美國技術(shù)出口管制新動向?qū)χ袊咝录夹g(shù)貿(mào)易的影響

李軍莉

摘 要：美國自實施技術(shù)出口管制以來，不斷限制中國高新技術(shù)貿(mào)易發(fā)展。特別是在特朗普執(zhí)政后期，美國出臺了有史以來最為嚴格的技術(shù)出口管制條例。受此影響，中國高新技術(shù)貿(mào)易面臨核心技術(shù)獲取難度大、國際合作門檻高等問題。為此，應(yīng)從創(chuàng)建跨境高新技術(shù)孵化中心、強化新出口管制法應(yīng)用、構(gòu)建基于RCEP的新合作模式、實施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”模式等方面著手，推動高新技術(shù)貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：技術(shù)出口管制;高新技術(shù);新動向;貿(mào)易制裁

近年來，中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了井噴式發(fā)展，有趕超美國之勢。而美國利用技術(shù)出口管制打壓中國高新技術(shù)貿(mào)易的行徑已不是首次。早在2018年，美國就針對出口至中國的電子、通信、傳感器等高新技術(shù)產(chǎn)品實施管制措施，并以維護國家安全為由，對中國高新技術(shù)企業(yè)進行不合理打壓。隨后，美國一直致力于更新和調(diào)整技術(shù)出口管制條例。2020年2月，美國政府將“地理空間圖像自動分析軟件”列入管制范圍，這一更新是首次針對具體高新技術(shù)領(lǐng)域發(fā)起的專項管制。2020年4月，美國再一次宣布更新技術(shù)出口管制條例，阻止軍用武器、半導(dǎo)體等高新技術(shù)產(chǎn)品銷往中國。此次技術(shù)出口管制還要求美國企業(yè)出口到中國的所有產(chǎn)品與技術(shù)需征得美國政府同意，這一舉動無疑對中國高新技術(shù)貿(mào)易產(chǎn)生重大影響。

一、美國技術(shù)出口管制新動向

（一）技術(shù)出口管制領(lǐng)域持續(xù)擴容

中美經(jīng)貿(mào)交惡以來，美國多次非特指地擴大技術(shù)出口管制的范疇。2018年，計算機、通信、信息等高新技術(shù)領(lǐng)域被美國納入出口管制清單。2019年，AI技術(shù)、量子計算、芯片技術(shù)、人工智能等蓬勃發(fā)展的前沿高新技術(shù)也進入美國的管制清單。2020年1-6月，為防止核心技術(shù)落入與本國競爭的國家，美國先后增加對本國半導(dǎo)體、傳感器、數(shù)控工具、軍民兩用及相關(guān)技術(shù)的出口管制。同年9月，美國又將儀器、機械、材料加工、激光等技術(shù)納入到出口管制名單。同年12月，美國將以5G為核心的通信技術(shù)、安防技術(shù)、聲紋技術(shù)以及其他監(jiān)測電信服務(wù)的軟件技術(shù)納入出口管制“黑名單”（詳見表1）。由此看來，美國技術(shù)出口管制范圍正不斷擴大，加大中國及其他國家獲取美國技術(shù)難度。

（二）技術(shù)出口管制申報要求顯著抬高

在技術(shù)出口管制不斷更新變化過程中，美國政府逐步抬高技術(shù)出口的申報要求。2019年之前，美國對價值低于2500美元的出口貨物免于進行EEI備案（需要出口許可證的產(chǎn)品除外）。其中，一些作為民用的技術(shù)如集成電路、電信設(shè)備與雷達也無需進行備案，對于可能危害國家安全且不利于本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)，在進行EEI備案時也可免于填報ECCN編碼。而在2019年12月，一方面，特朗普政府要求凡是出口到中國、俄羅斯與委內(nèi)瑞拉的技術(shù)，無論價值高低，不管是民用或軍用，都需進行EEI備案。除非該項技術(shù)符合國際組織、國際公約的許可證例外規(guī)定，才可免于備案與編碼。另一方面，特朗普政府要求即使出口的物項不需要任何許可證，不論出于何種原因，都必須填報正確的ECCN編碼。美國政府這一行為使得技術(shù)出口管制更為自由，可以隨時對中國、俄羅斯與委內(nèi)瑞拉等國的技術(shù)進出口進行打壓，進一步提高美國對于技術(shù)出口管制的申報要求。

（三）技術(shù)出口管制審查力度逐漸加嚴

美國政府特別是特朗普后期對于技術(shù)出口管制的審查力度逐漸嚴格，主要表現(xiàn)在美國技術(shù)出口管制的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定升級兩方面。2018年3月，《出口管制改革法案》將現(xiàn)有管制條例納入其中，并未特別針對某項技術(shù)展開審查。同年9月，特朗普政府將《出口管制條例》與《出口管制改革法案》相結(jié)合，形成雙重審查體系，加嚴美國技術(shù)出口管制審查力度。該體系特別要求總統(tǒng)部、商務(wù)部、國務(wù)院與能源部等聯(lián)合識別美國技術(shù)出口，加大美國技術(shù)出口管制審查力度。2019年，特朗普政府將《2018年出口管制改革法》正式納入法律范疇。該法不僅新增技術(shù)出口管制范圍，還要求相關(guān)部門必須對該技術(shù)的出口、再出口或轉(zhuǎn)讓建立專門管制要求。一旦發(fā)現(xiàn)出口的技術(shù)存在潛在危險，必須第一時間叫停。這反映出修訂后的法律法規(guī)一定程度上加大美國技術(shù)出口管制審查力度。此外，2020年4月，美國商務(wù)部工業(yè)安全局發(fā)布新規(guī)，要求將威脅國家安全的相關(guān)產(chǎn)品加強出口管理，并對出口到特定目的地的產(chǎn)品加強備案與許可證監(jiān)管。由此足以看出，美國針對技術(shù)出口管制的法律法規(guī)不斷升級，表明特朗普后期對于技術(shù)出口管制審查力度趨漸嚴格。

二、中國高新技術(shù)貿(mào)易受美國技術(shù)出口管制新規(guī)的影響

（一）加大產(chǎn)品核心技術(shù)獲取難度

美國出臺技術(shù)出口管制政策，全方位對華實施技術(shù)封鎖，限制中國高新技術(shù)企業(yè)獲取美國先進技術(shù)與新興技術(shù)。期間，美國加大對中國高新技術(shù)產(chǎn)品“關(guān)鍵技術(shù)”的審查，新增禁止中國進口美國高新技術(shù)產(chǎn)品的種類。2019年美國新增對“新興技術(shù)”出口管制，繼續(xù)加大技術(shù)出口管制力度，并在相關(guān)條款中指明針對中國高新技術(shù)產(chǎn)品做出限制。且《2019財年國防授權(quán)法案》明確提到，禁止美國所有政府部門使用華為、中興等企業(yè)提供的產(chǎn)品服務(wù)。2020年9月15日，美國正式公布芯片禁令，表明任何使用本國技術(shù)與設(shè)備的企業(yè)未經(jīng)允許，禁止向華為出口芯片。在航天航空相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品方面，美國再次加大該技術(shù)獲取難度，禁止相關(guān)核心技術(shù)出口中國。截至2019年，美國向中國出口的航空航天產(chǎn)品比例為60%（圖1）。

（二）阻礙中國高新技術(shù)企業(yè)對外貿(mào)易活動

由于美國不斷擴大技術(shù)出口管制領(lǐng)域，中國高新技術(shù)企業(yè)對外貿(mào)易活動在一定程度上受到很大限制。2018年8月1日，美國工業(yè)安全局（英文簡稱BIS）頒布《2018年出口管制改革法案》（簡稱ECRA）。隨后，特朗普政府對中國高新技術(shù)企業(yè)的態(tài)度愈發(fā)強硬，不斷從高科技人才、學(xué)術(shù)交流及簽證方面阻礙中國高新技術(shù)企業(yè)與美國展開貿(mào)易往來活動。尤其是近年來中國在高新技術(shù)領(lǐng)域取得巨大成效，導(dǎo)致美國進一步加大對中國高新技術(shù)貿(mào)易的打壓力度。2019年5月15日，美國政府正式授權(quán)簽署《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》行政法案，明令禁止美國高新技術(shù)企業(yè)使用影響本國安全的通信技術(shù)服務(wù)。2020年12月18日，美國商務(wù)部宣布將59家中國高新技術(shù)企業(yè)列入“實體清單”。由此中芯國際相關(guān)負責人表示，美國此舉不僅造成公司內(nèi)部長期運營受阻，還對10nm以下先進工藝研發(fā)產(chǎn)生重大阻礙。而且，美國作為科技強國一直以輸出者身份與中國開展經(jīng)貿(mào)往來，但其接二連三的技術(shù)管制措施嚴重阻滯中國高新技術(shù)企業(yè)正常對外貿(mào)易活動。

（三）提高技術(shù)研發(fā)國際合作門檻

伴隨中國科研技術(shù)突破與國際地位提高，技術(shù)研發(fā)合作門檻逐漸成為國際限制中國高新技術(shù)研發(fā)的新借口與新動向，嚴重擠壓中國與他國高新技術(shù)貿(mào)易的合作空間。為加大技術(shù)出口管制力度，美國聯(lián)合其他發(fā)達國家簽署了《瓦森納協(xié)定》。該協(xié)定提高了軍用物品、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督與控制能力，導(dǎo)致中國高新技術(shù)企業(yè)與他國合作時面臨諸多制約因素，在很大程度上成為中國高新技術(shù)研發(fā)國際合作的典型性門檻。早在1996年，《瓦森納協(xié)定》簽署后雖未對中國參與國際技術(shù)研發(fā)有過多限制，但中國也無法直接獲取國外先進的軍事技術(shù)。伴隨中美貿(mào)易摩擦加劇，美國政府開始試圖利用該協(xié)定制約中國高新技術(shù)貿(mào)易。2018年4月6日，美國利用《瓦森納協(xié)定》禁止美國企業(yè)與中興通訊開展半導(dǎo)體業(yè)務(wù)合作。此后，以美國為首的發(fā)達國家多次修改該法令，使其逐漸成為對華高新技術(shù)出口管制的“指導(dǎo)性文件”。2021年初，為遏制中國AI與半導(dǎo)體科技的強勢發(fā)展勁頭，美國再度聯(lián)合他國重啟《瓦森納協(xié)議》。其中，尼康、ASML、Applied Materials、佳能、泛林半導(dǎo)體這些關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)源將正式被凍結(jié)，這使得中國參與國際半導(dǎo)體研發(fā)再次遭到阻礙，大大提高技術(shù)研發(fā)國際合作門檻，進而對中國高新技術(shù)貿(mào)易形成“鎖喉”之勢。

（四）沖擊高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈

高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈主要包括產(chǎn)品生產(chǎn)、設(shè)計與核心技術(shù)研發(fā)等環(huán)節(jié)，而核心技術(shù)研發(fā)是其中最重要環(huán)節(jié)之一。一旦產(chǎn)業(yè)鏈中某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將影響整個產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈及產(chǎn)業(yè)鏈上的國家。具體表現(xiàn)如下：一方面，沖擊本土企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。美國針對中國實施的技術(shù)出口管制從源頭上切斷核心技術(shù)與產(chǎn)品的供應(yīng)，使得中國部分主營高新技術(shù)產(chǎn)品的企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈受到嚴重沖擊。例如，以出口較多的華為手機為例，其產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)主要包括芯片、存儲器及其他零部件的生產(chǎn)與進口。以上部分產(chǎn)品需從美國進口，而美國限制了芯片及其他核心產(chǎn)品出口至中國，這使得中國手機生產(chǎn)陷入瓶頸，嚴重沖擊了該產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，極大阻礙中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，沖擊在華投資建廠的國外企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。近年來，諸多海外企業(yè)選擇在中國投資建廠，以利用中國資源促進本國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但由于美國技術(shù)出口管制，部分在中國投資建廠的企業(yè)不得不進行遷移，以避免美國技術(shù)出口管制對其高新技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易造成影響。例如，在中國投資建廠的英國巴威爾企業(yè)，由于受限于美國技術(shù)出口管制，企業(yè)無法獲取一些產(chǎn)品的核心技術(shù)與零部件，只能將生產(chǎn)線遷往不受限制地俄羅斯。由此看來，美國技術(shù)出口管制會沖擊本土與外商投資企業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，不利于中國高新技術(shù)貿(mào)易的穩(wěn)定發(fā)展。

三、中國的應(yīng)對之策

（一）創(chuàng)建跨境高新技術(shù)孵化中心

為突破以美國為首的發(fā)達國家高新技術(shù)“鎖喉”危機，中國高新技術(shù)行業(yè)必須加快核心技術(shù)突破，創(chuàng)建跨境高新技術(shù)研發(fā)孵化中心，以在“卡脖子”關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域展開重點攻關(guān)。首先，整合國內(nèi)外雙渠道技術(shù)資源。如中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)應(yīng)立足于自身資源，重點選取“一帶一路”沿線技術(shù)實力較強國家，整合雙邊技術(shù)、綜合服務(wù)、設(shè)備等資源，為構(gòu)建海外高新技術(shù)孵化中心奠定基礎(chǔ)。其次，構(gòu)建跨境高新技術(shù)孵化中心。在資源集聚基礎(chǔ)上，中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)可增加國外技術(shù)專利申請量，以團體模式與國外高新技術(shù)企業(yè)形成利益聯(lián)合體，最終建立專屬中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)孵化中心。最后，完善孵化中心高新技術(shù)服務(wù)體系。在跨境高新技術(shù)孵化中心內(nèi)部，中國高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)與海外企業(yè)聯(lián)合，就高新技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)、研發(fā)與技術(shù)認證等環(huán)節(jié)提供點對點幫扶，保障企業(yè)在技術(shù)研發(fā)后及時獲得有效認證，提升相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品的國際認可度。綜上，高新技術(shù)孵化中心不僅有助于增強全球技術(shù)資源的有效配置，還可以促使中國高新技術(shù)企業(yè)與國外企業(yè)形成利益共同體，打破美國對華產(chǎn)品核心技術(shù)的封鎖與管制。

（二）強化新出口管制法應(yīng)用

美國技術(shù)出口管制雖嚴重阻礙中國高新技術(shù)企業(yè)在世界范圍內(nèi)的貿(mào)易往來，但也倒逼中國更加重視技術(shù)自主自強、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。為避免中國高新技術(shù)企業(yè)長期受制于人，國家應(yīng)出臺政策鼓勵高新技術(shù)企業(yè)提高自身研發(fā)與創(chuàng)新能力，進而同其他國家建立全方位、多層次技術(shù)外貿(mào)合作關(guān)系。2020年10月17日，十三屆全國人大常委會正式通過《中華人民共和國出口管制法》，并于同年12月1日正式開始實施。這標志著中國出口管制工作開始得到強有力法律支撐，這極大維護國內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)對外貿(mào)易的安全與利益。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)部門要不斷強化新出口管制法應(yīng)用，保證中國高新技術(shù)企業(yè)順利開展海外貿(mào)易。一方面，海關(guān)部門應(yīng)不斷創(chuàng)新完善區(qū)域內(nèi)技術(shù)出口管制法律條款，減輕當?shù)馗咝录夹g(shù)企業(yè)進出口貿(mào)易面臨的成本壓力。另一方面，針對美國為首的發(fā)達國家采取的技術(shù)管制，財政部門要對相關(guān)高新技術(shù)企業(yè)實施稅收減免政策，保證中國與他國高新技術(shù)企業(yè)間正常貿(mào)易往來。此外，相關(guān)政府部門還可對高新技術(shù)企業(yè)采取專項補貼措施，增設(shè)多種獎勵項目激勵企業(yè)、個人積極投入中國高新技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展當中，為高新技術(shù)企業(yè)對外貿(mào)易保駕護航。

（三）構(gòu)建基于RCEP的新合作模式

2020年11月15日，中國、東盟十國、澳大利亞、日本等15個國家正式簽署區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（簡稱RCEP）。基于此，針對美國及其他發(fā)達國家對中國采取的高合作門檻，中國要通過RCEP不斷創(chuàng)新與他國高新技術(shù)合作的新模式，以突破發(fā)達國家?guī)淼母咝录夹g(shù)枷鎖。首先，加快構(gòu)建基于RCEP的“經(jīng)濟區(qū)域化+X”合作模式。RCEP作為經(jīng)濟體量較大的區(qū)域經(jīng)濟制度，在市場空間、規(guī)則方面將會吸收更多成員加入，由此應(yīng)不斷積極拓展中國與他國展開高新技術(shù)研發(fā)合作的新路徑與新渠道。其次，創(chuàng)新構(gòu)建“國內(nèi)國外雙循環(huán)”系統(tǒng)。RCEP不僅有助于中國加強與區(qū)域經(jīng)濟伙伴間的聯(lián)系，還促使中國加速自我調(diào)整及不斷對接國際規(guī)則規(guī)范，為中國參與國際高新技術(shù)合作與競爭形成新優(yōu)勢。最后，構(gòu)建中國與他國間雙邊關(guān)稅減讓合作模式。例如，RCEP的最終簽署促成中國與日本首次達成雙邊關(guān)稅減讓合作模式，這對于保證中日雙邊經(jīng)濟關(guān)系、加速高新技術(shù)貿(mào)易合作提供重要基礎(chǔ)作用。

（四）實施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”模式

“鏈長制”是指由牽頭部門負責組織協(xié)調(diào)，其他部門負責配合，協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的一種模式。2021年3月，重慶高新區(qū)按照“鏈長制”實施創(chuàng)新驅(qū)動，加大科研投入，突破關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)設(shè)計，使其成為全國一流高新技術(shù)領(lǐng)軍企業(yè)。面對美國技術(shù)出口管制對中國高新技術(shù)企業(yè)造成的不良影響，中國高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)從以下幾方面著手創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。第一，升級鏈。中國高新技術(shù)企業(yè)需要把當前的產(chǎn)業(yè)鏈進行升級，即由中低端向高端升級，由低附加值階段向高附加值階段升級。具體而言，高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)不斷升級加工制造設(shè)備，吸引大量關(guān)鍵人才，為關(guān)鍵零部件與中間產(chǎn)品生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。第二，防斷鏈。中國高新技術(shù)企業(yè)要想更好地融入全球產(chǎn)業(yè)鏈，需要在關(guān)鍵產(chǎn)品與環(huán)節(jié)上與發(fā)達國家實現(xiàn)精準合作，并盡早實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)品的國產(chǎn)化，防止產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)斷鏈現(xiàn)象。第三，補短鏈、強長鏈。近年來，我國高新技術(shù)企業(yè)部分產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈存在短板，且依賴國外的情況較為嚴重。為此，中國高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)盡快補齊短板，在薄弱環(huán)節(jié)加快發(fā)展。同時，提高既有產(chǎn)能、質(zhì)量與技術(shù)水平，爭取在補短鏈的同時把我國的長鏈做好加強。第四，建新鏈。中國高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)通過引進外資或貿(mào)易轉(zhuǎn)讓等方式加入全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中，構(gòu)建屬于自己主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈，加強高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的供需。

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