扶貧股實踐的現(xiàn)實困境與制度回應(yīng)

周春光

（西南財經(jīng)大學 法學院，四川 成都 611130）

一、問題提出與文獻綜述

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是2021年中央一號文件的重要主題之一。要素市場化的改革演進成為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力抓手?！笆濉币?guī)劃提到要探索與深化資產(chǎn)收益扶持制度。資產(chǎn)收益扶持制度是實現(xiàn)精準扶貧目標的重要路徑，也是2020年后中國減貧戰(zhàn)略達成的關(guān)鍵性保障。扶貧股是資產(chǎn)收益扶貧運作的制度內(nèi)核（楊青貴，2018），[1]實現(xiàn)了股份制理論與中國扶貧實踐的融合與探索，在以資本為紐帶的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中扮演著重要角色。然而從對已有司法裁判文書的分析發(fā)現(xiàn)，扶貧股運行中存在著諸多問題。扶貧股作為推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性抓手，但在實際運行中，由于各地方資源稟賦差異的存在而制約了其功效的發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。實踐中存在的問題也凸顯了理論研究的意義與價值所在。事實上，對于扶貧股的領(lǐng)域，學術(shù)界已展開了研究，梳理既有文獻能為凝練本文觀點與厘清研究思路提供重要的理論依據(jù)。

（一）現(xiàn)實訴求：扶貧股實踐深化發(fā)展的制度需求

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是2021年中央一號文件中的重要主題。以扶貧股為依托，有序推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是深化精準扶貧目標實現(xiàn)的基石?！胺傻纳辉谟谶壿嫞谟诮?jīng)驗”（奧利弗·溫德爾·霍姆斯，2018）印證了自2016年初推出的我國資產(chǎn)收益扶持政策的實踐含義。[2]在重慶、四川、河北、陜西、浙江等地的具體做法中實現(xiàn)了確保貧困戶受益與促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有序推進的雙重目標?？梢姡鲐毠稍谵r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力來源上發(fā)揮的積極作用。伴隨著扶貧股實踐的不斷深化，暴露的問題也層出不窮。司法作為權(quán)利救濟的最后一道屏障，在扶貧股運行中也彰顯出維護社會公平正義的目標，發(fā)揮著法律效果與社會效果統(tǒng)合的功能。從司法裁判的角度而言，扶貧股現(xiàn)實中存有四個維度的問題：扶貧股法律關(guān)系方①扶貧股法律關(guān)系主體包括扶貧股出資方（政府）、扶貧股平臺（企業(yè)）、扶貧股受益方（貧困戶），文中所指的扶貧股法律關(guān)系方特指扶貧股出資方（政府）與扶貧股平臺（企業(yè)）之間的法律關(guān)系。非法占有扶貧股資金的問題；扶貧股法律關(guān)系方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容模糊的問題；扶貧股平臺進入與退出標準的瑕疵問題；扶貧股受益方權(quán)利保障路徑的缺位問題。立足于促進2020年后中國減貧戰(zhàn)略目標的達成，應(yīng)當對扶貧股運行中的現(xiàn)實訴求予以制度性規(guī)范與回應(yīng)。

真實案例的發(fā)生更加凸顯給予扶貧股問題關(guān)注的必要性。在扶貧股法律關(guān)系方非法占有扶貧股資金的問題上，主要表現(xiàn)為扶貧股出資方工作人員通過貪污、受賄或挪用等方式非法占有扶貧股資金，扶貧股平臺工作人員以挪用資金的方式非法占有扶貧股資金的情形。在扶貧股法律關(guān)系方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容模糊的問題上，主要表現(xiàn)為扶貧股出資方拖欠扶貧款、扶貧股平臺違約拖欠分紅與返還本金的情形。在扶貧股平臺進入與退出標準瑕疵的問題上，主要表現(xiàn)為扶貧股平臺的選任資格標準不一、扶貧股平臺股東喪失民事行為能力的后果處理方面。在扶貧股受益方權(quán)利保障路徑的缺位問題上，主要表現(xiàn)為作為扶貧股受益方的貧困戶尚無合法有效的途徑進行自身訴求的表達與權(quán)利的行使。立法是制度運行的起點，在精準扶貧與減貧戰(zhàn)略的貫穿目標之下，制度規(guī)范的重任應(yīng)主要由立法機關(guān)通過頂層設(shè)計的方式來實現(xiàn)。故而明晰扶貧股實踐中的現(xiàn)存問題，導向制度規(guī)則安排的完善尤為必要。

（二）研究概況：梳理涉及扶貧股理論與實踐的文獻脈絡(luò)

通過梳理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，學者們從資產(chǎn)收益扶貧的角度來探討扶貧股是研究常態(tài)，各地實踐經(jīng)驗的介紹成為關(guān)注重點，直接以扶貧股為對象的探討較為匱乏。具體而言，涉及扶貧股理論與實踐的文獻梳理有四條進路。

一是著眼于資產(chǎn)收益扶貧的基礎(chǔ)理論研究。對于資產(chǎn)收益扶貧模式相對于其他扶貧模式的高效性與穿透性有清晰的認知，同時以內(nèi)生動力的深度挖掘為基點才能實現(xiàn)政府扶貧方式的創(chuàng)新（崔新宇等，2018）。[3]通過擴大項目建設(shè)財政支農(nóng)資金與自籌資金的比例，逐漸擴大收益的覆蓋面，提高貧困人員參與的積極性（黃詞捷，2018）。[4]資產(chǎn)收益扶貧項目運作的關(guān)鍵在于資產(chǎn)，通過資產(chǎn)投資獲得收益、使貧困人口受益。不能僅局限于貧困的農(nóng)村地區(qū)，還應(yīng)當考慮跨省、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的廣泛投資（汪三貴和梁曉敏，2017）。[5]涉及我國部分地區(qū)在實施資產(chǎn)收益扶貧的過程中探索出“三變”改革、光伏扶貧和小水電扶貧、財政扶貧資金入股、擔保金貸款等四種典型模式類型（程蹊，2019）。[6]扶貧股是資產(chǎn)收益扶貧運作的制度內(nèi)核（楊青貴，2018）。[1]如何管好、用好、用活產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)，厘清扶貧資金來源是前提，明晰扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是關(guān)鍵，提高資產(chǎn)管理質(zhì)量是重點，優(yōu)化收益分配機制是核心（施海波等，2019）。[7]

二是著眼于資產(chǎn)收益扶貧地方實踐經(jīng)驗的模式研究。資產(chǎn)收益扶貧經(jīng)驗的現(xiàn)實借鑒為優(yōu)化不同地區(qū)精準扶貧戰(zhàn)略目標的實施有著積極意義。四川崇州市王場鎮(zhèn)東風村“貧困戶優(yōu)先股”型資產(chǎn)收益扶貧模式，根據(jù)資金來源和功能進行股份量化分配，探索出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式下財政資金扶貧的新方向（門秀琴，2015）。[8]安徽含山縣“三個定位強化”型資產(chǎn)收益扶貧模式，一是定位“資源稟賦”幫產(chǎn)業(yè)，二是定位“綠色發(fā)展”推特色，三是定位“金融保障”強服務(wù)的聯(lián)動作用取得了良好的經(jīng)濟效果與社會效果（劉劍鋒，2020）。[9]山西靈丘縣史莊鄉(xiāng)“財政資金股權(quán)量化”型資產(chǎn)收益扶貧模式，探索出了針對性比較強的“財政注資+企業(yè)經(jīng)營+貧困戶分紅”進路，實現(xiàn)幫扶模式的創(chuàng)新（趙天清，2018）。[10]河北威縣“金雞幫扶”型資產(chǎn)收益扶貧模式，引入PPP融資策略，能夠讓貧困戶更為主動積極地參與到項目中去（韓婕，2018）。[11]這些試點的資產(chǎn)收益扶貧模式都實現(xiàn)了脫貧致富的目標。

三是著眼于資產(chǎn)收益扶貧實踐中存在的問題。該領(lǐng)域的理論與實踐討論一直是資產(chǎn)收益扶貧研究的聚焦點。有學者認為當前資產(chǎn)收益扶貧存在扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清，政府作為資產(chǎn)收益扶貧項目投資決策主體的盲目性，部分項目收益率低與貧困戶收益有待提高等問題（徐志明，2019）。[12]也有學者認為資產(chǎn)收益扶貧機制面臨資源整合困難、制度不健全、政策配套不完善、風險防控難度大等困局（葛志軍和邢成舉，2015）。[13]此外，對財政補助資金過度依賴的風險、股權(quán)設(shè)置的法律風險、實施主體的經(jīng)營風險、實施主體的違約風險也被納入到資產(chǎn)收益扶貧風險的內(nèi)核之中（賴作蓮，2018）。[14]項目市場風險較大、貧困戶的利益未能得到真正保障、貧困戶積極性不高、資金績效管理的透明度較低也是資產(chǎn)收益扶貧常見的問題表現(xiàn)（劉劍鋒，2020）。[9]對此，需要建立縣級資金整合機制，加快清產(chǎn)核資、確權(quán)登記、資產(chǎn)評估，建立“重復博弈+分配剩余控制權(quán)”(關(guān)系契約機制)（張延龍，2019）、廣泛受益與傾斜分配相結(jié)合的收益分配機制（汪三貴和梁曉敏，2017）、收益保底機制（崔新宇等），完善頂層政策體系框架、精準使用產(chǎn)業(yè)扶貧資金（施海波等，2019）。[15-17,7]

四是直接以扶貧股為對象的理論與實踐研究。有學者認為與傳統(tǒng)股權(quán)相比，扶貧股在出資、股權(quán)類型、權(quán)利內(nèi)容、收益分配、退出機制、風險防范等方面形成了許多創(chuàng)新做法，但存在制度回應(yīng)弱、效益吸引力不夠、相關(guān)利益協(xié)調(diào)不足、長效的收益分享機制缺失、平臺治理參與局限等深層次問題（楊青貴，2020）。[18]

雖然學界對于資產(chǎn)扶貧收益理論與實踐模式進行了諸多探討，但具體針對扶貧股的分析乏善可陳，僅有的針對扶貧股的研究具有較強的理論性，存有從實證案例角度探討扶貧股的可能，以回應(yīng)制度需求為導向進行規(guī)范安排。從已有司法裁判文書來審視扶貧股實踐中存在的問題，精細化設(shè)計發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟與資源的融合邏輯和機制，才能為精準扶貧發(fā)展提供有力的制度保障。

二、扶貧股實踐中的現(xiàn)實困境——以司法裁判文書為分析視角

資產(chǎn)收益扶貧制度是扶貧股實踐的機制依托，通過對我國司法裁判中涉及資產(chǎn)收益扶貧的審判案例進行梳理分析（分析結(jié)果見表1），可以明晰扶貧股實踐中的現(xiàn)實困境與紓解方向。①選擇“中國裁判文書網(wǎng)”的查詢系統(tǒng)，在“案例高級檢索”中檢索項“全文關(guān)鍵詞”輸入“資產(chǎn)收益扶持”，判決時間截至2020年10月8日，“判決書”選定為文書類型，進行高級檢索，結(jié)果顯示共有21個案例。經(jīng)過整理除去涉及同樣案情的案件，有效案例共有13例。

表1 扶貧股司法裁判中的爭議焦點與裁判路徑

（一）扶貧股司法裁判中的爭議焦點與裁判路徑

續(xù)表1

（二）司法裁判文書中涉及扶貧股實踐的現(xiàn)狀梳理

1．協(xié)議效力的認定與扶貧股分紅、返還本金的問題

在諸多案例中都涉及協(xié)議效力的爭議，協(xié)議的效力會直接影響到資產(chǎn)收益扶貧分紅與返還本金的結(jié)果，故而將二者統(tǒng)合進行分析。在基于當事人自由意思表示的前提下，協(xié)議如果不違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定，應(yīng)認定為合法有效。在扶貧股分紅與返還本金上聚焦于違約責任的承擔。(2020)新2927民初88號案例中反映出扶貧股平臺由于資金鏈斷裂拖欠分紅與返還本金的問題，(2019)冀06民終5099號案例與（2019）內(nèi)04民終4147號案例中也是反映出沒有按照協(xié)議約定進行分紅的情形發(fā)生。（2020）內(nèi)04民終1543號案例中，通過簽訂抵押合同的方式保障貧困戶分紅利益的設(shè)計是值得借鑒的，雖然該案沒有辦理抵押登記，最終實現(xiàn)發(fā)生抵押權(quán)設(shè)計的效力，但是可以考慮通過物權(quán)法的規(guī)則達到實現(xiàn)分紅利益的目的。

2．協(xié)議主體認定的問題

協(xié)議主體認定的問題在（2020）新30民終71號案例中表現(xiàn)得較為突出。協(xié)議雖然是由鄉(xiāng)政府代南疆農(nóng)牧民簽訂的，但是協(xié)議主體仍明確乙方為鄉(xiāng)政府確定的147戶貧困戶且為扶貧股架構(gòu)下的收益人，所以不能機械僵化地認為鄉(xiāng)政府不具備通過出資成為農(nóng)民專業(yè)合作社社員的主體資格，而認定協(xié)議無效。更應(yīng)考慮本案鄉(xiāng)政府作為協(xié)議中147戶貧困戶的委托代理人簽訂入股分紅協(xié)議，147戶貧困戶并不固定且每年動態(tài)變化，該147戶貧困戶并不因簽訂協(xié)議而成為合作社成員，所以鄉(xiāng)政府代表147戶貧困戶簽訂入股分紅協(xié)議，也是為了保證提高扶貧資金使用效益，實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧的目標。同時，助推脫貧增收產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，案件的處理考慮到了法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

3．資產(chǎn)收益扶貧平臺股東喪失民事行為能力后的協(xié)議效力問題

該問題在（2020）內(nèi)04民終1543號案例中表現(xiàn)得比較典型。在浩源公司（自然人獨資）的股東宋志民已去世的情況下，扶貧辦要求解除合同、返還扶貧項目基金，法院予以支持。但問題本身并不在于解除合同、返還扶貧項目基金，而在于股東喪失民事行為能力后扶貧股收益人的權(quán)益應(yīng)當如何保障。同時，如果是多股東成員的公司，到底享有多大的股權(quán)比重程度才能使得扶貧辦提出解除合同、返還扶貧項目基金的訴訟請求更應(yīng)當予以關(guān)注。

4．資產(chǎn)收益扶貧平臺的選任資格問題

（2019）冀0634刑初167號案例中反映出通過詐騙方式非法占有資產(chǎn)收益扶貧資金的問題，其背后實質(zhì)涉及扶貧股平臺的選任資格問題。在（2018）渝0242行再2號案例中，表現(xiàn)得十分突出，再審法院推翻了原審法院的審理結(jié)果，核心依據(jù)就是重慶市扶貧辦于2016年3月21日頒布的《關(guān)于開展資產(chǎn)收益扶貧試點工作的通知》。其中明確四方面的要件，①開展試點的項目，必須滿足下列四個條件：一是項目收益較好。納入試點的項目，生產(chǎn)、經(jīng)營效果良好，有發(fā)展?jié)摿ΓB續(xù)3年實現(xiàn)了贏利。二是合作主體自愿。企業(yè)主或大戶與農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶自愿進行資產(chǎn)合作，能夠為貧困戶保底分紅。三是治理結(jié)構(gòu)清晰。企業(yè)、專業(yè)合作社、大戶等項目實施主體與貧困戶的利益連接機制緊密，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰和資金收益分配設(shè)計合理。四是保證貧困戶重點受益。財政扶貧資金按照每戶不超過3萬元的標準量化到貧困戶，量化到貧困戶的入股資金作為優(yōu)先股。貧困戶不參與企業(yè)決策經(jīng)營，但是享受不低于6%的比例保底分紅和清算權(quán)利。同時，項目業(yè)主要優(yōu)先吸收貧困戶就業(yè)、收購貧困戶生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品、能夠自愿提供技術(shù)服務(wù)保障和貸款融資擔保等。成了扶貧股平臺篩選的門檻。不同地方的實際情況可能會有所差異，所以關(guān)于扶貧股平臺的選任資格的問題具有鮮明的地域性。從全國精準扶貧戰(zhàn)略整體推動的要求下，為了避免各區(qū)域差異過大，實際執(zhí)行中的混亂，是可以考量制定一定普適性的國家標準，明晰選任資格的下限要求。

5．資產(chǎn)收益扶貧資金的侵占問題

（2020）陜0921刑初17號案例、（2018）青2321刑初16號案例、（2019）川1129刑初7號案例中都反映出的是扶貧股出資方的工作人員直接挪用的問題，（2020）皖1222刑初69號案例中反映出的是扶貧股出資方的工作人員在決定扶貧股平臺時貪污與受賄的問題。（2019）遼0727刑初161號反映出的是扶貧股平臺負責人直接挪用資金的問題。扶貧股資金的侵占會直接影響到貧困戶的可支配收入，所以如何從源頭進行防控應(yīng)為扶貧股受益方利益保障的題中之意。

三、扶貧股制度的問題厘定與理論解構(gòu)

實現(xiàn)從絕對貧困治理格局到相對貧困治理格局的轉(zhuǎn)換需明晰理論內(nèi)涵（段妍，2021）。[19]對扶貧股實踐中反映出的現(xiàn)象進行制度問題的明晰是進行理論解構(gòu)的前提，理論分析工具的運用會成為扶貧股進行制度回應(yīng)的路徑考量。故而借助扶貧股實踐中的問題厘定與理論解構(gòu)可以更為有效地進行制度規(guī)范的設(shè)計與安排。

1．扶貧股制度的問題厘定

司法裁判文書中涉及扶貧股實踐的現(xiàn)狀梳理是從現(xiàn)象表征層面進行把握，并未從制度層面進行明確與統(tǒng)合。制度規(guī)范的回應(yīng)以不同主體為劃分基點的考量，由此才能更為全面明確地對扶貧股實踐中的問題進行概括與厘定。司法裁判的案例中反映扶貧股出資方工作人員通過貪污、受賄或挪用等方式非法占有扶貧股資金，扶貧股平臺工作人員也存在非法占有扶貧股資金的情形。單獨進行類型劃分容易割裂二者之間的共性，故而以扶貧股法律關(guān)系方來涵蓋扶貧股出資方工作人員與扶貧股平臺工作人員更為妥帖。扶貧出資方拖欠扶貧款、扶貧股平臺違約拖欠分紅與返還本金的情形，反映出來的是扶貧股法律關(guān)系方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的模糊。扶貧股平臺的選任資格標準不一、扶貧股平臺股東喪失民事行為能力的后果處理等問題折射出的是扶貧股平臺的進入與退出標準的瑕疵。而涉及扶貧股法律關(guān)系方非法占有資產(chǎn)收益和扶貧資金、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的模糊、扶貧股平臺的進入退出標準的瑕疵等問題都與扶貧股受益方即貧困戶的利益和密切相關(guān)。前置性問題考慮的不足就會導致扶貧股受益方的權(quán)利保障路徑的缺位問題凸顯。

由圖1可知，扶貧股出資方工作人員非法占有扶貧股資金、扶貧股平臺違約拖欠分紅與返還本金是涉及扶貧股案件的高發(fā)區(qū)。穿透式審視則發(fā)現(xiàn)涉及扶貧股的案件主要圍繞著扶貧股出資方與扶貧股平臺之間展開，規(guī)制的重點應(yīng)當集中于扶貧股出資方與扶貧股平臺關(guān)系的規(guī)范安排。從內(nèi)部視角觀察，無論是扶貧股出資方與扶貧股平臺都應(yīng)當嚴格規(guī)范內(nèi)部成員的行為，如果不能保證內(nèi)部治理的良好效果，就無法有效地進行外部關(guān)系平衡。從外部視角觀察，扶貧股出資方與扶貧股平臺的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行何種模式設(shè)計也值得考量，如何有效地激發(fā)扶貧股平臺的積極性，形成持續(xù)長久的收益機制，對于扶貧股受益方的利益保障有著至關(guān)重要的作用。扶貧股平臺自身形成可持續(xù)的發(fā)展模式會直接影響到扶貧股受益方的利益，故而扶貧股平臺的進入與退出標準就會起到前瞻性的預(yù)防功效?？傮w而言，扶貧股前置性程序如果面臨風險都會集中塌陷于受益方一側(cè)，所有問題間也存有緊密的關(guān)聯(lián)性。進行精細的理論解構(gòu)可以有效認知問題的實質(zhì)，并為制度回應(yīng)帶來多維度的考量。

圖1 扶貧股實踐中的制度問題涵攝

2．扶貧股制度的理論解構(gòu)

扶貧股制度的理論解構(gòu)應(yīng)由理論分析工具入手，進而借助分析工具突出扶貧股受益方權(quán)益保障的重要性，并透視扶貧股制度的發(fā)生邏輯，為合理有效地進行制度規(guī)范的設(shè)計與安排提供鋪墊。

（1）扶貧股制度的理論分析工具

信息不對稱理論來源于經(jīng)濟學，指市場交易中，一方對另一方的行動無法知悉和完全了解的情況，信息不對稱的存在降低了自由競爭帶來的市場效率（張維迎，2006）。[20]對于貧困戶而言，信息不對稱阻礙了他們了解扶貧股出資方與扶貧股平臺內(nèi)部真實充分消息的能力，抑或極大增加了其獲得信息所付出的成本，最終導致貧困戶很難有效對扶貧股的實際運行效果進行監(jiān)督。信息不對稱理論中，獲取信息能力較弱的一方始終會承擔較大的風險，此種現(xiàn)象在扶貧股平臺出現(xiàn)經(jīng)營困難的時候表現(xiàn)更為突出。故而在貧困戶權(quán)益保障過程中，要重視信息披露的完整、真實、有效，并規(guī)范監(jiān)管秩序，保持穩(wěn)定的執(zhí)行力度，以防范與打擊各種侵害貧困戶利益的行為。對扶貧股法律關(guān)系的各方而言，信息的不對稱是普遍存在的，只能盡量控制其影響的程度，進一步擴展信息的充分傳遞，減輕信息不對稱對貧困戶的不利影響。但應(yīng)同時注意，在目標利益的耦合層面，地方政府與貧困戶也存在目標利益動因的差異，逆向選擇的情形也將伴隨著信息不對稱始終存在，地方政府基于占有信息的優(yōu)勢主導地位將會加劇道德風險的升高，從而引發(fā)貧困戶與地方政府在利益層面的分歧與沖突。

基于公共利益理論認為，當市場調(diào)節(jié)機制失靈時應(yīng)對投資者給予額外的保護，才符合社會公眾的根本利益。該理論提出，在市場失靈的情形下，采用“監(jiān)管和保護”的方式可以降低所造成的損失，并且可以用于糾正市場失靈的問題，提高社會整體的公共利益。在扶貧股平臺出現(xiàn)經(jīng)營管理困難時，扶貧股平臺的社會責任與貧困戶利益保護并非沖突的矛盾關(guān)系，反而是相輔相成的共存關(guān)系。政府作為公共利益、公共秩序和行政效率等利他主義原則的支持主體，在資產(chǎn)收益扶貧協(xié)議的締結(jié)與履行過程中將充分考慮貧困戶的利益保障。市場經(jīng)濟是以追求私利為目標的，所以不能由市場機制任意發(fā)展，政府應(yīng)始終將大多數(shù)人的公共利益保護作為關(guān)注基點，有助于推動社會公眾整體利益的提升。故而，基于信息不對稱理論與公共利益理論的省思，對貧困戶進行傾斜性的法律保障是必要的，扶貧股的制度規(guī)則中必然會包含大量的公共利益色彩。此外，公共利益理論也并不應(yīng)當僅涵攝對扶貧股的關(guān)注，扶貧股的選擇與適用本就是制度安排下地方政府的踐行結(jié)果，存在扶貧股與非扶貧股的制度藩籬與天然界限。在我國加速土地要素市場化的進程中，股權(quán)的平等性也應(yīng)當予以保障，不能因為突出扶貧股在精準扶貧戰(zhàn)略與全面減貧戰(zhàn)略的作用，就忽視非扶貧股的功效。既然扶貧股與非扶貧股本質(zhì)從屬于股權(quán)，股權(quán)的平等性應(yīng)為題中之義，非扶貧股也應(yīng)納入公共利益保護的范疇。

（2）扶貧股制度的發(fā)生邏輯

對扶貧股的理論問題進行把握，需要明晰扶貧股的制度發(fā)生邏輯，以此才可有效地回應(yīng)現(xiàn)實制度的需求。扶貧股涉及政府出資方、企業(yè)平臺，貧困戶受益方三方面因素的整合。從政府的視角，應(yīng)確定資格標準選擇合格的平臺，監(jiān)督管控平臺的適恰運行，將扶貧資金充分合理利用以支持貧困村與貧困戶生活的持續(xù)性改善。從企業(yè)的視角，應(yīng)符合扶貧股平臺的建立條件，搭建起對接貧困戶長期有效的利益關(guān)聯(lián)與互動模式，形成穩(wěn)定的利益分配機制，使得貧困戶能夠獲得基本的保障。從貧困戶維度而言，主要是通過有限的土地資源、固定的資本與勞動力投入獲得收益。從重慶、四川、河北、陜西、安徽、浙江等地的具體探索過程中，形成了一套具有代表性的演化思路，對傳統(tǒng)的股權(quán)制度進行了創(chuàng)造性的發(fā)展。

具體包含以下步驟：首先，由建檔立卡的貧困戶利用國家財政扶持的資金或農(nóng)村土地作為資本入股，基于扶貧股協(xié)議雙方的主體地位考量，諸多場景下是由地方政府部門作為受托主體代為簽訂扶貧股協(xié)議，但并不影響貧困戶作為扶貧股的收益人。其次，企業(yè)平臺通過利用受讓來的資金或土地等資本化形式，在國家扶貧政策的大力支持下，通過資本的有效配置積累企業(yè)平臺的經(jīng)濟實力，以保底分紅結(jié)合浮動分紅的形式推動建檔立卡貧困戶脫貧。再次，政府監(jiān)督企業(yè)平臺的正常運營，在助力企業(yè)達成精準扶貧目標的同時幫助貧困戶順利脫貧。最后，圍繞企業(yè)平臺與貧困戶之間的利益分配機制構(gòu)建起有效的保障體系。從傳統(tǒng)股權(quán)理論而言，因為農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)是可以進行評估作價的，故而將農(nóng)村土地納入到資本化形式有一定的理論可行性。但是，不同地區(qū)的農(nóng)村土地作為資本入股過程中在評估作價方面是存有一定差異性的，這就制約了農(nóng)村土地成為扶貧股主要資本類型的可能。從全國許多地方出臺的資產(chǎn)收益扶貧專項規(guī)范性文件來看，財政資金作為扶貧股的來源是常見的，并且在評估作價的過程中可以明確予以量化。傳統(tǒng)股權(quán)理論認定是否可以作為出資形式的依據(jù)就在于是否可以評估作價，是否可以依法轉(zhuǎn)讓，無疑財政資金更具優(yōu)勢。當然，在財政資金作為出資形式直接投入到企業(yè)平臺的過程中是存有一定風險的，所以在各地的實踐過程中，往往是將財政資金通過資產(chǎn)收益平臺折股量化為扶貧股的形式，以實現(xiàn)降低風險與獲取收益的平衡。如此通過股權(quán)的方式，將經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)進行了二元分離，規(guī)避了經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)合一的風險，以實現(xiàn)風險隔離的目標。國內(nèi)許多地方在規(guī)范性文件或出資協(xié)議中也做了類似規(guī)定或約定，通過不參與經(jīng)營管理甚至決策，以獲得對扶貧股的優(yōu)先保護（楊青貴，2020）。[18]

四、扶貧股實踐的制度回應(yīng)

新時代中國特色扶貧開發(fā)經(jīng)驗通過貧困治理的價值整合、結(jié)構(gòu)整合、機制整合與整體性治理理論高度契合并實現(xiàn)了在實踐中的超越（陳洋庚和胡軍華，2020）。[21]扶貧股實踐的制度安排與規(guī)范設(shè)計應(yīng)著眼于不同主體疏解的問題進行架構(gòu)搭建。以扶貧股法律關(guān)系方的行為規(guī)范約束，扶貧股法律關(guān)系方的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容優(yōu)化，扶貧股平臺的進入與退出標準明確，扶貧股受益方的權(quán)利保障路徑完善為進路回應(yīng)扶貧股實踐的問題與挑戰(zhàn)。由此，加強頂層制度設(shè)計，搭建形成互相協(xié)同的市場與政府內(nèi)外雙引擎為扶貧股的制度實踐保駕護航（周杰琦和韓兆洲，2020）。[22]

1．強化扶貧股法律關(guān)系方的行為約束

依據(jù)司法裁判案例中所反映的問題，通過扶貧股法律關(guān)系方來涵蓋扶貧股出資方工作人員與扶貧股平臺工作人員更為適宜。扶貧股法律關(guān)系方作為通過資產(chǎn)收益平臺折股量化為扶貧股的關(guān)鍵性主體，從組織內(nèi)部治理角度考慮應(yīng)對工作人員的行為進行規(guī)范約束。立足于事前防范與事后規(guī)制為基點，強化扶貧股法律關(guān)系方的行為規(guī)范約束可從完備扶貧股資金流轉(zhuǎn)審計程序與加大刑事責任的懲處力度兩方面考量。

從事前進行規(guī)范安排應(yīng)完備扶貧股資金流轉(zhuǎn)的審計程序。扶貧股出資方工作人員與扶貧股平臺工作人員無論是出現(xiàn)挪用公款抑或是挪用資金的行為都沒有受限于扶貧股資金流轉(zhuǎn)的特殊要求。在精準扶貧戰(zhàn)略與全面減貧戰(zhàn)略的背景下，財政扶貧資金量化為扶貧股政策幫扶對于全面脫貧、穩(wěn)定脫貧成果有著舉足輕重的作用。對此扶貧股資金流轉(zhuǎn)的審計程序應(yīng)以動態(tài)監(jiān)管審計與靜態(tài)監(jiān)管核查為抓手，動態(tài)監(jiān)管審計在級別上要求是使用扶貧股資金的上級行政機關(guān)。原因有二：同級行政機關(guān)部門間在利益上有著千絲萬縷的聯(lián)系，較難做到對扶貧股資金的嚴格審核；下級行政機關(guān)隸屬于上級行政機關(guān)，在垂直管理體制下會受制于上級行政機關(guān)的行政決定，故而上級行政機關(guān)對于下級行政機關(guān)扶貧股資金的動態(tài)監(jiān)管審計具有現(xiàn)實的可行性。同時，應(yīng)明確扶貧股資金的動態(tài)審計頻率應(yīng)保證每一季度至少一次。如果出現(xiàn)扶貧股出資方工作人員非法侵占扶貧股資金時，在賠償上，上級行政機關(guān)負責人也要酌情承擔部分連帶責任，以激勵其全心認真地對待動態(tài)監(jiān)管審查。對于扶貧股平臺工作人員的動態(tài)監(jiān)管審查主體應(yīng)明確為扶貧股協(xié)議的出資政府，動態(tài)審計頻率與責任承擔可參考適用。靜態(tài)監(jiān)管核查主要針對扶貧股出資方工作人員開展正常的同級審計工作。

從事后進行規(guī)范安排應(yīng)加大刑事責任的懲處力度。這是強化扶貧股法律關(guān)系方行為約束的關(guān)鍵，刑事規(guī)范因具有謙抑性，故而一般違法行為不會涉及。扶貧工作的穩(wěn)步推進對于國計民生影響不言而喻，扶貧股法律關(guān)系方的行為約束要側(cè)重于刑事法律的威懾，加大違法犯罪行為的責任承擔成本，在收益與成本的權(quán)衡考量中促使?jié)撛诘姆缸锶朔艞壏欠ㄇ终假Y產(chǎn)收益扶貧資金的想法。扶貧股出資方工作人員的貪污、挪用公款等行為，不僅應(yīng)當依據(jù)刑法定罪量刑，還應(yīng)加大對附加刑的適用力度。例如對于罰金的適用，在（2018）青2321刑初16號案例中，馬文震挪用公款202.88萬元轉(zhuǎn)入到個人賬戶，后法院責令退賠違法所得176.74萬元，退賠違法所得的數(shù)額低于挪用公款的數(shù)額，這會促使許多潛在的犯罪人鋌而走險步入非法侵占扶貧股資金的道路。所以加大對附加刑的適用力度，對于違法犯罪人處以1～3倍的罰金更具有現(xiàn)實的威懾力。對于扶貧股平臺工作人員非法侵占扶貧收益的行為應(yīng)當將企業(yè)平臺作為連帶責任人進行懲處，在定罪量刑與罰金繳納方面的責任強化會反過來會倒逼企業(yè)平臺強化對扶貧股平臺工作人員行為的監(jiān)督。故而側(cè)重于扶貧股出資方工作人員的罰金責任升格與扶貧股平臺的連帶責任追加能夠更有效地實現(xiàn)刑事責任懲處的事后規(guī)范安排。

2．優(yōu)化扶貧股法律關(guān)系方的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容

在現(xiàn)實案例中，作為扶貧股受益方的貧困戶通常采取委托政府的方式與扶貧股平臺簽訂協(xié)議，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府作為扶貧股的出資人本身就與扶貧股平臺有著密切的聯(lián)系。所以優(yōu)化扶貧股法律關(guān)系方的權(quán)利義務(wù)實質(zhì)著重探討的是扶貧股出資方政府與扶貧股企業(yè)平臺之間的關(guān)系。

優(yōu)化扶貧股法律關(guān)系方的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容依據(jù)資產(chǎn)收益扶持協(xié)議的條款設(shè)計。重點關(guān)注扶貧股出資方能否如期按約出資以及扶貧股平臺能否如期按約分紅與償付本金。在（2018）渝0242行再2號案例中，酉陽扶貧辦與孛賢宇公司《資產(chǎn)收益扶貧合作協(xié)議》，同時約定了雙方的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。孛賢宇公司按照協(xié)議履行了義務(wù)，并于2016年11月21日填寫了酉陽縣報賬制管理資金劃撥審批表，酉陽扶貧辦和酉陽縣財政局分別簽字并加蓋公章同意撥付，但酉陽扶貧辦以孛賢宇公司可能?？畈粚Ｓ脼橛刹挥柚Ц丁Ｈ绱送锨贩鲐毠煽铐椀膯栴}，由于行政機關(guān)在協(xié)議簽訂過程中的主體優(yōu)勢地位會導致扶貧股平臺的聲量與話語權(quán)勢微。所以扶貧股出資方在協(xié)議履行期間應(yīng)當按照約定按期履行協(xié)議，而不能依仗行政機關(guān)的差異性地位而凌駕于協(xié)議之上。

扶貧股平臺能否如期按約分紅、償付本金是扶貧股案件的高發(fā)領(lǐng)域。對此應(yīng)從扶貧股平臺內(nèi)部治理完善、經(jīng)營模式培育、應(yīng)急機制健全、監(jiān)管體系配套四個方面考慮。從事前規(guī)范而言，扶貧股平臺的內(nèi)部治理應(yīng)當在保障安全的前提下提高運行效率，公開透明的運行架構(gòu)可以有效地預(yù)防扶貧股平臺出現(xiàn)的風險。扶貧股平臺經(jīng)營模式的培育可以平穩(wěn)企業(yè)的收益狀況，從而為扶貧股受益方的脫貧帶來根本性保證。扶貧股平臺應(yīng)急機制的健全要求能夠及時主動反映平臺自身可能出現(xiàn)的風險，提前預(yù)警以避免在企業(yè)出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況下才告知相關(guān)權(quán)利方，減輕風險對各方造成的危害。扶貧股平臺的監(jiān)管體系配套需要扶貧股出資方加強監(jiān)管措施，促使扶貧股平臺在高壓防控之下不敢采取任何影響到扶貧股機制正常運行的行為出現(xiàn)。

3．明確扶貧股平臺的進入與退出標準

完善要素市場化配置機制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力就需要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。扶貧股平臺的有效參與成為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程的助推器。扶貧股和扶貧股平臺之間的核心問題在于保障扶貧股股東的權(quán)益，而降低扶貧股和扶貧股平臺之間的代理問題實為核心焦點。代理問題的產(chǎn)生集中于扶貧股平臺的準入環(huán)節(jié)與運行環(huán)節(jié)，準入環(huán)節(jié)是靜態(tài)標準，運行環(huán)節(jié)是動態(tài)考量，將運行與退出機制進行銜接，可以有效降低扶貧股股東和扶貧股平臺之間的代理成本，減輕損害扶貧股股東利益的行為出現(xiàn)。扶貧股平臺的進入退出標準明晰對于保證扶貧股的持續(xù)性盈利能力有著積極的效果。暢通扶貧股平臺的進入與退出機制可以充分實現(xiàn)精準扶貧戰(zhàn)略與全面減貧戰(zhàn)略的目標，保障扶貧股受益方的合法權(quán)益。對此，針對扶貧股平臺的進入與退出應(yīng)堅持嚴進寬出的標準。

從扶貧股平臺的進入維度，應(yīng)當設(shè)置嚴格的標準進行企業(yè)平臺的篩選。由于全國各地的實踐情況有所差異，所以并不一定直接規(guī)定統(tǒng)一的標準，而應(yīng)設(shè)計底線型標準。各地方只需滿足最低要求即可。具體可包含四方面內(nèi)容：首先，扶貧股平臺的項目收益要求。納入試點的扶貧股項目，正常運行穩(wěn)定，經(jīng)營效果良好，有一定的發(fā)展?jié)摿?，連續(xù)3年實現(xiàn)了盈利。其次，扶貧股平臺意思自愿的要求。扶貧股平臺參與資產(chǎn)收益扶持項目的合作，應(yīng)當是基于真實意思的表示。再次，扶貧股平臺治理結(jié)構(gòu)清晰。扶貧股平臺與貧困戶的利益聯(lián)系十分緊密，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的厘清與收益分配機制的合理化安排十分必要。最后，針對貧困戶利益的重點保障。財政扶貧資金按照一定的標準量化到貧困戶，必須公示，量化到貧困戶的入股資金作為優(yōu)先股。扶貧股的經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)分離，貧困戶不參與企業(yè)平臺的決策經(jīng)營，但是享受不低于6%的保底分紅。同時，扶貧股企業(yè)平臺主要優(yōu)先吸收貧困戶就業(yè)、收購貧困戶生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品、能夠自愿提供技術(shù)服務(wù)保障和貸款融資擔保等。連續(xù)的盈利狀態(tài)可以保證扶貧股企業(yè)平臺的資質(zhì)良好，有一定的收益保障?；诜鲐毠善脚_真實意思的表示就避免了政府強制要求企業(yè)接手。扶貧股平臺治理結(jié)構(gòu)清晰就可以保證內(nèi)部的有效合理運轉(zhuǎn)。使貧困戶分紅權(quán)益與其他創(chuàng)收型利益的保障更為有機和統(tǒng)合。

從扶貧股平臺的退出維度，應(yīng)當包括主動申請退出與被動強制退出兩種情形。主動申請退出是扶貧股平臺基于自身的意愿選擇退出扶貧股計劃的情形，只要符合其真實意愿即可。被動強制退出主要是基于行政機關(guān)的行政決定而被強令退出扶貧股項目的情形，如此便需要發(fā)揮政府“看門人”的角色功效。同時，如何確保脫貧和不返貧也進一步需要地方政府的外部監(jiān)管，對扶貧股平臺的行為進行約束與引導。此種情形因存在行政機關(guān)濫權(quán)的可能性，所以必須通過立法頂層設(shè)計予以明文規(guī)定才能夠保障行政機關(guān)在規(guī)定的范圍內(nèi)行使公權(quán)力。具體而言，從原因上考慮被動強制退出主要基于明顯違約的情形。例如因為經(jīng)營困難、資金鏈斷裂不能夠按期分紅等情形。此外，對于可能發(fā)生的經(jīng)營風險，如果行政機關(guān)有充分的理由予以證明，扶貧股平臺必須予以回應(yīng)與解釋，否則也將進入被動退出的程序。從被動強制退出的情形設(shè)計上，應(yīng)當采取列舉與兜底結(jié)合的方式，將明顯違約與有充分證據(jù)證明+扶貧股平臺不能合理回應(yīng)解釋的原因整理出具體情形進行列舉，其他可能引起被動強制退出的情形作為兜底。此外，制度激勵作為企業(yè)參與扶貧股平臺的內(nèi)生動因，對于合法合規(guī)運行的扶貧股平臺也應(yīng)當采取“名譽激勵+物質(zhì)獎勵”等措施，從聲譽激勵的效果與現(xiàn)實的典范樹立形成更為廣泛的參與熱潮，以免劣幣驅(qū)逐良幣的情形出現(xiàn)。

4．完善扶貧股受益方的權(quán)利保障路徑

扶貧股制度運行的落腳點在于保障扶貧股受益方的合法權(quán)益，這也是制度設(shè)計的初衷。但在扶貧股出資方抑或是扶貧股平臺出現(xiàn)侵害扶貧股受益方利益的情形，作為是弱勢一方的扶貧股受益方應(yīng)當賦予一定的權(quán)利救濟途徑，以此才能夠真正落實對扶貧股受益方權(quán)利的保護。具體而言，扶貧股受益方的權(quán)利保障路徑可以通過抵押合同簽訂、調(diào)解、訴訟的方式予以把握。通過簽訂抵押合同的方式保障貧困戶分紅利益的設(shè)計是值得借鑒的，可以借助現(xiàn)有的物權(quán)法的規(guī)則實現(xiàn)分紅的目的。調(diào)解是由人民調(diào)解委員會主持，基于扶貧股受益方處于弱勢地位，所以不應(yīng)當將調(diào)解作為訴訟的前置程序，因為表面上平等的程序?qū)⑹沟脤嵸|(zhì)地位不平等的雙方難以獲得同等的話語權(quán)。調(diào)解與訴訟的雙軌制可以更有利于扶貧股受益方的利益保障，在訴訟程序的發(fā)起方面，貧困戶囿于自身資源的有限，借助政府公權(quán)力機關(guān)的幫助更有利于實現(xiàn)權(quán)益保障。各區(qū)縣司法局的法律援助中心開展幫扶工作更為妥帖。一方面法律援助中心基于自身的公益性質(zhì)，另一方面又可以利用其對法律事務(wù)的熟悉更為便利開展訴訟活動。在舉證責任的分配上，可以考慮舉證責任倒置，由可能存在侵害扶貧股受益方利益的當事人承擔自身行為與損害結(jié)果不存在因果關(guān)系的舉證責任，以此減輕扶貧股收益方的舉證壓力，平衡訴訟當事人之間的訴訟能力。此外，訴訟費用的承擔則由政府的財政收入進行支出，以打消扶貧股收益方的后顧之憂。將簽訂抵押合同、調(diào)解、訴訟三者進行有機統(tǒng)合可以更為完善扶貧股受益方的權(quán)利路徑保障。