(yè)具體負責(zé)日常養(yǎng)護工作，這是推動公路市場化改革的第一步。但是從市場經(jīng)濟發(fā)展的角度來講，盡管目前在公路養(yǎng)護市場化改革當(dāng)中已經(jīng)進行了積極的推動，并且有著不錯的成效，但是對比市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，依然沒有真正地實現(xiàn)公路養(yǎng)護工作的市場化。而傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護模式的效率比較低、養(yǎng)護不到位或養(yǎng)護質(zhì)量難以把控等諸多問題，在這種情況下有必要建立公路養(yǎng)護市場化機制，通過引導(dǎo)社會企業(yè)的參與，提高公路養(yǎng)護能力與水平。

1 公路養(yǎng)護市場化改革的基礎(chǔ)理論分析

1.1 我國公路建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀

公路是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的必要條件，有句話說得好“要想富、先修路”，意思就是公路是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要條件，只有公路建設(shè)水平不斷提升，才能利用公路這一國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大動脈，有效的促進經(jīng)濟元素的交流，促進商品和資本的流動。改革開放以后，我國提出建立了市場化機制，伴隨著市場化機制的到來，公路工程建設(shè)也迎來了一個難得的黃金期。經(jīng)濟發(fā)展水平的逐漸提升，政府可以拿出更多的財政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中也包括各類公路建設(shè)工程的建設(shè)[1]。而公路工程可以為各種經(jīng)濟發(fā)展因素在市場內(nèi)的快速流通創(chuàng)造良好的條件，對促進經(jīng)濟社會的發(fā)展具有非常重要的意義和作用。

1.2 公路養(yǎng)護工作的概念及其重要性

1.2.1 公路養(yǎng)護的概念

公路養(yǎng)護是公路管理當(dāng)中經(jīng)常提到的一個概念，所謂的公路養(yǎng)護，是指由公路養(yǎng)護責(zé)任企業(yè)對公路進行保養(yǎng)和維護，使公路在設(shè)計的使用周期之內(nèi)，處于良好的使用狀態(tài)，滿足交通通行的需求。公路養(yǎng)護工作，主要是對路面破壞的部分進行修復(fù)，工作人員通過各種修復(fù)措施，來確保其使用質(zhì)量能夠達到規(guī)定的標準和要求。

1.2.2 公路養(yǎng)護工作的重要性

公路養(yǎng)護工作是為了確保公路處于良好的使用狀態(tài)。公路在建成并投入使用后，受氣候和車輛通行等多種因素的影響，可能會出現(xiàn)一些損壞，一旦出現(xiàn)損壞，公路的使用壽命就會下降，通車狀況也會受到影響。比如說路面出現(xiàn)了沉陷、路面破損等這些質(zhì)量問題都是嚴重的安全隱患，車輛在高速行駛的過程中，如果經(jīng)過這些破損區(qū)域，可能會導(dǎo)致車輛失控，最終造成嚴重的交通事故，所以公路養(yǎng)護工作也是預(yù)防和減少各類交通事故發(fā)生的有效措施。這種情況下通過各種形式的養(yǎng)護管理措施使其恢復(fù)到原來的使用狀態(tài)，這是確保公路通車質(zhì)量和公路使用壽命能夠達到預(yù)期設(shè)計標準和要求的關(guān)鍵要素[2]。

2 公路養(yǎng)護市場化改革的必要性

2.1 市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

就目前來看，我國公路市場化改革仍然處在一個探索的階段，還沒有建立起一個完善的公路養(yǎng)護市場。在現(xiàn)有的公路養(yǎng)護工作當(dāng)中，主要是以公路養(yǎng)護責(zé)任部門為主，一般情況下各地的公路局負責(zé)公路的日常養(yǎng)護工作。而這種傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護模式，其實效率是比較低下的，存在的問題日益突出。

一方面公路養(yǎng)護是一項非常專業(yè)的工作，而公路管理部門并非是專業(yè)的公路養(yǎng)護機構(gòu)，雖然在其下屬部門設(shè)置當(dāng)中，也會設(shè)立專門的公路養(yǎng)護部門以及與之對應(yīng)的養(yǎng)護隊伍，但是在整體養(yǎng)護工作中仍然存在一定的不足。

另一方面，在公路養(yǎng)護市場化改革當(dāng)中，一些地區(qū)雖然進行了一些有益的探索，但是整體上來看，公路養(yǎng)護市場化仍然處在一個初始階段，在這種情況下根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，繼續(xù)深入推動公路養(yǎng)護市場化改革，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求[3]。

2.2 提高公路養(yǎng)護能力與水平的必然選擇

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對公路養(yǎng)護工作提出了更高的標準和要求，尤其是在公路通車里程日益增加、公路建設(shè)技術(shù)日益復(fù)雜化的情況下，更凸顯了公路養(yǎng)護工作的重要性。在這種情況下，要想做好公路養(yǎng)護工作，必須進一步提高公路養(yǎng)護能力與水平。從前面的分析當(dāng)中可以看出，下游的公路養(yǎng)護機制主要是以公路局等責(zé)任為企業(yè)，這些責(zé)任企業(yè)負責(zé)公路的建設(shè)和管理工作，也負責(zé)公路的養(yǎng)護工作。但是受傳統(tǒng)管理思想和管理模式的制約，公路養(yǎng)護能力和水平與養(yǎng)護員工作之間的矛盾日益突出。

因為在傳統(tǒng)的管理模式之下存在著大量的資源浪費問題，更重要的是養(yǎng)護能力和水平缺乏有效的監(jiān)督和競爭機制，彼此之間沒有明確的責(zé)任范圍和工作內(nèi)容，養(yǎng)護的及時性都存在明顯的不足?，F(xiàn)有的公路養(yǎng)護模式，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前公路養(yǎng)護工作的發(fā)展需要。而市場化機制都能夠有效的解決這些問題，因為通過市場化機制可以建立一個競爭機制，在競爭當(dāng)中迫使企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中不斷提高自身的養(yǎng)護能力與水平。

同時，對參與公路養(yǎng)護的相關(guān)責(zé)任人員來說，公路養(yǎng)護工作也不再是一個鐵飯碗，企業(yè)可以通過建立更加科學(xué)完善的養(yǎng)護管理制度，對他們的養(yǎng)護工作質(zhì)量進行有效的監(jiān)督，借助于內(nèi)外監(jiān)督體系，迫使他們在公路養(yǎng)護工作當(dāng)中能夠更好地履行自己的工作職責(zé)。

3 公路養(yǎng)護市場化改革的具體實施

3.1 公路養(yǎng)護市場化改革的基本框架

公路養(yǎng)護市場化改革的核心內(nèi)容是由政府及其相關(guān)主管部門推出公路養(yǎng)護市場機制，將公路養(yǎng)護工作完全交給專業(yè)的企業(yè)來負責(zé)。政府在公路養(yǎng)護工作中只負責(zé)養(yǎng)護監(jiān)督管理，通過制度建設(shè)明確公路養(yǎng)護市場的進入門檻以及相關(guān)法律制度建設(shè)等，負責(zé)對公路養(yǎng)護企業(yè)的養(yǎng)護質(zhì)量和履職情況進行監(jiān)督。

在這一過程中，公路養(yǎng)護相關(guān)主管部門應(yīng)該將其下屬的公路養(yǎng)護機構(gòu)進行改制，以這些公路養(yǎng)護機構(gòu)為基礎(chǔ)，將其改制為公路養(yǎng)護企業(yè)，這些企業(yè)在公平公正的條件之下參與公路養(yǎng)護市場競爭。同時，國家相關(guān)部門應(yīng)該通過法律法規(guī)的制定進一步明確公路養(yǎng)護市場的進入門檻，只要符合規(guī)定的標準和要求，各類投資企業(yè)就可以開設(shè)專業(yè)的公路養(yǎng)護企業(yè)。當(dāng)然，具備公路養(yǎng)護資質(zhì)的公路施工建設(shè)企業(yè)也可以參與公路養(yǎng)護市場競爭，借助于他們的專業(yè)優(yōu)勢和能力，推動公路養(yǎng)護市場化改革不斷深入。在市場化形式上，可以采用委托、招投標和外包等形式進行，其中這三種形式之下責(zé)任企業(yè)不僅是政府及相關(guān)主管部門，也可以是公路的具體運營企業(yè)。另外，在公路養(yǎng)護市場化改革當(dāng)中，公路附屬設(shè)施的市場化也可以同步進行，從而進一步擴大公路養(yǎng)護市場化改革的范圍，為各類企業(yè)參與公路養(yǎng)護行業(yè)競爭創(chuàng)造良好的條件。

3.2 公平公正市場化環(huán)境的構(gòu)建

在公路養(yǎng)護市場化改革的過程中，關(guān)鍵是要建立一個公平公正的市場環(huán)境，要為所有的企業(yè)參與公路養(yǎng)護市場競爭創(chuàng)造平等的機會。在這一過程中需要注意以下幾點。

3.2.1 明確公路養(yǎng)護市場進入標準

公路養(yǎng)護工作是一項非常復(fù)雜系統(tǒng)的工作，對養(yǎng)護企業(yè)的養(yǎng)護技術(shù)能力水平、人才儲備和機械設(shè)備等要求比較高，如果不明確公路養(yǎng)護市場進入標準及養(yǎng)護能力標準，可能會影響公路養(yǎng)護市場的健康發(fā)展，也會影響公路養(yǎng)護的實際質(zhì)量，對公路的運營發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

為了解決這個問題，在公路養(yǎng)護工作當(dāng)中，國家要通過立法或者是建立相關(guān)法規(guī)的形式，進一步明確公路養(yǎng)護市場企業(yè)的進入標準。比如說必須具備公路養(yǎng)護的資質(zhì)條件、各類人才的儲備、公路養(yǎng)護設(shè)備及其類型和數(shù)量、公路養(yǎng)護的技術(shù)能力和水平等。只有明確了這一標準，才能進一步明確相關(guān)市場企業(yè)設(shè)立標準，才能讓市場企業(yè)的公路養(yǎng)護能力和水平都能夠達到規(guī)定的標準和要求。在這一過程中，一般情況下具備公路施工建設(shè)資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)，都具備公路養(yǎng)護的資質(zhì)和條件，這類企業(yè)可以直接參與公路養(yǎng)護市場競爭。新設(shè)立企業(yè)必須經(jīng)過國家相關(guān)主管部門的審核以后，才能參與公路養(yǎng)護市場競爭。當(dāng)然公路建設(shè)標準越高，對養(yǎng)護參與的企業(yè)資質(zhì)和能力的要求也會越高，這一點必須在相關(guān)法律法規(guī)的制定過程中加以明確。

3.2.2 以招投標為核心的市場參與機制

我國公共工程的施工建設(shè)基本上都是國家和地方政府投資的，所以公路養(yǎng)護市場主要掌握在國家政府當(dāng)中。在這種情況下要想推動公路養(yǎng)護工作，關(guān)鍵是要將這些公路養(yǎng)護項目推向市場化。在這一過程中招投標無疑是公路養(yǎng)護市場化改革的關(guān)鍵，通過公開招標的方式，能為各類企業(yè)參與公路養(yǎng)護市場競爭創(chuàng)造必要的條件和機會。所以公路養(yǎng)護市場化改革當(dāng)中，各類公路養(yǎng)護項目的養(yǎng)護責(zé)任企業(yè)的確定，原則上應(yīng)該通過招投標的方式進行。就是由政府及相關(guān)責(zé)任部門負責(zé)招標所有具備公路養(yǎng)護資質(zhì)條件的企業(yè)，根據(jù)自己的狀況參與投標，政府及相關(guān)責(zé)任部門可以建立一個評標團隊，對各個企業(yè)的標書內(nèi)容進行評價，從中選擇出最合適的企業(yè)負責(zé)公路養(yǎng)護項目的具體養(yǎng)護工作。

在這種模式之下，可以為所有的公路養(yǎng)護企業(yè)創(chuàng)造一個公開參與的機會。當(dāng)然，還需要考慮的是一些中小型公共養(yǎng)護項目自身涉及的資金規(guī)模比較小，如果采用招投標的方式進行費時費力，這種情況下可以采用委托或者是承包的方式進行。所謂的委托是指政府在所有具備公路養(yǎng)護資質(zhì)的企業(yè)當(dāng)中進行遴選，從中選擇一個養(yǎng)護能力比較強、養(yǎng)護質(zhì)量比較高、養(yǎng)護服務(wù)價格相對比較合理的企業(yè)進行合作，在此基礎(chǔ)上，為所有的養(yǎng)護企業(yè)參與公路養(yǎng)護市場競爭創(chuàng)造參與的機會。當(dāng)然，外包可以是部分外包和全部外包。

3.3 公路養(yǎng)護市場化改革之下政府相關(guān)責(zé)任企業(yè)職能的改革

在公路養(yǎng)護市場化改革的同時，政府等相關(guān)責(zé)任企業(yè)的職能也必須進行相應(yīng)的調(diào)整。具體來說包括以下幾點。

第一，公路養(yǎng)護市場化改革相關(guān)法律法規(guī)的制定和優(yōu)化，這一點是政府局相關(guān)主管部門的一項非常重要的職責(zé)，制定相關(guān)法律法規(guī)，是為了約束和規(guī)范相關(guān)競爭企業(yè)的行為，進一步明確養(yǎng)護責(zé)任企業(yè)與政府及其相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，確保公路養(yǎng)護市場化改革目標實現(xiàn)和公路養(yǎng)護行業(yè)健康發(fā)展的必要條件。

第二，對公路養(yǎng)護責(zé)任企業(yè)進行有效的監(jiān)督，在公路養(yǎng)護市場化改革以后，政府及相關(guān)責(zé)任企業(yè)與公路養(yǎng)護企業(yè)之間是一種合同關(guān)系，通過合作的方式將養(yǎng)護工作委托交給這些企業(yè)具體負責(zé)進行，這種模式之下在合同當(dāng)中需要明確具體的工作內(nèi)容及其標準以及給付的服務(wù)費用。簽訂合同以后雙方必須要對合同的內(nèi)容負責(zé)，政府有權(quán)利對養(yǎng)護企業(yè)的履職情況進行有效的監(jiān)督，通過監(jiān)督確保公路養(yǎng)護工作質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)公路養(yǎng)護工作當(dāng)中存在的問題，并督促養(yǎng)護企業(yè)根據(jù)具體的養(yǎng)護標準和要求及時做好公路養(yǎng)護。

第三，執(zhí)法功能，作為政府及相關(guān)主管部門具有執(zhí)法的職能，在監(jiān)督公路養(yǎng)護企業(yè)認真履行自身的公路養(yǎng)護職責(zé)的同時，做好公路養(yǎng)護執(zhí)法工作也是一項非常重要的職能，對違反國家法律法規(guī)，導(dǎo)致公路養(yǎng)護工作不到位的相關(guān)責(zé)任企業(yè)，要及時追究其法律責(zé)任。

4 結(jié)語

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對公路養(yǎng)護工作提出了更高的標準和要求，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護工作模式的缺點日益凸顯，尤其是在公路養(yǎng)護能力和水平上不足，已經(jīng)對我國公路運營產(chǎn)生了不利影響。在這種情況下，推動公路養(yǎng)護市場化改革是市場經(jīng)濟時代的必然選擇。各級政府應(yīng)該在推動公路養(yǎng)護市場化改革當(dāng)中進行積極的探索，明確市場化改革的基本目標，通過相關(guān)法律法規(guī)的制定和優(yōu)化，為各類企業(yè)參與公路養(yǎng)護市場競爭創(chuàng)造公平公正的環(huán)境和機會，引導(dǎo)公路養(yǎng)護企業(yè)積極參與市場競爭，通過市場經(jīng)濟的資源配置和調(diào)節(jié)作用，全面提高公路養(yǎng)護工作能力和水平，為公路的安全運行和高質(zhì)量的使用創(chuàng)造良好的條件。