莫讓“差不多”成為基層治理的隱形障礙

祁凡驊

【摘要】“差不多”現(xiàn)象與高質(zhì)量發(fā)展的時代主題格格不入，是基層治理現(xiàn)代化的隱形障礙?！安畈欢唷爆F(xiàn)象的發(fā)生、蔓延邏輯與行動者、信息、控制、成本收益四方面的要素管理以及制度欠缺共生而成。與之相應(yīng)的解決路徑包括：暢通出口，嚴把入口，打造一支有熱情、有活力、有能力的高質(zhì)量治理隊伍；設(shè)置專門機構(gòu)，負責同級政府數(shù)據(jù)信息的集成、分析、共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能；更少管理，更多善治，賦予下屬自主性，提升下屬創(chuàng)新性；增加工作認同，減少工作倦怠，塑造充滿生機、活力的機關(guān)文化。

【關(guān)鍵詞】“差不多”現(xiàn)象 干部 基層治理

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

現(xiàn)實中，總有一些人奉行“差不多”，對工作缺乏熱情，能少干不多干，甘愿平庸，績效平平；甚至遇事推諉，工作時間干私活，工作溜號，出工不出力；白天休閑，晚上加班，為的是加班費和領(lǐng)導(dǎo)的贊譽。時間一長，原形畢露。雖是“大錯不犯，小錯不斷”，但由于公共部門是“鐵飯碗”，領(lǐng)導(dǎo)困擾而無奈。在高質(zhì)量發(fā)展過程中，“差不多”現(xiàn)象成為當前亟待破解的羈絆。實際上，“差不多”現(xiàn)象形成絕非一時，單憑線性思維，寄希望于某一個措施就能遏制“差不多”現(xiàn)象是難以奏效的，必須另辟蹊徑，多元素、系統(tǒng)思維是可行的選擇。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的新制度與發(fā)展理論（Institutional Analysis and Development）認為，應(yīng)當在行動情景（Action Situation）框架內(nèi)來診斷和解釋人們的行為選擇。①

“差不多”現(xiàn)象的行動情景剖析

行為選擇分析的關(guān)鍵在于確定行動情景和互動模式。分析框架涉及行動者（包括角色、行為）、信息、控制、成本收益四個方面。因此，剖析“差不多”現(xiàn)象的深層原因，需要從這四個方面入手，抽絲剝繭，尋幽探微。

行動者：“差不多先生”。奉行“差不多”者，我們稱之為“差不多先生”。“差不多先生”是情景中的行動者，是情景分析的首要因素。盡管所有的“差不多先生”行為表現(xiàn)類似，均為得過且過、不求精進，但是其背后的原因可能因年齡不同而存在差異。45歲以下的“差不多先生”，基本都受過良好的高等教育，屬于高學(xué)歷、高智商型，過五關(guān)斬六將，在入門測評中脫穎而出的佼佼者。之所以會滑落為“差不多先生”，問題首先出在品格，較為精致利己。精致利己者判斷是非的價值標準是金錢、權(quán)力等個人利益，而不是工作本身做得如何。在遇到個人利益不明顯的工作時，精致利己者就是“差不多先生”，善于推諉，善于變幻，善于為自己找理由，善于在內(nèi)心得意于自己的精明。其次是自驅(qū)力弱。被稱為“經(jīng)營之圣”的稻盛和夫?qū)⑷朔譃槿N類型：不燃型、可燃型和自燃型。“不燃型”的人點火也燒不起來；“可燃型”的人是點火就著的人；“自燃型”的人是沒人點自己就能熊熊燃燒的人?！白匀夹汀钡娜司哂袠O強的自我驅(qū)動力，對工作充滿熱情、態(tài)度積極、正能量滿滿，將工作中的困難、壓力看作自己學(xué)習(xí)、磨練、成長的機會。而“不燃型”的人，常常消極看待周圍的事物，僅僅將工作視作自己謀生的工具，而不是實現(xiàn)自我成長的路徑。所以，其對工作缺乏熱情，缺乏精益求精的動力和追求，工作中只要“差不多”即可?！翱扇夹汀眲t需要一名優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者來點燃工作熱情。假如領(lǐng)導(dǎo)者缺位，“可燃型”就會滑落為“差不多先生”。實踐中，自驅(qū)力弱的“不燃型”和部分“可燃型”是“差不多先生”的主要來源。

至于45歲以上的“差不多先生”，一部分是年輕的“差不多先生”年齡變大了，另一部分則是職業(yè)發(fā)展預(yù)期暗淡，對工作的熱情隨著時間而冷卻，“差不多”現(xiàn)象是這部分人職業(yè)倦怠的典型癥候。此外，心理上的剝奪感也影響著45歲以上群體。45歲以上者初參加工作時，機關(guān)管理松軟、灰色收入“豐碩”。黨的十八大以來，全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，形成了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢。從心理學(xué)的角度來看，這部分人會產(chǎn)生心理上的被剝奪感。若是自我調(diào)適能力弱，內(nèi)心的工作熱情和主動性就會減弱，甚至消極怠工，工作中“差不多”現(xiàn)象蔓延。當然，心有余而力不足的現(xiàn)象也不可忽略。知識的更新、技術(shù)的變化，對45歲以上者都是新的挑戰(zhàn)。假如繼續(xù)學(xué)習(xí)的機會少，個人能力跟不上時代的發(fā)展，心有余而力不足，也會導(dǎo)致“差不多”現(xiàn)象的結(jié)果。

信息：共享機制欠缺。在特定情景下，信息對行為的選擇具有決定性的影響。行為選擇是個體內(nèi)在的決策過程。信息直接影響決策的質(zhì)量。在信息社會，信息的傳輸、共享機制直接決定組織運轉(zhuǎn)的效率和效能。實踐中，信息共享機制的欠缺可能迫使行動者采取“差不多”的行為策略。

首先，部門間的信息孤島阻斷了個體行動者的高標準追求。數(shù)據(jù)信息本身就是資源，是權(quán)力的體現(xiàn)。部門傾向于將數(shù)據(jù)信息的占有看作權(quán)力和影響力的象征，以信息保密、數(shù)據(jù)殘缺為借口，抵御數(shù)據(jù)信息共享。城市街道上空，經(jīng)?？吹揭桓鶙U子上有十多個攝像頭。這類重復(fù)建設(shè)就是由于部門間的信息孤島所造成。當公務(wù)人員的工作需要部門間橫向合作時，信息孤島成為工作推進的主要障礙。假如多次協(xié)調(diào)仍然無法取得合作時，“差不多”就成為無奈的選擇。

其次，行政層級間信息不對稱為“差不多”現(xiàn)象的發(fā)生提供了空間。一些管理層制定的政策不符合基層實際，無法落地實施。筆者所在團隊在調(diào)查基層“煤改電項目”時，就有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直言政策落實難。因此，遇到此類政策，基層干部執(zhí)行中無法做到不折不扣，只能實行“差不多”。上下級間信息的不對稱還表現(xiàn)在對基層工作情況的評價上。上級了解下級工作信息的主要途徑是工作簽報和工作總結(jié)。工作總結(jié)寫得如何，決定著上級對下級的工作評價。下級工作的理性選擇是精益求精寫總結(jié)，“差不多就得”干工作。因此，我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)，工作出了問題的單位和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常是受到過嘉獎的楷模、標桿。這都是信息不對稱惹的禍。

控制：強控者弱自主。馬克斯·韋伯認為，層級節(jié)制的權(quán)力體系是科層制的顯著特征。為了維護政令統(tǒng)一，控制是自然的管理選擇。但是研究證明，控制與績效不是簡單的線性關(guān)系，而是一個“倒U”型關(guān)系，超出了合適的度，控制的結(jié)果可能適得其反。心理學(xué)家愛德華·L·德西認為：“管理人員感受到督促員工取得成果的壓力越大，就會逼得越緊。不幸的是，在這個過程中常常會破壞自己的努力?！眽毫π腕w制下，層層加碼是常態(tài)邏輯。各種督導(dǎo)、檢查、追責給基層施加了難以承受的壓力。有基層干部戲稱：“下面一根釘，上面千把錘，想錘幾下捶幾下?！笨刂茝?、壓力大導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)對，趕鴨子上架，工作的主動性、積極性漸弱，“差不多”習(xí)慣慢慢養(yǎng)成。

同時，過度的控制壓力對干部的健康也有負作用。生物心理學(xué)家漢斯·塞利通過實驗證明：壓力可以過度激活自主神經(jīng)系統(tǒng)而影響身體的所有器官。同時，實驗證明，當人們受到過多控制時，更有可能從事有害的行為，包括吸煙、酗酒、冒險駕駛等?？刂坪蛪毫?dǎo)致身體出現(xiàn)問題時，干部對工作的追求之心也會隨之淡化，直接助推“差不多”現(xiàn)象的發(fā)生。

成本收益：內(nèi)卷化管理模式。制度經(jīng)濟學(xué)的邏輯起點是理性人假設(shè)。理性人在行為選擇時會進行成本收益的理性分析，看自己的投入和預(yù)期的收益是不是成比例。個體收益大于投入成本，將主動積極作為。反之則會消極處之。因此，公務(wù)人員行為選擇時也會權(quán)衡成本收益。自己傾心投入有沒有價值？能否真正解決公共問題？等等。假如這些問題的答案是否定的，但工作又一天到晚忙碌不堪，高效率地在做一些忙而無用的工作，這就出現(xiàn)了內(nèi)卷化。內(nèi)卷化的核心要義是無發(fā)展的增長。政府治理的內(nèi)卷化指的是行政機關(guān)通過將組織內(nèi)部管理制度以不斷精細化和復(fù)雜化的方式來開展行政工作，在具體的行政工作中，行政人員相互推卸責任、擱置爭議、固化矛盾，政府治理陷入沒有實質(zhì)性增益的困境。

內(nèi)卷化消磨工作激情，使“差不多”成為一些干部自認為的理性選擇。內(nèi)卷化在實踐中的典型體現(xiàn)是“精準填表”和“痕跡管理”。所謂“精準填表”，指的是行政系統(tǒng)依靠表格的填寫、運轉(zhuǎn)來實現(xiàn)內(nèi)部治理。重要的表格需要成立填表小組，逐字逐句推敲修改，押韻上口，亮點拔高。填表能力成為機關(guān)的第一能力。并且，同一個數(shù)據(jù)、信息、事件反復(fù)填報，多次折騰。一些基層干部填表水平日漸提高，解決實際問題的水平不一定有變化?！昂圹E管理”指的是上級要求下級的各項工作都必須保留臺賬、照片、視頻、記錄，以確保工作的執(zhí)行和細化落實。實踐中，留痕代替了工作的實際目標。當留痕成為目的時，行政人員在工作中的首要動機便是“避責”，這是因為組織的留痕任務(wù)需要成員服從統(tǒng)一的指令行動而非創(chuàng)新，行政人員會采取一系列消極策略來應(yīng)對組織的績效考核，如推諉、造假、轉(zhuǎn)移視線、與他人保持統(tǒng)一步調(diào)等，形成平庸之惡。在資源和經(jīng)歷有限時，公務(wù)人員的優(yōu)先選項是“表格”和“留痕”，而非解決民眾所關(guān)注的真問題，解決問題過程中的“差不多”成為經(jīng)濟人的理性選擇。

“差不多”現(xiàn)象的破除之道

第一，暢通出口，嚴把入口，打造一支有熱情、有活力、有能力的高質(zhì)量治理隊伍。依靠現(xiàn)有的制度將“不燃型”干部改造為“自燃型”干部，將是一件難以完成的任務(wù)?？尚械穆窂绞亲尅安蝗夹汀钡母刹侩x開公共部門，吸納“自燃型”人才進入公共部門。

首先，疏通干部隊伍的出口，讓“差不多先生”騰位置。政府機關(guān)不應(yīng)養(yǎng)閑人，鼓勵提前退休。個別混日子而不愿意提前退休的，組織應(yīng)強制其離崗，關(guān)系轉(zhuǎn)至人才交流中心。年輕的“差不多先生”，應(yīng)勸說或強制其轉(zhuǎn)崗。否則，“差不多”現(xiàn)象就會像病毒一樣，具有傳染性，沒有物理隔離，難以遏制。

其次，設(shè)置降級比例，使能上能下制度化，激活干部隊伍。“干好干壞一個樣”是干部管理的頑疾，也是“差不多”現(xiàn)象產(chǎn)生的催化劑。中央出臺職級并軌制度，旨在給公務(wù)人員更多的激勵。但在實際操作中，一些單位出臺的鼓勵措施優(yōu)先考慮臨退休的人員，貌似人性化的做法卻背離了制度設(shè)計的初衷。還有一些單位，職級的晉升嚴格按照任職年限分配，只要沒有違紀違法，年齡達到界限的都可以得到晉升。不管是“差不多先生”，還是基本不上班的心理疾病患者，都可以“雨露均沾”。工作業(yè)績的好壞沒有任何權(quán)重影響。這類做法變相催生了“差不多”現(xiàn)象。因此，我們建議出臺職級評定細則，糾正照顧性評定和完全的年功晉升，設(shè)置業(yè)績評定權(quán)重。同時，設(shè)置5%—10%固定降級比例。人力資源管理中的“1—2—7”活力曲線指的就是10%不合格，20%優(yōu)秀，70%合格與良好。只有這樣，才能將“差不多”現(xiàn)象釜底抽薪，使其沒有“得意”的空間。

再次，干部入口管理應(yīng)先看德再看才。干部管理的原則中有“以德為先”的明確要求，但在實際操作中缺乏行之有效的考察工具。建議增加公共服務(wù)動機測評，通過技術(shù)手段分析個體的公共服務(wù)意愿。此外，還需考察入職人員大學(xué)期間參加志愿服務(wù)的時數(shù)。參加志愿活動積極性高，非功利因素也較高。入口關(guān)嚴格了，“差不多先生”混進公務(wù)人員隊伍的幾率就小了。

最后，加大干部業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。針對因能力不足而無法達成理想工作結(jié)果的情況，需要不斷更新干部的知識結(jié)構(gòu)，滿足數(shù)據(jù)政府的技術(shù)需求，與時代同步，避免因為能力不足而出現(xiàn)新的“差不多”現(xiàn)象。

第二，設(shè)置專門機構(gòu)，負責同級政府數(shù)據(jù)信息的集成、分析、共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能。針對行政系統(tǒng)中的信息孤島現(xiàn)象，有學(xué)者提出建立平臺型政府，構(gòu)建部門間數(shù)據(jù)信息交互平臺。這一設(shè)想需要對政府治理體系進行大規(guī)模重構(gòu)，短期實現(xiàn)有較大難度。因此，每級政府可以設(shè)立一個事業(yè)單位，專門負責本級政府所有職能部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)管理，包括數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)建設(shè)的投資、數(shù)據(jù)信息集成、數(shù)據(jù)信息分析、數(shù)據(jù)信息共享等職能。此機構(gòu)專門為各職能部門的數(shù)據(jù)信息需求提供服務(wù)，賦能領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與服務(wù)。如此，既可以避免基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，大幅度節(jié)約行政成本，也可以徹底消除行政部門之間的信息孤島現(xiàn)象，減少因數(shù)據(jù)信息障礙而形成的“差不多”現(xiàn)象。

針對層級間的信息不對稱，決策制度的變革必不可少。從參與式管理的理念來看，沒有參與就沒有信任，沒有參與就沒有責任。因此，決策過程中必須有執(zhí)行者的參與，特別是一線執(zhí)行者的參與，以此來解決政策與執(zhí)行的脫節(jié)問題。實際上，此問題在理論和實踐層面都有探討，但問題的關(guān)鍵是沒有落實到?jīng)Q策制度的變革上，因此，有認知，無行動。參與式?jīng)Q策制度落實了，執(zhí)行中的“差不多”現(xiàn)象也自然就減少了。

第三，更少管理，更多善治，賦予下屬自主性，提升下屬創(chuàng)新性。管理注重控制，治理提倡放權(quán)和參與。管理強調(diào)一致性，適合工業(yè)化社會流水線式的生產(chǎn)模式。當然，管理也有X理論和Y理論的人性假設(shè)區(qū)分。X理論假設(shè)人性是懶惰的，盡可能會逃避工作；人性是缺乏進取心，不愿承擔責任的，樂意服從指揮的；人性是以自我為中心，不關(guān)心組織需要的。X理論關(guān)于人性惡的假設(shè)是組織控制的理論基礎(chǔ)。Y理論則不同，認為人是愿意工作的，愿意主動承擔責任的；個體追求自我利益與組織利益可以并存；人可以自我指揮和自我控制。Y理論是人性化管理的理論基石。我國有“學(xué)而優(yōu)則仕”的文化傳統(tǒng)，每年報考公務(wù)員的人數(shù)屢創(chuàng)新高，能夠最后進入公共部門工作的大多是同齡人中的佼佼者。此群體中，符合Y理論的人是絕大多數(shù)，應(yīng)該給公務(wù)人員更多的信任，更大的自主空間。公務(wù)人員群體中少數(shù)人性惡者需要制度控制來守住底線，但不應(yīng)成為管理模式選擇的依據(jù)。管理模式選擇錯了，優(yōu)秀的人被X理論的管制模式所束縛，個體的挫敗感會逐漸積累，“差不多”會成為優(yōu)秀者內(nèi)心平衡的安慰劑。

因此，治理理論中分權(quán)給基層、鼓勵多元參與等理念和工具應(yīng)當成為根治“差不多”現(xiàn)象的優(yōu)先選項。

第四，增加工作認同，減少工作倦怠，塑造充滿生機、活力的機關(guān)文化。熱愛自己工作的人肯定不會是“差不多先生”。熱愛工作的程度受到主客觀因素的共同影響。主觀因素與個體的品格特質(zhì)密切相關(guān)，客觀因素主要指工作本身的成就感、興趣度以及工作的文化氛圍。

首先，需加強公務(wù)人員的職業(yè)認同感教育。中國共產(chǎn)黨是與人民同呼吸共命運的政黨，中國政府是服務(wù)于人民的政府，公共部門的工作是推動社會改革開放、增進人民福祉的工作。因此，公共部門的工作自帶成就感和自豪感。職業(yè)教育過程中，應(yīng)當引導(dǎo)公務(wù)人員超越自我的個體利益，更多地關(guān)注工作的社會價值，提升工作本身的成就感。

其次，需采取具體措施為基層和公務(wù)人員減壓。中央反復(fù)強調(diào)要為基層減負。各級政府需要真正落實中央精神，可考慮將基層減負項納入督察督辦事項，擺脫常規(guī)事項緊急辦理的不良工作習(xí)慣，確?；鶎迂摀鸩降玫綔p輕。同時，我們還必須關(guān)注公務(wù)人員的身心健康，限制無休止的“996”工作模式，保障領(lǐng)導(dǎo)干部的合法休息時間。將健身房作為機關(guān)標配，組織多樣化的健身活動，鼓勵干部健身、減壓，以飽滿的精神狀態(tài)迎接工作中的各類挑戰(zhàn)。

最后，將團建活動引入機關(guān)文化建設(shè)，通過工作之外的非正式溝通增進同事之間的感情，淡化等級，平等關(guān)愛，為干部的點滴進步點贊，為機關(guān)文化注入生機和活力。

習(xí)近平總書記指出：“歷史只會眷顧堅定者、奮進者、搏擊者，而不會等待猶豫者、懈怠者、畏難者。全黨一定要保持艱苦奮斗、戒驕戒躁的作風(fēng)，以時不我待、只爭朝夕的精神，奮力走好新時代的長征路?！薄安畈欢唷爆F(xiàn)象正是猶豫者、懈怠者、畏難者的集中體現(xiàn)，需要從制度建設(shè)、管理模式、個體修養(yǎng)、文化建設(shè)等多層面系統(tǒng)發(fā)力，以決心和毅力清除基層治理現(xiàn)代道路上的隱形障礙。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院國家治理研究中心主任，公共管理學(xué)院教授，長江經(jīng)濟帶研究院研究員）

【注釋】

①Elinor Ostrom.Background on the Institutional Analysis and Development Framework.Policy Rudy Journal，2011（39）.

責編/賈娜 美編/楊玲玲