我國社會救助財政支出責(zé)任劃分及調(diào)整優(yōu)化研究

陳文美，李春根

（1.貴州財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.江西財經(jīng)大學(xué) 財稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、問題提出與文獻回顧

社會救助作為社會保障體系的重要組成部分，主要是指國家或社會依法定程序?qū)o勞動能力或因自然災(zāi)害等原因造成的難以維持最低生活需要的社會成員及家庭，給予無償?shù)木仍c幫助以保障其最低生活需要，是實現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定的兜底性制度。科學(xué)合理劃分不同層次、不同區(qū)域間政府社會救助支出責(zé)任是社會救助體系良好運行的必要保障。黨的十九大報告提出要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)發(fā)展的社會救助體系，充分表明國家對社會救助兜底責(zé)任的重視，并將作為一項政府基本責(zé)任貫穿到中央與地方的財政關(guān)系中。所謂社會救助支出責(zé)任是政府社會救助事權(quán)在財政支出層面上的體現(xiàn)，是各級政府在社會救助中應(yīng)承擔(dān)的財政支出責(zé)任，反映在數(shù)量上，即是指各級財政在社會救助事務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的支出比重。因此，社會救助最優(yōu)支出責(zé)任就是指在社會救助支出中各級財政均承擔(dān)相應(yīng)的最優(yōu)支出比重時，就達到各自的社會救助最優(yōu)責(zé)任水平，二者是一種實然與應(yīng)然的關(guān)系。如何通過不同財政層級間科學(xué)合理配置，使社會救助支出責(zé)任的實然狀態(tài)不斷趨近應(yīng)然狀態(tài)，一直是財政管理體制核心議題。2018年國務(wù)院出臺《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），提出社會救助的中央與地方政府支出責(zé)任由地方結(jié)合實際制定標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)地方財政困難程度等因素確定其分擔(dān)方式。這為社會救助支出責(zé)任劃分提供了大體方向，但如何科學(xué)合理、可操作性劃分并未形成，不同層級政府間的社會救助財政支出關(guān)系依然模糊。為此，如何進一步理順中央與地方政府社會救助的財政關(guān)系，科學(xué)合理劃分社會救助財政的支出責(zé)任，是明確落實《方案》中合理、有效推進各級政府有關(guān)社會救助支出責(zé)任劃分，確保其有效供給和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

有關(guān)支出責(zé)任劃分問題，國內(nèi)外學(xué)者的研究主要集中在以下幾方面：一是圍繞事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)與財力的邏輯關(guān)系展開，認(rèn)為事權(quán)是支出責(zé)任劃分的前提和基礎(chǔ)，財權(quán)與財力為事權(quán)的履行提供財力保障（劉尚希，2008）。[1]二是關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分的原則，認(rèn)為政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循外部性、信息處理的復(fù)雜性、激勵相容三原則（樓繼偉，2013）。[2]三是導(dǎo)致支出責(zé)任劃分出現(xiàn)問題的根源是我國政府間的“職責(zé)同構(gòu)”，對所涉及事務(wù)“齊抓共管”而導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰（賈康和白景明，2002；李俊生和喬寶云，2014；劉承禮，2016）。[3-5]四是事權(quán)與支出責(zé)任劃分的政策思路，認(rèn)為按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的思路，健全轉(zhuǎn)移支付制度完善分稅制（賈康和白景明，2002），[3]與此同時應(yīng)以“事權(quán)法定、外溢共擔(dān)、超負(fù)上移”的路徑實現(xiàn)省及以下地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)（李春根和舒成，2015）。[6]然而，專門針對社會救助支出責(zé)任劃分的研究并不多見。關(guān)信平等（2009）通過分析一些國家在社會救助方面的資金來源與經(jīng)費管理，發(fā)現(xiàn)在社會救助資金籌集與管理中，各國中央與地方政府關(guān)系最重要。[7]曾崇碧（2009）以重慶市城鄉(xiāng)救助為例，認(rèn)為城鄉(xiāng)社會救助制度還存在財政預(yù)算機制、財政分擔(dān)機制、財政轉(zhuǎn)移支付機制、財政投入增長機制等方面的問題。[8]楊紅燕（2011）認(rèn)為政府間最優(yōu)的社會救助支出分擔(dān)模式取決于各國的國情，在理論梳理和國外借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國1999—2008年的數(shù)據(jù)進行科學(xué)性與合理性分析，提出社會救助以“中央財政為主導(dǎo)”的模式劃分。[9]顧昕和白晨（2015）認(rèn)為縣級財政籌資責(zé)任加重，是醫(yī)療救助公共財政縱向失衡和省際醫(yī)療救助籌資水平橫向不平等的重要原因，發(fā)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付在東部和中部地區(qū)的“拉平”作用有限，在西部地區(qū)省級財政起到的均等化作用較小。[10]

由此看出，關(guān)于社會救助支出責(zé)任劃分研究成果較少，且主要以定性的描述為主，多以問題分析、國外借鑒、改革建議的研究路線進行，鮮有從定量的視角展開。為此，本文主要運用“巴羅法則”和柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)以及回歸的方法來劃分三級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任，并擴展到不同地區(qū)。需說明的是目前我國仍然是典型的四級財政管理體制，而此處僅選取中央財政、省本級財政和縣（市、區(qū)）級財政為考察對象，主要是基于一直以來地市級財政的社會救助支出占比小（不足4%），并呈現(xiàn)不斷減少的趨勢，加上隨著“省管縣”制度的不斷推行，地級市財政功能存在被減弱的態(tài)勢。

與以往文獻相比，本文主要貢獻在于：一是通過“巴羅法則”與柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)和回歸分析方法，運用2006—2015年的數(shù)據(jù)劃分出現(xiàn)階段我國社會救助財政支出中三級財政的最優(yōu)支出責(zé)任，并且擴展到東部、中部和西部不同地區(qū)，改變以往支出責(zé)任以定性研究為主的局面。二是根據(jù)實證劃分結(jié)論，結(jié)合最優(yōu)支出責(zé)任偏離度值和財政負(fù)擔(dān)等視角，對2006—2018年社會救助財政支出中三級財政的最優(yōu)支出責(zé)任進行調(diào)整優(yōu)化，同時針對不同地區(qū)提出相應(yīng)的政策建議。三是試圖為其他基本公共服務(wù)支出責(zé)任劃分和省及以下支出責(zé)任劃分提供一套從理論到實證層面的劃分模式。

二、社會救助財政支出責(zé)任的柯布-道格拉斯函數(shù)模型運用可行性及推導(dǎo)

（一）模型運用可行性分析

運用該模型實證劃分社會救助的財政支出責(zé)任主要源于幾點：一是社會救助支出存在一個最優(yōu)規(guī)模。一般認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到達成熟期，教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域的支出將成為公共支出的重要組成部分，且支出增幅應(yīng)高于同期GDP增幅，但支出規(guī)模卻存在一個最優(yōu)極值。社會救助作為改善窮人福利，其救助水平應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展變化而調(diào)整，但也存在與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會救助最優(yōu)規(guī)模。二是就一級財政而言，其社會救助支出亦存在一個最優(yōu)支出規(guī)模。按照“一級財政，一級預(yù)算”的思路，每級財政均有負(fù)責(zé)提供不同類型公共產(chǎn)品支出的權(quán)利義務(wù)。按照巴洛法則，一級政府承擔(dān)社會救助支出的邊際成本等于邊際效益時，即當(dāng)MGP=1，此時該層級政府的社會救助支出規(guī)模Gs為最優(yōu)；若MGP＜1，則Gs的支出規(guī)模為過度供給；若MGP＞1，則Gs的支出規(guī)模為供給不足。為此，由多級財政共同承擔(dān)社會救助支出，如果其中一級財政的社會救助支出責(zé)任劃分不合理，均會影響其他層級的支出責(zé)任履行。三是鑒于社會救助支出責(zé)任本質(zhì)是各級財政在社會救助支出中應(yīng)承擔(dān)的支出規(guī)模，可以借助測算最優(yōu)支出規(guī)模的方法來進行劃分。在測算最優(yōu)財政支出規(guī)模方法上，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于“巴羅法則”與柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)運用比較成熟。事實上，Barro（1990）就已發(fā)現(xiàn)財政支出與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)倒U型曲線規(guī)律，認(rèn)為財政最優(yōu)支出規(guī)模取決于曲線頂點，政府對經(jīng)濟干預(yù)存在最優(yōu)值。[11]隨后，Easterly和Rebelo（1993）、Devarajan等（1996）、Karras（1997）、Dar和Amir（2002）等也用此方法測算了美國、加拿大、亞洲以及歐洲等國家和地區(qū)財政最優(yōu)支出規(guī)模。[12-15]國內(nèi)學(xué)者穆懷中（1997）、馬樹才和孫長清（2005）、王增文（2010）、李春根和陳文美（2018）運用此方法分別測算了社會保障的適度保障水平、經(jīng)濟增長與最優(yōu)財政支出規(guī)模、社會保障財政支出最優(yōu)規(guī)模和現(xiàn)階段我國社會救助適度支出規(guī)模。[16-19]為此，在此基礎(chǔ)上本文亦借助該方法劃分我國社會救助財政支出責(zé)任，具有合理性和可行性。

（二）模型的變形推導(dǎo)

本文利用柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，結(jié)合“巴羅法則”邊際分析法，推導(dǎo)出當(dāng)政府支出的邊際成本MGP=1時，政府支出規(guī)模達到最優(yōu)的規(guī)律。本文正是運用該結(jié)論來劃分社會救助支出責(zé)任，分兩步劃分出中央財政、省本級財政和縣（市、區(qū)）本級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任。第一，將社會救助支出分為中央財政的社會救助支出和省級財政的社會救助支出，劃分出中央財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任。第二，將省級財政的社會救助支出分為省本級財政的社會救助支出和縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出，再劃分出縣（市、區(qū)）級社會救助財政的最優(yōu)支出責(zé)任，最終推算出省本級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任。

第一步，社會救助財政支出的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可表示為：

其中，Kt代表第t年資本存量，Lat代表第t年勞動力數(shù)量，F(xiàn)et表示第t年的社會救助財政支出，對（1）式兩邊取對數(shù)得：

其中，z為社會救助財政支出的邊際產(chǎn)出彈性，由可推出，社會救助財政支出的邊際產(chǎn)出彈性，設(shè)社會救助財政支出的相對規(guī)模則z=MPG×G。根據(jù)“巴羅法則”，社會救助支出規(guī)模的自然效率條件為MGP=1，達到最優(yōu)社會救助支出規(guī)模。

將社會救助支出分為中央財政的社會救助支出和省級財政的社會救助支出兩部分，其產(chǎn)出函數(shù)為：

同上，Kt表示第t年資本存量，Lat表示第t年勞動力數(shù)量，F(xiàn)et1表示第t年中央財政的社會救助支出，F(xiàn)et2表示第t年省級財政的社會救助支出。對上式兩邊取自然對數(shù)得：

由“巴羅法則”得出，當(dāng)自然效率條件為MGP=1時，中央財政的社會救助支出達到最優(yōu)。

根據(jù)方程（2）和方程（4），可求得：將方程式（3）兩邊同時除以z，得到：

由于z表示社會救助財政支出在MPG=1的條件下的最優(yōu)支出規(guī)模，z1表示MPG=1條件時中央財政的社會救助最優(yōu)支出規(guī)模，則，表示在MPG=1的條件下，為中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重；同理，就表示省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重。

按此思路，中央財政在東部、中部和西部區(qū)域的社會救助最優(yōu)支出規(guī)模公式變形為：

其中，n=e、m、w（e代表東部，m代表中部，w代表西部）。根據(jù)“巴羅法則”當(dāng)MPG=1時，z1表示社會救助財政支出占的最優(yōu)比重，即，則；當(dāng)MPG=1時，代表某區(qū)域第t年中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重。同理，就表示某地區(qū)第t年省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重。

同理，中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重、不同地區(qū)中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重，可采取回歸方程（8）、（9）求得：

其中，n=e、m、w（e代表東部，m代表中部，w代表西部）。εt為隨機擾動項。

第二步，以省級財政的社會救助支出為研究對象，此處需說明的是省級財政的社會救助支出分為省本級財政的社會救助支出與縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出，建立方程（10）式和方程（11）式，按照以上的方法，同理可得出省本級財政的社會救助最優(yōu)支出比重、縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重以及不同地區(qū)省本級和縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重。

其中，F(xiàn)es為省級財政的社會救助支出，F(xiàn)exb為縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出，F(xiàn)esb為省本級財政的社會救助支出，n=e、m、w（e代表東部，m代表中部，w代表西部）。

三、我國社會救助財政支出責(zé)任劃分的實證分析

（一）社會救助財政支出中中央財政的最優(yōu)支出責(zé)任劃分

隨著社會救助制度的不斷建立與完善，社會救助支出規(guī)模不斷上漲，中央財政對社會救助的支出逐年提高，逐漸扭轉(zhuǎn)了之前以地方為主導(dǎo)的籌資模式，尤其是對于經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中部和西部地區(qū)，中央更加重視，逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度提高其支出責(zé)任。表1為2006—2015年社會救助財政支出、不同地區(qū)社會救助支出中中央財政及省級財政支出的描述性統(tǒng)計情況。①數(shù)據(jù)來源：2007—2016年《中國民政統(tǒng)計年鑒》《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》和《中國財政年鑒》，數(shù)據(jù)所涵蓋的社會救助項目包括城市最低生活保障、農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療救助和五保供養(yǎng)。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計（億元）

按照上述（8）、（9）回歸方程式的格式，將相關(guān)數(shù)據(jù)進行取自然對數(shù)的處理，其處理結(jié)果如表2所示。

表2 各變量取自然對數(shù)的結(jié)果

由于該數(shù)據(jù)是時間序列數(shù)據(jù)，為避免偽回歸產(chǎn)生，回歸前需進行平穩(wěn)性檢驗。此處采用ADF檢驗是否存在單位根，以此來判斷數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性。若為非平穩(wěn)性數(shù)據(jù)還需要進行協(xié)整檢驗，當(dāng)存在協(xié)整關(guān)系時需要進行差分切換變成平穩(wěn)變量后回歸，反之，不能回歸。

通過對上述變量進行ADF單位根檢驗（見表3），發(fā)現(xiàn)各變量的T統(tǒng)計量均小于臨界值，即所有變量均通過了ADF單位根檢驗。其中，僅有l(wèi)n在10%以上水平顯著，其P-Z(t)值為0.069，其余變量均在1%水平上顯著。因此說明該數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性很好，可以直接做回歸分析。

表3 各變量的DAF單位根檢驗

對上述平穩(wěn)性數(shù)據(jù)，按照方程（8）回歸結(jié)果如表4。就全國而言，可以看出調(diào)整后R2值為0.9969，回歸方程的擬合度高，且各變量在1%水平上顯著，回歸系數(shù)=0.5285，這說明在MPG=1條件下，中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重為52.85%，達到中央財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。由此推導(dǎo)出省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為100%與52.85%兩個數(shù)值之差，即表示省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為47.15%，達到省級財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

表4 中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重回歸結(jié)果

由于我國不同地區(qū)不同省份經(jīng)濟發(fā)展存在著較大的不平衡，救助人口的區(qū)域分布差異較大，中央財政的社會救助支出責(zé)任自然不同，對方程（9）進行東部、中部和西部的情況進行回歸，分別劃分出不同地區(qū)中央財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任。

第一，從東部地區(qū)的回歸結(jié)果可以看出，調(diào)整后為0.9917說明該回歸方程擬合度高，且在1%水平上均顯著，回歸系數(shù)=0.2907，這說明在MPG=1條件下，東部地區(qū)中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重為29.07%，即達到最優(yōu)支出責(zé)任水平。據(jù)此推導(dǎo)出東部地區(qū)，省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為100%與29.07%兩個數(shù)值之差，即東部地區(qū)省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為70.93%，達到省級財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

第二，從中部地區(qū)的回歸結(jié)果來看，調(diào)整后為0.9973說明回歸方程擬合度高，且在1%水平上均顯著，回歸系數(shù)=0.6256，這說明在MPG=1的條件下，中部地區(qū)中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重為62.56%，即達到最優(yōu)支出責(zé)任水平。據(jù)此推導(dǎo)出中部地區(qū)，省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為100%與62.56%兩個數(shù)值之差，即中部地區(qū)省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為37.44%，達到省級財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

第三，從西部地區(qū)的回歸結(jié)果可以得出，R2為0.7122，調(diào)整后為0.7962，說明回歸方程的擬合效果好，且在5%水平上顯著，回歸系數(shù)=0.6651，這說明在MPG=1條件下，西部地區(qū)中央財政的社會救助最優(yōu)支出比重為66.51%，即達到最優(yōu)支出責(zé)任水平。同理推導(dǎo)出西部省級財政的社會救助支出比重為100%與66.51%兩個數(shù)值之差，即西部省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為33.49%，達到省級財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

綜上，可以得出中央財政和省級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任，也可得到不同區(qū)域中中央財政和省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重。見表5所示。

表5 中央財政和省級財政的社會救助最優(yōu)支出比重

（二）縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任劃分

縣（市、區(qū)）級作為一級獨立政權(quán)、獨立預(yù)算的政府，是組織機構(gòu)、職能配置最為完整的一級基層政府。在社會救助制度運行中，縣（市、區(qū)）級政府承上啟下、連接城鄉(xiāng)，直接面對救助群體，是承擔(dān)社會救助事權(quán)與支出責(zé)任不可或缺的一級政府。通過《中國民政統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理來看，2006年省本級財政對社會救助支出為235.70億元，2018年增加至574.36億元，相比之下，縣（市、區(qū)）級財政對社會救助的支出較多，如2006年，全國縣（市、區(qū)）級財政對社會救助的支出為436.30億元，2018年增加到972.37億元約高出同年省本級支出規(guī)模398.01億元。表6為省級、省本級、縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出及在不同區(qū)域支出的描述性統(tǒng)計。

表6 省級、省本級、縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出及不同地區(qū)支出的描述性統(tǒng)計（億元）

同上，按照上述（10）、（11）回歸的方程式格式，將相關(guān)數(shù)據(jù)進行取自然對數(shù)的處理，其處理結(jié)果如表7所示。

表7 不同區(qū)域省級、省本級、縣（市、區(qū)）級財政對社會救助支出取自然對數(shù)的處理結(jié)果

續(xù)表7

同上，表8的數(shù)據(jù)同為時間序列數(shù)據(jù)，亦需進行數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性檢驗。先進行ADF單位根檢驗，結(jié)果均沒有通過檢驗，說明此數(shù)據(jù)為非平穩(wěn)性的，回歸之前必須再進行協(xié)整檢驗。此處采取EG-ADF進行協(xié)整檢驗，結(jié)果除了ln、ln以外，其余變量的T-統(tǒng)計量均小于臨界值，通過了EG-ADF檢驗，并除了ln變量在5%水平上顯著之外，其余變量均在1%水平上顯著，說明通過一階差分協(xié)整檢驗后的數(shù)據(jù)變?yōu)槠椒€(wěn)數(shù)據(jù)，可以進行回歸。針對沒有通過EG-ADF檢驗的變量ln和ln，繼續(xù)對其二階差分進行檢驗，發(fā)現(xiàn)二階差分下的數(shù)據(jù)在1%水平上通過了檢驗，變?yōu)槠椒€(wěn)性數(shù)據(jù)，可以進行回歸。

表8 縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出中各自變量和因變量的EG-ADF檢驗情況

對平穩(wěn)后的數(shù)據(jù)按照方程（10）式進行回歸得到回歸結(jié)果見表9，可以看出，其統(tǒng)計量為2177.46，調(diào)整后R方為0.9963，充分說明了回歸方程的擬合度高，并且在1%水平上均呈現(xiàn)顯著，于是回歸方程為：ln=0.5246ln，即回歸系數(shù)=0.5246，這說明在MPG=1條件下，縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為52.46%，即達到縣（市、區(qū)）級財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。由此，可推導(dǎo)出省本級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為47.54%，達到省本級財政的最優(yōu)支出責(zé)任水平。

表9 縣（市、區(qū)）級財政社會救助支出比重回歸結(jié)果

同理，將數(shù)據(jù)代入對方程（11）進行回歸分析得出東部、中部部西部的回歸結(jié)果如表9所示，可以看出在“巴羅法則”條件下，東部縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為54.76%，中部縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為42.65%，西部縣（市、區(qū)）本級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為39.59%，并且東部和中部均在1%水平上顯著，西部在5%水平上顯著。由此，可推導(dǎo)出東部地區(qū)省本級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為45.24%，中部地區(qū)省本級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為57.35%，西部地區(qū)省本級財政的社會救助最優(yōu)支出比重為60.41%。

至此，結(jié)合中央財政社會救助最優(yōu)支出責(zé)任，將省本級和縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重通過一定轉(zhuǎn)換，計算出三級財政的社會救助最優(yōu)支出比重（見表10）。結(jié)果顯示，不同地區(qū)由于存在經(jīng)濟發(fā)展、貧困程度、財政實力等諸多因素不同，其承擔(dān)社會救助支出責(zé)任多寡不盡相同。

表10 中央、省本級、縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出比重劃分結(jié)果

四、我國社會救助財政支出責(zé)任調(diào)整及優(yōu)化分析

為使我國社會救助的財政支出責(zé)任調(diào)整更科學(xué)合理，此處主要運用上述結(jié)論，并結(jié)合支出責(zé)任偏離度值和財政負(fù)擔(dān)能力等指標(biāo)來探討我國社會救助的財政支出責(zé)任調(diào)整及優(yōu)化。首先運用已劃分出的三級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任來測算2006—2018年三級財政的社會救助最優(yōu)支出規(guī)模。其次測算社會救助最優(yōu)支出責(zé)任偏離度值，來衡量實際支出責(zé)任與最優(yōu)支出責(zé)任間偏離程度。①此處偏離度=（實際支出比例-最優(yōu)支出比例）/最優(yōu)支出比例×100。三是測算社會救助的財政負(fù)擔(dān)來衡量社會救助財政支出對整體財政收支造成的壓力，分別從支出負(fù)擔(dān)和收入負(fù)擔(dān)兩個層面來探討如何調(diào)整優(yōu)化我國社會救助支出責(zé)任。②社會救助財政負(fù)擔(dān)主要衡量社會救助財政支出對整體財政收支造成的壓力，分為社會救助財政支出負(fù)擔(dān)和財政收入負(fù)擔(dān)兩方面。其中，社會救助財政支出負(fù)擔(dān)=社會救助財政支出/財政支出×100,社會救助財政收入負(fù)擔(dān)=社會救助財政支出/財政收入×100。鑒于三級財政支出和收入數(shù)據(jù)的不可獲得性，此處的財政支出、財政收入均為不同區(qū)域相應(yīng)年份的總體財政支出、財政收入，而非各級財政支出和財政收入，以此從整體上反映社會救助財政支出負(fù)擔(dān)狀況。數(shù)據(jù)來源于2014—2019年《中國財政年鑒》和《中國民政統(tǒng)計年鑒》。

（一）中央財政的社會救助支出責(zé)任調(diào)整及優(yōu)化分析

結(jié)合中央財政最優(yōu)支出規(guī)模、支出責(zé)任偏離度值和不同區(qū)域財政負(fù)擔(dān)，分析中央級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化（表11和表12）顯示：③由于篇幅所限，如需具體數(shù)據(jù)、圖片資料，可向本文作者索取。首先，就全國范圍內(nèi)看，一是隨著經(jīng)濟發(fā)展、生活水平的不斷提高，對救助群體的救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，中央財政的社會救助實際支出規(guī)模不斷增加，尤其是黨的十八大以后增幅較大，社會救助支出“以中央財政為主導(dǎo)”，對社會救助均等化發(fā)展起主導(dǎo)作用。二是中央財政的社會救助支出規(guī)模整體超過最優(yōu)水平，支出責(zé)任偏離度值為正，一些年份高達10%以上，充分反映出中央高度重視社會救助底線民生支出。其次，具體到不同區(qū)域，中央財政對東部、中部和西部社會救助的支出規(guī)模不盡相同。中央對東部社會救助實際支出規(guī)模略超過了最優(yōu)狀態(tài)，除個別年份外，偏離度值為均正，且數(shù)值較高，說明中央財政對東部社會救助實際支出超出了最優(yōu)水平，對中部和西部社會救助支出規(guī)模也朝不斷趨向優(yōu)化方向邁進，呈現(xiàn)出約超的趨勢，結(jié)合財政負(fù)擔(dān)發(fā)現(xiàn)，東部財政負(fù)擔(dān)較輕，中部和西部財政負(fù)擔(dān)較重，尤其是財政收入負(fù)擔(dān)較重。為此，為進一步發(fā)揮中央財政的區(qū)域協(xié)調(diào)和均等化作用，可考慮適度下調(diào)中央財政的東部社會救助支出責(zé)任，而將之調(diào)整到中部和西部地區(qū)，尤其是調(diào)到中部和西部經(jīng)濟發(fā)展較落后、財政實力較薄弱、社會救助任務(wù)較重的省份。

表11 中央、省本級、縣（市、區(qū)）級財政的社會救助實際與最優(yōu)支出責(zé)任偏離度值（%）

表12 2013—2018年東、中、西部社會救助財政支出及收入負(fù)擔(dān)變化情況

（二）省本級財政的社會救助支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化

同上分析省本級級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化（表11和表12）。就全國范圍而言，省本級財政的實際支出規(guī)模雖然在不斷接近最優(yōu)，但支出責(zé)任偏離度值多為負(fù)值，說明整體水平達不到最優(yōu)目標(biāo)。具體到不同地區(qū)，東部地區(qū)在2015年以前省本級財政的社會救助支出規(guī)模均超過最優(yōu)規(guī)模，支出責(zé)任偏離度值正向較大，但之后未達到最優(yōu)目標(biāo)；在中部和西部地區(qū)省本級財政的社會救助支出規(guī)模整體上未達到最優(yōu)水平，支出責(zé)任偏離度值呈現(xiàn)負(fù)向不斷增大趨勢。結(jié)合上述分析可發(fā)現(xiàn)在中央轉(zhuǎn)移支付給各省份社會救助資金后，省級財政繼續(xù)對省轄的縣（市、區(qū)）進行再次統(tǒng)籌分配的力度過強，存在轉(zhuǎn)嫁、弱化其支出責(zé)任的可能。事實上，東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展、財政實力較好，社會救助主要以地方財力為主，地方財政作為社會救助資金的主要來源，相對簡化了政府間博弈復(fù)雜程度和路徑選擇，更容易形成財政資源博弈均衡優(yōu)化的分配格局。而對于中部和西部地區(qū)，中央財政提供了社會救助的主導(dǎo)性資金，省級財政在二次統(tǒng)籌分配中政府間博弈過程相對復(fù)雜，一定程度上會導(dǎo)致省本級財政在社會救助中的支出責(zé)任相對缺位。再結(jié)合財政負(fù)擔(dān)分析，中部和西部社會救助財政負(fù)擔(dān)超過東部地區(qū)，尤其是收入負(fù)擔(dān)較重，加大了省本級財政轉(zhuǎn)嫁和下壓支出責(zé)任的可能性。

（三）縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化

同上分析縣（市、區(qū)）級財政的社會救助最優(yōu)支出責(zé)任調(diào)整優(yōu)化（表11和表12），除2017年和2018年外，東部地區(qū)縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出規(guī)模沒有達到最優(yōu)，支出責(zé)任偏離度值多為負(fù)且值較大。中部和西部地區(qū)除個別年份，其社會救助實際支出規(guī)模均超過最優(yōu)水平，偏離度值均為正向且數(shù)值較大，體現(xiàn)出縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出責(zé)任較重，無疑在一定程度上加重其基層財政困難度。一般來說，在優(yōu)先“保民生、保底線”要求下，縣（市、區(qū)）級政府可通過采取虛報、瞞報救助人數(shù)、夸大救助任務(wù)獲取更多的中央財政資金支持，但容易導(dǎo)致社會救助道德風(fēng)險加大，造成社會救助財政支出規(guī)模不合理的增加；也可通過增加融資、舉債、土地財政等方式來增加地方財政收入，但容易引發(fā)地方財政風(fēng)險，加大財政支出結(jié)構(gòu)再次扭曲的可能性。為此適當(dāng)調(diào)低中部和西部縣（市、區(qū)）級尤其是財政薄弱地區(qū)的縣（市、區(qū)）級社會救助支出責(zé)任，減輕基層財政壓力，并加大基層政府社會救助執(zhí)行能力和服務(wù)能力，強化社會救助制度的“兜底”功能。

五、結(jié)論及建議

綜上可見，通過“巴羅法則”與柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)和回歸的分析方法，劃分我國2006—2018年社會救助最優(yōu)財政支出責(zé)任并計算偏離度值和財政負(fù)擔(dān)，對我國三級財政的社會救助支出責(zé)任進行調(diào)整優(yōu)化。結(jié)論如下：一是就中央財政而言，伴隨著社會救助水平及均等化水平提高，中央財政持續(xù)加大其支出力度。反映到區(qū)域上，東部實際支出超出最優(yōu)支出責(zé)任，中部和西部實際支出責(zé)任不斷優(yōu)化，并呈現(xiàn)出略超趨勢。結(jié)合財政負(fù)擔(dān)因素考慮，可適當(dāng)下調(diào)中央財政的東部社會救助支出責(zé)任水平，而將多出的部分調(diào)整到中部和西部地區(qū)。二是就省本級財政而言，省本級財政的實際支出規(guī)模不斷接近優(yōu)化，但整體水平達不到最優(yōu)，尤其在中部和西部地區(qū)省本級財政的社會救助支出責(zé)任偏離度值呈現(xiàn)負(fù)向不斷增大趨勢。三是就縣（市、區(qū)）級財政而言，縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出責(zé)任整體超過最優(yōu)水平，且中部和西部地區(qū)縣（市、區(qū)）級財政的社會救助支出責(zé)任最重，反映出承擔(dān)省本級財政“二次轉(zhuǎn)嫁”的“額外責(zé)任”趨勢。為此，具體建議如下：

（一）高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟筑牢社會救助物質(zhì)基礎(chǔ)

從社會救助財政負(fù)擔(dān)可以看出，中部和西部明顯高于東部地區(qū)，尤其表現(xiàn)在社會救助財政收入負(fù)擔(dān)方面，正好反映出財政收入越薄弱社會救助任務(wù)越繁重的“馬太效應(yīng)”。因此，需要高質(zhì)量發(fā)展好經(jīng)濟筑牢社會救助物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，需持續(xù)推動地區(qū)尤其是經(jīng)濟發(fā)展較薄弱省份經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，增強科技創(chuàng)新動力，有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。另一方面，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，繼續(xù)加大農(nóng)村交通、水利等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資力度，并將扶志扶智相結(jié)合，緊緊圍繞地方特色產(chǎn)業(yè)積極開展救助群體職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)能力培訓(xùn)，有效激發(fā)有勞動力能力的救助群體自我發(fā)展的內(nèi)生動力。

（二）適度調(diào)整三級政府的社會救助支出責(zé)任水平

針對現(xiàn)實情況需對中央財政的支出責(zé)任水平進行區(qū)域上的調(diào)整，適當(dāng)下調(diào)中央財政對東部社會救助的支出責(zé)任水平，將多出的部分調(diào)整到財政負(fù)擔(dān)較重并且社會救助任務(wù)較為艱巨的中部和西部地區(qū)，確保社會救助支出水平及均等化水平的提高。對于省級財政未能盡力履行其支出責(zé)任的承擔(dān)，需要加大省本級財政的社會救助支出力度。在解決縣（市、區(qū)）級財政社會救助支出責(zé)任上的問題時，需考慮財政負(fù)擔(dān)下調(diào)支出責(zé)任至最優(yōu)，尤其在財政支付能力較為薄弱的縣（市、區(qū)），在保證中央財政繼續(xù)傾斜的同時，須強調(diào)省級財政的支出責(zé)任不斷優(yōu)化以防止省級財政的轉(zhuǎn)嫁與下壓。

（三）積極完善地方稅收體系，確保省級以下政府履行社會救助最優(yōu)支出責(zé)任能力

地方財政作為社會救助支出的重要來源，需要切實履行其最優(yōu)支出責(zé)任。為此，在保持中央稅權(quán)與稅收主體地位不變情況下，不斷完善地方稅收體系改革，充分考慮地方政府的事權(quán)、財政支出需求和地方經(jīng)濟的收入來源聯(lián)動，在一定程度上開拓地方政府的稅權(quán)和稅收能力以提高其支出能力。另一方面，注重地方政府征稅積極性調(diào)動，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與稅源的情況，充分賦予地方政府對一些具有地方特色稅種（如資源等）的政策調(diào)整權(quán)力，積極推進房產(chǎn)稅的改革試點，突破傳統(tǒng)增值稅無法適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟數(shù)字化發(fā)展帶來的消費稅征收主體和征收模式等的轉(zhuǎn)變問題，積極培育地方稅體系主體稅種，以擴充地方稅源來充實地方財政收入。

（四）加強中央地方各級政府的社會救助財政支出監(jiān)管力度

為防止不同層級財政社會救助支出責(zé)任的相互轉(zhuǎn)嫁和相互博弈，實現(xiàn)政府間社會救助支出的激勵相容，需要建立健全社會救助監(jiān)管體系。一方面，需要加大民政部門上下級之間，同級民政部門間的相互監(jiān)管，主要涉及對貫徹落實社會救助法律、法規(guī)和政策制度情況、社會救助工作的規(guī)范化運行情況以及對虛報、作假、套取等違規(guī)違法行為進行監(jiān)管。另一方面，建立和健全財政和審計部門對社會救助的監(jiān)管力度，財政和審計部門要對各級財政的籌資情況、支出責(zé)任承擔(dān)及履行情況、民政部門報送的資金分配、資金項目性質(zhì)以及資金到位、執(zhí)行、使用等方面進行嚴(yán)格的監(jiān)督，并對違紀(jì)違法行為進行嚴(yán)肅處理。